【摘要】公務(wù)員聘任制的實施對改變公務(wù)員的官本位意識、提高責(zé)任意識和公共管理水平起到了促進(jìn)作用，但從各地試點(diǎn)的實際情況看，其還存在著諸多亟待解決的問題，反應(yīng)出在聘任制制度設(shè)計中還存在不足。因此，公務(wù)員聘任制的進(jìn)一步發(fā)展還應(yīng)完善相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度的建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員 聘任制 公務(wù)員法

根據(jù)2006年1月1日開始實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》），公務(wù)員聘任制是指：“機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務(wù)員主管部門批準(zhǔn)，按照平等自愿、協(xié)商一致的原則，對專業(yè)性較強(qiáng)的職務(wù)，與應(yīng)聘人員簽訂一定期限的聘任合同，確定雙方權(quán)利義務(wù)的一種公務(wù)員任用制度?！惫珓?wù)員聘任制，實施的目的是使公務(wù)員真正成為一種人力資源，將公務(wù)員由原來的靠身份管理轉(zhuǎn)化為靈活的靠績效評估進(jìn)行管理，促使公務(wù)員提供高效的公共服務(wù)。但從各地實踐來看，公務(wù)員聘任制還存在諸多問題，還需進(jìn)一步完善。

我國聘任制產(chǎn)生的原因及發(fā)展階段

我國公務(wù)員聘任制產(chǎn)生的原因分析。一是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與傳統(tǒng)公務(wù)員制度的弊端。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府管理理念與運(yùn)作方式不斷創(chuàng)新，而傳統(tǒng)公務(wù)員制度的新陳代謝機(jī)制不暢、官僚主義嚴(yán)重、人浮于事不能適應(yīng)市場機(jī)制的要求，為我國公務(wù)員聘任制的改革提出了現(xiàn)實要求①。

二是西方國家政府雇員的實踐，為我國公務(wù)員聘任制提供了藍(lán)本。在信息化、全球化和政府活動日益復(fù)雜化的新形勢下，西方各國都實行了合同制雇員，許多國家的政府根據(jù)政府工作中遇到的特殊情況，大量聘用臨時人員。西方國家雇員制度的普遍推廣，為我國公務(wù)員聘任制的改革提供了思路。

三是20世80年代西方國家興起的新公共管理、新公共服務(wù)、委托—代理等理論，經(jīng)過幾十年的發(fā)展逐漸成熟。這些新的思想所提倡的引入市場機(jī)制、樹立公共服務(wù)的精神等理念，經(jīng)過中西思想的交流，逐漸為我國政府認(rèn)同，為我國公務(wù)員聘任制提供了理論基礎(chǔ)。

我國聘任制公務(wù)員的發(fā)展階段。從2002年吉林省率先實施政府雇員制開始，我國公務(wù)員聘任制主要經(jīng)過了以下幾個階段：

第一階段是基本界定公務(wù)員聘任制。2006年開始實施的《公務(wù)員法》對聘任制公務(wù)員的適用范圍、聘用方式、管理方式以及糾紛解決機(jī)制等進(jìn)行了原則性規(guī)定，奠定了公務(wù)員聘任制的法律基礎(chǔ)。《公務(wù)員法》的一個突出的亮點(diǎn)就是增加了“職位聘任”的規(guī)定，使得公務(wù)員聘任制具有了明確的法律地位。

第二個階段是試點(diǎn)階段。在《公務(wù)員法》實施一年后，原國家人事部決定在浦東和深圳試點(diǎn)公務(wù)員聘任制，通過試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2011年1月28日，中共中央組織部與人力資源社會保障部聯(lián)合發(fā)布《聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》，將《公務(wù)員法》中對公務(wù)員聘任制的一般法律規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化為具有可操作性的細(xì)則，進(jìn)一步擴(kuò)大了試點(diǎn)的范圍，在實踐中使公務(wù)員聘任制度不斷完善。

2007年深圳率先實行公務(wù)員聘任制，此后全國許多省市也開始推行公務(wù)員聘任制的試點(diǎn)工作。比如，2012年3月，江蘇省制定《江蘇省聘任制公務(wù)員管理試點(diǎn)辦法》（試行）；上海2010年招聘5個聘任制公務(wù)員職位，皆是金融類專業(yè)性較強(qiáng)崗位；北京于2012年3月初步計劃在交通部門和科委專業(yè)性較強(qiáng)崗位進(jìn)行聘任制公務(wù)員試點(diǎn)；遼寧沈陽市沈北新區(qū)2013年面向社會公開招聘5名聘任制公務(wù)員，目前正在進(jìn)一步研討聘任制公務(wù)員的試點(diǎn)方案；重慶2012年在兩江新區(qū)試點(diǎn)公務(wù)員聘任制，2013年繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍；此外，山西、廣西、福建、山東、甘肅、河南、四川、云南等省也進(jìn)行了試點(diǎn)公務(wù)員聘任制度。

從各地實施公務(wù)員聘任制的實際情況看，公務(wù)員聘任制對于改變公務(wù)員的官僚主義作風(fēng)、提高服務(wù)意識和行政管理水平起到了促進(jìn)作用，但同時也存在諸多問題，下面結(jié)合《公務(wù)員法》的規(guī)定，對這些問題進(jìn)行簡要分析②。

公務(wù)員聘任制現(xiàn)實中存在的問題及制度原因分析

職位描述不具體，“鯰魚效應(yīng)”不明顯。政府之所以試行公務(wù)員聘任制就是試圖通過聘任制這只“鯰魚”，去改變公務(wù)員隊伍沒有生機(jī)和活力的現(xiàn)狀。從理論上說，在公務(wù)員群體中試行聘任制，可以強(qiáng)化公務(wù)員的工作效率，打破“鐵飯碗意識”，更好地為民眾服務(wù)。繼而，也可以由此建構(gòu)起能上能下、能進(jìn)能出的公務(wù)員良性用人體系。

但從各地試點(diǎn)的實際情況看，公眾期待的“鯰魚效應(yīng)”并不明顯，人才的引進(jìn)也無法對傳統(tǒng)的公務(wù)員制度形成沖擊，依然是兩套管理體制。公務(wù)員聘任制更像是對傳統(tǒng)公務(wù)員制度的一種補(bǔ)充，不但沒能實現(xiàn)創(chuàng)始所設(shè)定的良好目標(biāo)，而且本該由傳統(tǒng)公務(wù)員做的事理所當(dāng)然地推到聘任制公務(wù)員手中③。出現(xiàn)上述情況的主要制度原因在于《公務(wù)員法》規(guī)定，可以對以下這些職位實行聘任：一是專業(yè)性較強(qiáng)的職位，如財會、金融、信息技術(shù)、法律等職位。二是輔助性質(zhì)的職位，如文秘、書記員、文件分發(fā)、資料管理、數(shù)據(jù)錄入等職位。但《公務(wù)員法》沒有對專業(yè)性強(qiáng)的職位和輔助性的職位具體包括哪些做出明確說明，因此，行政部門或許會對低層次的輔助性職位需求不太多，而對部門急缺的專業(yè)性人才比較青睞，因此沒有實現(xiàn)創(chuàng)始所設(shè)定的激勵作用。

職業(yè)發(fā)展無保障，與傳統(tǒng)公務(wù)員的矛盾凸顯。聘任制公務(wù)員與傳統(tǒng)公務(wù)員的矛盾集中于兩點(diǎn)：首先是公平性無法保障的問題。相同或相似的工作崗位，傳統(tǒng)公務(wù)員和聘任制公務(wù)員，在同工同酬以及未來升遷競爭中都存在不平等的問題，這給聘任制公務(wù)員帶來心理上的不穩(wěn)定及不平衡感。其次，聘任制公務(wù)員可能會因為“臨時”而缺乏獻(xiàn)身精神，甚至?xí)适У赖聹?zhǔn)則和職業(yè)操守，產(chǎn)生行政行為的短期性。

以上矛盾產(chǎn)生的具體制度上的原因主要有，首先，《公務(wù)員法》沒有明確規(guī)定協(xié)議工資及福利保險待遇如何確定。聘任制公務(wù)員在工資及保險福利方面不執(zhí)行現(xiàn)有公務(wù)員的有關(guān)規(guī)定而且目前中央公務(wù)員主管部門尚未出臺有關(guān)聘任制公務(wù)員工資保險福利方面的規(guī)定，因此，具體實施中都是由地方政府參照市場同類單位人員的薪酬水平，并兼顧政府機(jī)關(guān)的實際情況規(guī)定的，各地差異較大。其次，沒有明確的職業(yè)晉升序列和職業(yè)發(fā)展模式，容易使聘任制公務(wù)員產(chǎn)生“二等公民”的思想。

公務(wù)員聘任制未來可能會在行政執(zhí)法類公務(wù)員中廣泛實施，但這類公務(wù)員既承擔(dān)大量一線執(zhí)法任務(wù)，又沒有有效的激勵機(jī)制，實施聘任制便很難具有吸引力。

合同管理易被濫用，容易滋生新的腐敗問題。聘任制公務(wù)員主要靠合同進(jìn)行管理，但是各地在具體實施中卻存在較大的差異。首先，在招聘方式、合同期限及合同如何解除等方面都不一致。這種情況的主要原因是《公務(wù)員法》規(guī)定，聘任制公務(wù)員可以采用公開招聘或直接選聘的方式。但是究竟什么情況采用公開招聘或者什么情況采用選聘的方式，《公務(wù)員法》規(guī)定得較為模糊，彈性較大。其次，沒有規(guī)定聘任合同的期限、在什么情況下可以變更及如何解除等。因此在聘任制公務(wù)員的報名、資格審查、考試測評、考察、體檢、公示、審批、辦理聘任等環(huán)節(jié)都應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化，否則程序上的疏漏將不能排除蘊(yùn)含一定權(quán)力操控空間，這都可能在實踐中滋生新的腐敗問題。因此必須進(jìn)行嚴(yán)格細(xì)致的制度設(shè)計，增強(qiáng)操作過程的公開透明性，以排除公務(wù)員聘任制中出現(xiàn)新的腐敗問題。

考核與退出機(jī)制不完善，無法解決終身制的問題。從各地試點(diǎn)情況來看，有些地區(qū)聘任制公務(wù)員還未到期，有些到期的沒有被解聘。例如深圳市，六年來，還沒有出現(xiàn)被解聘的聘任制公務(wù)員。根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，聘任制公務(wù)員考核不合格的不再續(xù)聘，并取消公務(wù)員資格。這就要求聘任制建立科學(xué)的考核機(jī)制，從而使聘任制公務(wù)員能進(jìn)能出，由“鐵飯碗”變?yōu)椤按娠埻搿?，否則，考核形同虛設(shè)，聘任合同也無異于無限期勞動合同了。

這種情況的主要制度原因是《公務(wù)員法》在公務(wù)員考核方面的規(guī)定還不完善。如在考核內(nèi)容上，主要是德、能、勤、績、廉，重點(diǎn)考核工作實績。這些方面過于模糊，很難量化，在考核程序上，都是本單位的領(lǐng)導(dǎo)、同事，而沒有將公務(wù)員的服務(wù)對象納入考評體系，忽視了民意，公務(wù)員考核基本上流于形式?！豆珓?wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員的考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職和不稱職，現(xiàn)實中考核結(jié)果大部分集中于稱職和基本稱職，優(yōu)秀和不稱職的較少而且還存在著輪流坐莊的問題?？傊?，如果沒有嚴(yán)格的考核制度，聘任制也將失去價值。同樣在退出機(jī)制方面，《公務(wù)員法》對退出機(jī)制的規(guī)定也需要進(jìn)一步細(xì)化，如果沒有明確而完善的退出機(jī)制，聘任制同樣也解決不了公務(wù)員的終身制問題，而完善公務(wù)員的退出機(jī)制，建立靈活的用人機(jī)制，也是公務(wù)員聘任制改革的意義所在。

人事仲裁制度不健全，個人權(quán)利無法保障?，F(xiàn)實中當(dāng)聘任制公務(wù)員受到不公正待遇時，個人權(quán)利保障薄弱，原因是《公務(wù)員法》對聘任制公務(wù)員的人事仲裁都是很不具體的原則性規(guī)定。例如人事仲裁委員會是根據(jù)需求臨時設(shè)立還是常設(shè)機(jī)關(guān)；如果是常設(shè)機(jī)關(guān)，那么應(yīng)該在哪一級政府設(shè)置；如果對仲裁結(jié)果不滿意，應(yīng)該向哪一級法院提起訴訟，這些在《公務(wù)員法》都沒有明確的規(guī)定。此外，聘任制公務(wù)員的司法救濟(jì)方面存在兩個問題：一是當(dāng)聘任制公務(wù)員受到不公正待遇訴訟到法院后，法院沒有做出公平公正判決可以依據(jù)的法律文件。二是因聘任合同的履行發(fā)生爭議而提起訴訟的從實際情況看既可能是公務(wù)員，也可能是用人機(jī)關(guān)，但現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定被告只能是行政主體一方。此外，聘任合同的司法救濟(jì)方面，對司法救濟(jì)的審查范圍、舉證責(zé)任、證明標(biāo)準(zhǔn)等方面還存在很多不足。

完善我國公務(wù)員聘任制的對策

培育正確的價值導(dǎo)向。價值觀是行動的先導(dǎo)，培養(yǎng)正確的價值觀在一定程度上也決定著聘任制的成敗。首先，提高公務(wù)員的職業(yè)化價值觀。通過職業(yè)生涯教育，使公務(wù)員認(rèn)識到聘任制公務(wù)員和委任制、選任制公務(wù)員是平等的，不再把公務(wù)員和終身制聯(lián)系在一起，而是像其他職業(yè)一樣，可以自由選擇。同時培養(yǎng)公務(wù)員的效率觀念，樹立公務(wù)員只爭朝夕的精神，提高工作效率，增強(qiáng)為公眾服務(wù)的信念。其次，提高政府尊重個人權(quán)利的價值觀。政府按照合約規(guī)定而不是遵循長官意志對公務(wù)員進(jìn)行管理。當(dāng)公務(wù)員的權(quán)利受到侵害時，能夠在救濟(jì)制度中予以補(bǔ)償。這樣有利于克服聘任制公務(wù)員行為的短期性，使聘任制公務(wù)員與委任制、選任制公務(wù)員和諧相處，形成和諧的工作氛圍。

加強(qiáng)公務(wù)員聘任制的立法。第一，對聘任制的職位使用范圍進(jìn)行具體描述，即對《公務(wù)員法》規(guī)定的專業(yè)性較強(qiáng)和輔助性職位進(jìn)行具體描述，為每一個層級的公共系統(tǒng)規(guī)定好聘任制在總體編制中的職數(shù)，使聘任制公務(wù)員和傳統(tǒng)公務(wù)員達(dá)到合理的比例④。

第二，在聘任制方式上，不僅要將考試流程具體化、標(biāo)準(zhǔn)化，加強(qiáng)信息公開，最重要的是在選聘過程中建立一個獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，將行政機(jī)關(guān)的人事決定權(quán)交由沒有利害關(guān)系的第三方行使。同時引入民主程序，加強(qiáng)對聘任制公務(wù)員進(jìn)入環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

第三，建立完善的“人事爭議仲裁制度”。首先，加強(qiáng)人事爭議仲裁制度法制化建設(shè)。一方面在立法上確定人事爭議仲裁制度的法律地位。另一方面，加強(qiáng)人事爭議仲裁制度內(nèi)容的可操作性。在人事爭議仲裁的主體、程序和救濟(jì)方面進(jìn)一步細(xì)化。其次，設(shè)立相對獨(dú)立的無利害關(guān)系的人事爭議仲裁機(jī)構(gòu)。這個機(jī)構(gòu)應(yīng)由聘任制公務(wù)員代表、用人機(jī)構(gòu)代表、公務(wù)員主管部門代表、法律專家及民意代表組成。再次，加強(qiáng)人事爭議仲裁制度的執(zhí)行力度。一是通過培訓(xùn)、典型案例分析和專家會診等方式提高仲裁人員的辦案水平和能力。二加強(qiáng)對人事爭議仲裁的監(jiān)督。通過信息公開，人事爭議仲裁在辦案前、辦案中和辦案后進(jìn)行全程的監(jiān)督，并加強(qiáng)責(zé)任的追究。三應(yīng)采用現(xiàn)代化的辦案手段與方法。例如可以利用先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，受理仲裁申請、限時要求當(dāng)事人提交證據(jù)、在網(wǎng)上公告開庭時間等。

完善相關(guān)配套制度。第一，在晉升渠道上，應(yīng)將公務(wù)員分類改革和聘任制改革同步推進(jìn)，所有公務(wù)員被分為綜合管理類、行政執(zhí)法類和專業(yè)技術(shù)類三個類別，以激勵和實現(xiàn)各類公務(wù)員在各自的類別里有上升通道，而不必都去擠為官的獨(dú)木橋。同時應(yīng)把聘任制公務(wù)員與傳統(tǒng)公務(wù)員放到一個序列中，使“鯰魚效應(yīng)”真正發(fā)揮實效。

第二，在公務(wù)員的工資福利保險方面，聘任制公務(wù)員在工資方面應(yīng)稍高于普通公務(wù)員，這樣才能更好激發(fā)聘任制公務(wù)員的工作激情⑤。同時注意，公務(wù)員的工資畢竟是也是由公共財政負(fù)擔(dān)，高薪聘任公務(wù)員雖然有利于吸引人才，但也要合理確定薪資標(biāo)準(zhǔn)，以防加重財政負(fù)擔(dān)，可以考慮引入職業(yè)市場的激勵機(jī)制，形成由政府、公務(wù)員與市場共同承擔(dān)工資的格局。在社保方面，深圳市推行的“養(yǎng)老保險+職業(yè)年金”的模式，就是很好的嘗試，即個人和財政每月按一定比例繳納社會養(yǎng)老保險，市政府按一定比例為其繳納職業(yè)年金，年金與其獎懲掛鉤，退休時可一次性取出，但是如果公務(wù)員違法違紀(jì)則會被收回。這種“養(yǎng)老保險+職業(yè)年金”的做法既有利于社會公平，也能使普通公務(wù)員和聘任制公務(wù)員的退休待遇持平，有利于吸引更多優(yōu)秀人才投身于聘任制公務(wù)員。

第三，應(yīng)進(jìn)一步完善公務(wù)員考核和退出機(jī)制的建設(shè)?？己朔桨笐?yīng)該設(shè)計得更細(xì)致，盡量制定可以量化的指標(biāo)體系，同時構(gòu)建多元化的評估主體，由專家學(xué)者、政府人事部門、所在單位及公眾組成，多方聽取意見，搞好調(diào)查研究，使考核結(jié)果客觀準(zhǔn)確。在考核方式上，應(yīng)采取有效措施，大力推進(jìn)平時考核工作，健全平時考核制度，在指標(biāo)設(shè)計、數(shù)據(jù)采集和考核結(jié)果的應(yīng)用上下功夫，努力提高考核的科學(xué)化水平，使考核真正發(fā)揮實效⑥。

總之，公務(wù)員聘任制改革是一項系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就。穩(wěn)步推行公務(wù)員聘任制度改革，需要在穩(wěn)定中追求彈性，在法制原則下不同地區(qū)區(qū)別對待。同時，公務(wù)員聘任制的發(fā)展有賴于整個社會文明程度的提高，有賴于相關(guān)立法及相應(yīng)配套制度的完善。

【作者為河北大學(xué)政法學(xué)院講師、河北大學(xué)思想政治教育專業(yè)博士研究生】

【注釋】

①②周建國，劉茜：“建立與完善公務(wù)員職位聘任制—基于深圳實踐的理論思考”，《人大復(fù)印資料》，2013年第1期。

③姬養(yǎng)洲：“政府雇員制與公務(wù)員聘任制的交鋒”，《人力資源》，2008年第19期。

④孔禮祥：“對完善中國公務(wù)員聘任制途徑的探討”，《湖北函授大學(xué)學(xué)報》，2012年第4期。

⑤蘇禮和：“公務(wù)員聘任制面臨的困境及其對策分析”，《西南交通大學(xué)學(xué)報》，2009年第10期。

⑥唐曉陽，陳家剛：“廣東試行公務(wù)員聘任制的經(jīng)驗與問題”，《廣東行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第10期。

責(zé)編/張曉