與往年相比，河南省焦作市各部門(mén)2014年部門(mén)預(yù)算方案上報(bào)時(shí)間提前了兩個(gè)月。

不僅是河南焦作，全國(guó)多地預(yù)算編制時(shí)間都比往年有所提前。青島市甚至提前四個(gè)月就著手預(yù)算編制；山西省太原市財(cái)政局8月就進(jìn)入為期一月的預(yù)算編制前期調(diào)研。與此同時(shí)，盡管中央各部門(mén)的預(yù)算上報(bào)財(cái)政部的時(shí)間沒(méi)有變，但財(cái)政部今年布置下年度預(yù)算編制工作的時(shí)間也比往年有所提前。

從中央到地方提前布置次年的預(yù)算編制，在今年經(jīng)濟(jì)下滑、財(cái)政收入放緩之際，這一變化顯得別有意味。記者從財(cái)政部門(mén)獲悉，一方面，人大對(duì)預(yù)算編制審查監(jiān)督的要求強(qiáng)化，各單位必須有充足的時(shí)間論證項(xiàng)目、細(xì)化預(yù)算，拿出更值得推敲的預(yù)算盤(pán)子；另一方面，財(cái)政收入增長(zhǎng)連續(xù)多年保持20%以上的高增長(zhǎng)率已不復(fù)見(jiàn)，收入“窘境”迫使預(yù)算支出“瘦身”，政府部門(mén)必須從一般性支出方面“開(kāi)刀”，將壓縮出來(lái)的資金用在民生類(lèi)“刀刃上”。

“從2014年的預(yù)算支出看，注定要過(guò)緊日子?！苯棺髫?cái)政部門(mén)一位官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

近日各地財(cái)政部門(mén)陸續(xù)公布的預(yù)算調(diào)研信息顯示，預(yù)算調(diào)研涉及人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算核定，各類(lèi)崗位津貼發(fā)放有無(wú)超標(biāo)，公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排與實(shí)際開(kāi)支差核算，控制一般性支出和壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)等13類(lèi)細(xì)目。顯然，各地在預(yù)算編制中多把注意力放在了“項(xiàng)目預(yù)算如何做實(shí)做細(xì)，如何減少預(yù)算執(zhí)行中追加事項(xiàng)，部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)及‘三公’經(jīng)費(fèi)公開(kāi)”等方面。

多位財(cái)稅專(zhuān)家認(rèn)為，從明年的預(yù)算編制入手，財(cái)政支出改革已靜水潛流。

近日，財(cái)政部布置2014年中央部門(mén)預(yù)算編制和地方預(yù)算編制工作，并要求中央部門(mén)和地方政府厲行節(jié)約、過(guò)“緊日子”，以2013年壓減支出后的規(guī)模為基礎(chǔ)，2014年繼續(xù)“嚴(yán)控支出，緊編預(yù)算”。

實(shí)際上，在連續(xù)幾年壓縮中央部門(mén)“三公”經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，通過(guò)政策調(diào)整和制度安排已壓減了2013年一般性支出。在優(yōu)先保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、重點(diǎn)支出和民生支出的基礎(chǔ)上，中央各部門(mén)對(duì)2013年一般性支出按照5%的比例壓減，預(yù)計(jì)全年相應(yīng)壓減中央財(cái)政支出200億元。

日前財(cái)政部部長(zhǎng)接受新華社采訪(fǎng)時(shí)表示，今后一段時(shí)間，財(cái)政收入增長(zhǎng)將轉(zhuǎn)向中速，必然帶來(lái)支出壓力，但民生始終是支出重點(diǎn)。當(dāng)前，保障和改善民生應(yīng)盡力而為、量力而行，有多少錢(qián)辦多少事，超過(guò)收入能力的支出安排是不可持續(xù)的，這是一個(gè)基本原則。同時(shí)，民生支出要守住底線(xiàn)，突出重點(diǎn)。守底線(xiàn)就是保基本，要“雪中送炭”，而不是“錦上添花”，要對(duì)民生支出項(xiàng)目做績(jī)效評(píng)估，要根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)整。

支出“瘦身”

今年財(cái)政收入減速形勢(shì)讓焦作市財(cái)政局上下倍感壓力。

前七個(gè)月焦作市財(cái)政收入同比僅增長(zhǎng)4.6%，而今年全年的預(yù)算任務(wù)則是比去年增長(zhǎng)12%。焦作市財(cái)政局每個(gè)月都要舉行財(cái)政收支分析會(huì)，對(duì)財(cái)政收支情況及增收減收原因進(jìn)行分析，并安排部署下一階段財(cái)政重點(diǎn)工作，期待今年增收達(dá)標(biāo)。焦作市被列入“中部地區(qū)典型資源枯竭城市”，正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)艱難轉(zhuǎn)身中，財(cái)政增收對(duì)其尤顯關(guān)鍵。

焦作市財(cái)政局預(yù)算編制局局長(zhǎng)任立宏對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，實(shí)際上，近年編制預(yù)算嚴(yán)格控制一般性支出，已經(jīng) 過(guò)“緊日子”了。2013年，全市“三公”預(yù)算壓縮了15%，這一壓縮比例比中央要求的5%還要高。

任立宏解釋?zhuān)棺髫?cái)政局要測(cè)算2014年有多少財(cái)力，預(yù)測(cè)滿(mǎn)足政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等基本支出盤(pán)子，確保三個(gè)“法定”支出（即農(nóng)業(yè)、教育和科技三項(xiàng)支出），其余資金要滿(mǎn)足全市重點(diǎn)民生項(xiàng)目支出及重點(diǎn)建設(shè)的需求。“按照支出順序進(jìn)行編制，基本是有多少錢(qián)辦多少事?！?/p>

焦作市財(cái)政局局長(zhǎng)申相臣對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)財(cái)政部門(mén)更加重視預(yù)算編制的質(zhì)量和管理績(jī)效。為更好地編制2014年財(cái)政預(yù)算，焦作將按照“增收節(jié)支、量力而行、民生優(yōu)先、提高績(jī)效”的原則實(shí)行預(yù)算管理。壓縮出來(lái)的錢(qián)主要用于民生項(xiàng)目支出。

從焦作市今年的預(yù)算編制看，與往年相比已有不少變化。一方面，更加注重民生支出、民生投入，提高了基本公共服務(wù)支出；另一方面，體現(xiàn)了“節(jié)儉持家”的意識(shí)，在部門(mén)經(jīng)費(fèi)上“砍刀子”，壓縮一般性支出的力度頗大。

焦作的支出變化并不孤立，全國(guó)多地的支出都相應(yīng)采取了 “瘦身”之舉。

今年前七個(gè)月，全國(guó)財(cái)政收入累計(jì)80439億元，比去年同期增加5972億元，增長(zhǎng)8%，比去年同期回落3.6個(gè)百分點(diǎn)。其中，中央財(cái)政收入38360億元，同比僅增長(zhǎng)2.6%；地方財(cái)政收入42079億元，同比增長(zhǎng)13.5%。財(cái)政收入中的稅收收入69432億元，同比增長(zhǎng)8.5%，比去年同期回落0.5個(gè)百分點(diǎn)。

近兩個(gè)月，中央財(cái)政收入增幅有所回升，但前七個(gè)月累計(jì)增幅比預(yù)算目標(biāo)的7%仍低4.4個(gè)百分點(diǎn)，并低于地方收入增幅，主要是進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收、國(guó)內(nèi)增值稅、消費(fèi)稅等全額或大部分屬中央的稅收收入累計(jì)下降或低增長(zhǎng)。

據(jù)財(cái)政部公開(kāi)信息分析，受工業(yè)增長(zhǎng)放緩、工業(yè)生產(chǎn)者出廠(chǎng)價(jià)格持續(xù)下跌以及進(jìn)一步擴(kuò)大“營(yíng)改增”試點(diǎn)帶來(lái)減稅效應(yīng)等因素影響，中央財(cái)政完成全年收入預(yù)算任務(wù)頗為艱難。稅收增速下滑給明年的預(yù)算編制帶來(lái)壓力。

從同期財(cái)政支出來(lái)看，前七個(gè)月全國(guó)公共財(cái)政共支出69069億元，比去年同期增加5648億元，增長(zhǎng)8.9%。而去年同期，這一增幅為23.4%。

中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文，同時(shí)還是北京市人大常委會(huì)的預(yù)算監(jiān)督顧問(wèn)。他對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，今年的預(yù)算收支形勢(shì)發(fā)生了一些變化，明年的預(yù)算編制需要應(yīng)對(duì)這些變化。比如進(jìn)一步減少政府的一般性支出。

財(cái)政部相關(guān)部門(mén)的官員表示，盡管未來(lái)財(cái)政再保持高速增長(zhǎng)的收入態(tài)勢(shì)不大可能，但民生支出是剛性的，那就需要削減政府的開(kāi)支，“擠牙膏”。

國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)曾在今年“兩會(huì)”期間對(duì)民眾“約法三章”，承諾本屆政府內(nèi)，一是政府性的樓堂館所一律不得新建，二是財(cái)政供養(yǎng)的人員只減不增，三是公費(fèi)接待、公費(fèi)出國(guó)、公費(fèi)購(gòu)車(chē)只減不增?！斑@三條中央政府要帶頭做起，一級(jí)做給一級(jí)看。”

顯然，這一承諾觸動(dòng)了預(yù)算編制、管理與執(zhí)行的系列改革。今年以來(lái)，各部門(mén)與地方政府都相應(yīng)進(jìn)行壓減辦公樓和業(yè)務(wù)用房建設(shè)及修繕支出、會(huì)議費(fèi)、辦公設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、差旅費(fèi)、車(chē)輛購(gòu)置和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、因公出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)等變革。對(duì)此施正文表示，政府一般性支出占總支出的比重仍然較大，2014年仍有進(jìn)一步壓縮的空間。

國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露，新一年的預(yù)算編制在“三公”支出方面要求尤其嚴(yán)格，按照規(guī)定，因公出國(guó)出境再度壓縮天數(shù)，一些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)配置的服務(wù)人員也將“砍半”。

財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，編制2014年的預(yù)算要考慮預(yù)算增長(zhǎng)可用的財(cái)力，量力而行。一方面要考慮政府要辦的事情，政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面要考慮財(cái)力狀況，也不能“確定辦多少事沒(méi)錢(qián)再找多少錢(qián)”，造成過(guò)重的赤字負(fù)擔(dān)。這兩方面要進(jìn)行權(quán)衡。

對(duì)此，劉尚希曾提出了“財(cái)政三角”概念。對(duì)財(cái)政的收入、支出和赤字，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡，若確定支出規(guī)模，就要考慮收入和赤字因素，收入與經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)，稅收不能“挖”得太狠，不能收過(guò)頭稅，需要通過(guò)減稅給市場(chǎng)以活力，所以制度性加稅空間有限，這種情況下支出規(guī)模定得過(guò)高，債務(wù)壓力就會(huì)加大。赤字債務(wù)又具有“上去容易下來(lái)難”的特點(diǎn)，因此需要確定一個(gè)較為適度的支出目標(biāo)?！叭齻€(gè)變量之間互為因果，需要相機(jī)配合?！?/p>

在財(cái)政支出方面，劉尚希盡管贊同投向民生類(lèi)項(xiàng)目，但他亦提出“民生支出”的概念仍有待修正。

他認(rèn)為，民生支出的概念自提出后，政府部門(mén)加大了民生支出的規(guī)模，有些地方寄望民生支出占總支出的比例逐年增加。劉尚希擔(dān)心民生比例越來(lái)越高會(huì)“吊高胃口”，其他支出會(huì)被過(guò)度擠壓。“目前財(cái)政收入低增長(zhǎng)的情況已經(jīng)出現(xiàn)，民生支出高增長(zhǎng)顯然不可持續(xù)?！?/p>

同時(shí)，他認(rèn)為，民生支出的內(nèi)容也過(guò)于狹隘，目前教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)領(lǐng)域被作為支出重點(diǎn)，實(shí)際上三農(nóng)、節(jié)能環(huán)保等與民生相關(guān)的領(lǐng)域被忽視。

預(yù)算管理革新

除了支出“瘦身”和結(jié)構(gòu)調(diào)整外，“建立高效合理的財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)使用機(jī)制”的預(yù)算管理變革已悄然啟動(dòng)。預(yù)算支出的隨意性過(guò)大長(zhǎng)期以來(lái)為人詬病。

審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義最近在向全國(guó)人大報(bào)告財(cái)政管理績(jī)效情況時(shí)表示，中央本級(jí)財(cái)政資金閑置較多，績(jī)效評(píng)價(jià)覆蓋面較低。緊隨其后，7月3日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出“激活財(cái)政存量資金”，這意味著要重新設(shè)計(jì)財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)使用機(jī)制，確保有限的財(cái)政資金高效運(yùn)轉(zhuǎn)，減少“浪費(fèi)”。

接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪(fǎng)的財(cái)稅專(zhuān)家普遍認(rèn)為，激活財(cái)政存量資金將可能帶來(lái)一系列制度改革。不少財(cái)政資金處于“沉睡”狀態(tài)，主要是預(yù)算管理制度、項(xiàng)目管理評(píng)估制度、財(cái)政資金撥款制度、考核問(wèn)責(zé)制度等存在漏洞，“激活財(cái)政存量資金需要深層次改革來(lái)解決”。

根據(jù)中央各部門(mén)今年公布的預(yù)算，絕大多數(shù)部門(mén)的決算都遠(yuǎn)超預(yù)算幅度，80多個(gè)部門(mén)的決算共超預(yù)算2200多億元?！叭毕M(fèi)方面，外交部、農(nóng)業(yè)部等九個(gè)部門(mén)超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍列支出國(guó)費(fèi)用，金額總計(jì)2205.95萬(wàn)元。外交部部本級(jí)金額最高，超范圍列支出國(guó)費(fèi)用1396.29萬(wàn)元。

施正文表示，應(yīng)該進(jìn)一步盤(pán)活財(cái)政存量資金，將其更多地用于財(cái)政支出，盡量避免出現(xiàn)一方面資金大量沉淀，另一方面支出缺口較大的局面。

對(duì)于預(yù)算調(diào)整的規(guī)范，施正文表示，目前中國(guó)預(yù)算調(diào)整的概念界定得比較窄，按照現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定，只有經(jīng)過(guò)人大審批的調(diào)整才是預(yù)算調(diào)整。人大對(duì)預(yù)算的批復(fù)是總額批復(fù)，只控制總收入和總支出，資金在科目之間的調(diào)劑不再經(jīng)過(guò)人大。比如地方政府將教育支出減少，醫(yī)療增加一些，總支出沒(méi)有變化就不屬于預(yù)算法所規(guī)定的預(yù)算調(diào)整。而只控制總數(shù)的人大監(jiān)督對(duì)財(cái)政支出約束力有限，應(yīng)該把更多的預(yù)算變化納入，擴(kuò)大預(yù)算調(diào)整所涉及的范圍。

劉尚希則認(rèn)為，預(yù)算調(diào)整應(yīng)該有一個(gè)“度”的把握，如果預(yù)算科目中很細(xì)的項(xiàng)目之間都不能調(diào)劑，“買(mǎi)醋的不能打醬油”，資金使用不能因地制宜做相應(yīng)的調(diào)整，也會(huì)影響資金使用效果。因此根據(jù)實(shí)際情況做適當(dāng)?shù)念A(yù)算調(diào)整，應(yīng)該給予預(yù)算主體一定的自主權(quán)。

財(cái)政部財(cái)科所近期完成的一份調(diào)研課題亦提出，應(yīng)對(duì)財(cái)政收入增速放緩，要建立健全政府預(yù)算體系，實(shí)行全口徑預(yù)算管理，在強(qiáng)化一般預(yù)算收入管理的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度建設(shè)和管理。可以考慮統(tǒng)籌使用一些資金，比如國(guó)有資產(chǎn)收益，用于社會(huì)保障支出或財(cái)政一般預(yù)算支出，來(lái)增加財(cái)政可用財(cái)力。

顯然，預(yù)算 “全口徑”管理也成為革新路徑，政府收支管理的“分散性”和“碎片化”有待改善。

眾所周知，公共預(yù)算收支不等于政府收支，政府的全口徑預(yù)算還應(yīng)該包括政府基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。公共預(yù)算收支的問(wèn)題都如此之多，其他三本預(yù)算更是亟待規(guī)范，加強(qiáng)其約束力。

公共財(cái)政預(yù)算的收支有統(tǒng)一的制度規(guī)范，須接受并通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)的審議、批準(zhǔn)，因此屬于規(guī)范程度最高的政府預(yù)算。相比之下，其他三種預(yù)算只能算打了折扣的備案性預(yù)算，人大對(duì)其的監(jiān)督十分有限，因此它們的收支隨意性更大。

施正文表示，這三種預(yù)算目前連具體的編制辦法都不清楚，預(yù)算科目是什么，共分為幾級(jí)，缺乏統(tǒng)一規(guī)則，人大的監(jiān)督基本處于一種“脫法”的狀態(tài)。

劉尚希也表示，政府基金預(yù)算在地方人大的審議很多是流于形式，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的范圍太窄，而且收上來(lái)還主要用于國(guó)資系統(tǒng)的內(nèi)部支出。目前四本預(yù)算完整性的問(wèn)題已經(jīng)解決，接下來(lái)要從形式到內(nèi)容，真正發(fā)揮各個(gè)預(yù)算的作用。