近些年，全國新區(qū)建設愈演愈烈，幾乎蔓延到絕大部分省區(qū)和城市。各地建設提出的口號越來越響，標準越來越高，規(guī)劃的攤子鋪得越來越大，嚴重地超越了經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實。如不及時加以遏制，必會導致資源的嚴重浪費，并引發(fā)地方債務風險。

今年6月，我們對12個省的各城市進行網(wǎng)絡調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，90%以上的地級城市規(guī)劃建設了新城新區(qū)。

我們檢索了12個省各城市的政府工作報告、文件、規(guī)劃和新聞報道等，涉及地級以上城市共156個，其中提出新城新區(qū)建設的有145個，占92.9%。12個省會城市全部提出要推進新城新區(qū)建設，共規(guī)劃建設了55個新城新區(qū)，其中沈陽要建設13個新城新區(qū)，武漢也規(guī)劃了11個。在144個地級城市中，有133個提出要建設新城新區(qū)，占92.4%，共規(guī)劃建設新城新區(qū)200個，平均每個地級市為1.5個。在我們檢索的161個縣級城市中，提出新城新區(qū)建設的有67個，占41.6%。大多數(shù)城市已經(jīng)將建設付諸于行動，并非僅僅存在于規(guī)劃。

從調(diào)查來看，新城新區(qū)規(guī)劃面積和人口普遍超越現(xiàn)實。

在調(diào)查涉及的255個新城新區(qū)中，有96個公布了規(guī)劃建設用地面積，共計6105平方公里，平均每個新城新區(qū)規(guī)劃建設用地面積為63.6平方公里。根據(jù)《2012年中國城市統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，抽查的12省平均每個地級市建成區(qū)面積為115平方公里，照此計算，每個新城新區(qū)已超過現(xiàn)有城市面積的一半。

此外，有的城市還規(guī)劃了多個新城或新區(qū)，比如，貴陽提出建設3個新區(qū)，規(guī)劃建設面積為860平方公里，其中貴安新區(qū)規(guī)劃建設面積達500平方公里。另有5個新城的規(guī)劃建設面積為407平方公里，新城新區(qū)規(guī)劃建設總面積達1267平方公里。相比較而言，2011年貴陽市建成區(qū)面積僅162平方公里，考慮到貴安新區(qū)部分涉及到安順，即使貴陽和安順兩個市的建成區(qū)面積合計也僅198平方公里，相當于要增加6個貴陽和安順。

在145個規(guī)劃建設新城新區(qū)的地級以上城市中，共有121個城市全部或者部分公布了新城新區(qū)的規(guī)劃人口，合計9672萬人，平均每個城市新城新區(qū)規(guī)劃人口為80萬。而根據(jù)《2011年中國城市建設統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)，抽查的12省平均每個地級市城區(qū)人口88.4萬，規(guī)劃的新城新區(qū)人口基本相當于現(xiàn)有城市人口。

對于地方政府來說，新城新區(qū)建設已成為城鎮(zhèn)化的抓手和突破口。中央城鎮(zhèn)化政策的出發(fā)點在于解決人口城鎮(zhèn)化問題，但一到地方，城鎮(zhèn)化往往被理解成城鎮(zhèn)建設。

比如，廣東省在2012年提出要支持粵東西北地級市城區(qū)擴容提質(zhì)、聚集發(fā)展、率先崛起規(guī)劃，并且從省級層面提出了12個新城新區(qū)，在省政府的直接刺激下，地級市的熱情被高度調(diào)動起來，云浮、惠州、茂名等城市啟動了新城新區(qū)建設和規(guī)劃，并將新城新區(qū)建設寫入政府工作報告，作為2013年的重點工作。其中，韶關(guān)市通過對新城戰(zhàn)略規(guī)劃和控制性詳細規(guī)劃進行整合，進一步拉大新城框架，將規(guī)劃面積從37平方公里，調(diào)整為60平方公里。另外，遼寧省也發(fā)文，將在以沈陽為核心、7個地級市組成的沈陽經(jīng)濟區(qū)推動新城新市鎮(zhèn)建設，提出了25個新城建設的目標。河北省將北戴河新區(qū)、唐山灣生態(tài)城和黃驊新城寫入了河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃中。貴州省則提出2013年全省要啟動100個城市綜合體建設，實現(xiàn)縣級全覆蓋。

在各地有關(guān)新城新區(qū)的文件規(guī)劃中，一般都提了較高的建設標準，生態(tài)城、智慧城、科技城、現(xiàn)代城等比比皆是，建設配置大多是國內(nèi)和國際領(lǐng)先標準。比如廣州南沙新區(qū)提出陸地綠化率不低于60%，各方面的硬件設施都是按照國際最先進水平進行配備。河北唐山、陜西西安、江西九江等諸多城市也規(guī)劃建設各類高端生態(tài)城。

高標準的規(guī)劃建設需要地方政府進行大規(guī)模投資配套，廣州市2013年計劃在南沙新區(qū)安排220億元投資，唐山南湖生態(tài)城2010年完成投資180億元，2011年完成投資200億元，陜西安康月亮河生態(tài)城規(guī)劃總投資為147.8億元，作為縣級市的江西省豐城市新城區(qū)也規(guī)劃投資160億元等。新城建設儼然演變成為地方政府拉動投資的手段。

新區(qū)熱探源

那么，是什么導致了各地新區(qū)建設的熱情如此之高，對此問題進行深入的分析，大致可總結(jié)出以下幾方面原因。

通過新區(qū)開發(fā)，帶動投資，可促進GDP增長。GDP既反映出一地經(jīng)濟增長能力，也是政績考核主要指標。從東部沿海發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗看，帶動經(jīng)濟增長最有效的辦法就是強調(diào)以工業(yè)為導向的發(fā)展思路。

工業(yè)招商面臨著激烈的競爭，因此各地要開辟新的廉價土地空間，以壓低成本，爭取足夠的招商競爭優(yōu)勢。新城新區(qū)的投資開發(fā)，無非是工業(yè)開發(fā)區(qū)模式的翻版。誰的新城新區(qū)面積大，土地價格低，又有國務院或省一級審批通過的尚方寶劍，誰就可以提供有利的優(yōu)惠政策，在招商引資過程中獲得較大的競爭優(yōu)勢。

除了產(chǎn)業(yè)作為先導之外，強調(diào)“產(chǎn)城融合”是又一重要思路，也就是既強調(diào)產(chǎn)業(yè)的引進，又帶動地產(chǎn)開發(fā)。一般情況下，地方政府發(fā)展新區(qū)的動力在于財政的壓力，因為老城的土地價格飆升，拆遷成本過高，土地出讓金收益率較低。通過大面積開發(fā)新區(qū)，則可以通過對農(nóng)民的較低補償換來較高的土地出讓收益，政府既可以通過招商引資解決稅收增長，彌補吃飯財政的壓力，又可以通過土地的級差地租收益獲得土地財政發(fā)展的資金，可謂一舉兩得。

在城鎮(zhèn)化高速發(fā)展過程中，各級城市政府都面臨著老城改造壓力，包括危房改造、基礎設施改善、整治交通擁堵、美化城市面貌。然而，因為面臨錯綜復雜的社會利益群體、各種經(jīng)濟關(guān)系的協(xié)調(diào)和較量，城市政府更愿意開辟新的空間，造新城新區(qū)來回避舊城改造的成本壓力，也可減少社會矛盾。

另外，政績推動也是新區(qū)建設的重要動機之一。新城建設看得見、摸得著，投資帶動城鎮(zhèn)面貌煥然一新，容易顯效果。

新區(qū)建設在很多層面上還反映出主觀決策和長官意志。我們在調(diào)查中了解到，很多新區(qū)的設想源于領(lǐng)導的決策，并沒有慎重地征求社會各方的意見，特別是對多領(lǐng)域?qū)＜业囊庖娢{不夠。同時，由于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，干部頻繁變動，決策者很少有時間研究城市發(fā)展的規(guī)律和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律相互之間的關(guān)系問題。例如某省提出新區(qū)理念，原定的面積和規(guī)模，到了決策層那里隨意就可以翻倍。某些城市負責人，從原來城市延伸的新區(qū)中嘗到了開發(fā)甜頭，設想能搞一個更大的，獲取更多的經(jīng)濟和社會收益。

規(guī)劃專家因收費利益機制的誘導，也沒有很好發(fā)揮制約作用。這么多新區(qū)規(guī)劃都是由各類規(guī)劃單位編制出來的。目前的規(guī)劃是以面積作為收費依據(jù)，面積越大，收費越高，概念越新，越吸引眼球，中標的機會就越大。有很多規(guī)劃完全違背了經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，然而還是堂而皇之地成為現(xiàn)實。

從另一個角度看，傳統(tǒng)的空間規(guī)劃更多考慮在既定投入能力下對資源的配置，而對市場條件下的資源供給能力、財政的支撐能力以及對于人口、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)和社會結(jié)構(gòu)的分析，則是當前規(guī)劃編制單位普遍的弱項，因此在規(guī)劃建議中，技術(shù)分析多于經(jīng)濟和社會分析。而新區(qū)的泛濫，恰恰影響的是未來政府的財政能力以及可能出現(xiàn)的債務負擔。

中央層面對于城市發(fā)展和新區(qū)建設也沒有明確的政策引導。30年經(jīng)濟的高速增長，城鎮(zhèn)化率的快速提高，如此大規(guī)模的人口進入各類城鎮(zhèn)，如此多的城市規(guī)模急劇擴大，使得我們難以認清在中國特定體制條件下的城市發(fā)展規(guī)律。

長期以來，對于城市政府的一些違背城市發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的做法，甚至一些嚴重浪費的現(xiàn)象，中央層面上并沒有有效的制約手段，也很少出臺正式的文件進行規(guī)范。很多領(lǐng)導到地方考察，接待的地方政府把這些城市面貌展現(xiàn)出來時，得到的贊揚多于批評，而沒有人關(guān)注巨額的債務負擔和浪費之下埋藏的隱患。

潛在的問題

目前的新城模式潛藏著諸多問題。

首先，可能帶來政府公共資源的嚴重浪費。國際上的城市管理基本經(jīng)驗是收支盈虧保持平衡，政府投資要確保得到最大的社會收益。而在中國的各級城市，主要工作之一是如何保持財政的穩(wěn)定增長，對支出的約束性過低，導致政府投資的短期行為太多，社會收益率較低。

比如，廣東的南沙新區(qū)，總面積800平方公里，預計開發(fā)面積300平方公里左右。新區(qū)概念已經(jīng)提出了幾十年，據(jù)當?shù)毓賳T說，基礎設施投入累計達上千億元，而到目前為止，實際開發(fā)面積幾十平方公里。雖然目前仍大張旗鼓宣傳新區(qū)的概念，但在宏觀經(jīng)濟增長速度放緩、招商競爭激烈、生產(chǎn)要素成本都在上升的大格局下，是否還能夠有如此眾多的企業(yè)、而且還是高端產(chǎn)業(yè)來填滿這300平方公里的空間，實在是未知數(shù)。投入了上千億元資金的閑置，已經(jīng)造成了事實上的浪費。

其次，過度的新區(qū)建設可能造成房地產(chǎn)的泡沫和崩盤。中國城市空間擴展的機制包含兩方面，一是吸引工業(yè)投資，二是房地產(chǎn)開發(fā)推動擴張。以低地價甚至零地價吸引來的工業(yè)投資保證GDP和預算內(nèi)收入，通過房地產(chǎn)開發(fā)形成的土地出讓收益保證預算外收入和基礎設施投入。每一屆政府都需要新增工業(yè)項目，同時也需要更多房地產(chǎn)開發(fā)收益補工業(yè)開發(fā)成本。周而復始，使得城市面積越攤越大。新區(qū)更使得這種機制無限放大。

需要看到，當新區(qū)面積無限制擴張時，房地產(chǎn)需求會達到臨界點，一旦超過臨界點，地產(chǎn)銷售就會出現(xiàn)飽和。如果政府在制定規(guī)劃時，由于對人口和房地產(chǎn)需求出現(xiàn)誤判，在新區(qū)過度放大地產(chǎn)空間，一定會導致地產(chǎn)崩盤，特別是在一些三線城市和地、縣兩級城市。最近網(wǎng)絡上傳出一些城市房價下跌，地產(chǎn)泡沫的現(xiàn)象已經(jīng)說明了這一點。

另外，中國城市的基礎設施投入資金基本上來源于土地出讓收益。即使是現(xiàn)在提出各種金融支持形式，例如地方債券的發(fā)行、各種形式的金融擔保、基金等，還款的預期還是靠土地出讓。

形成債務的原因在于城市政府的過度短期行為，前一屆政府由于追求政績而舉債投入，這些債務需要下屆政府通過新的土地出讓收益來還，歷屆政府累積的債務鏈釋放的結(jié)果就是空間發(fā)展過快，并在大建新區(qū)中發(fā)展到了極致。

一旦土地出讓和房地產(chǎn)銷售在擊鼓傳花過程中導致市場崩盤的時候，一個美好的新區(qū)建設的目標就會轉(zhuǎn)變成債務鏈斷裂的危機。有的新區(qū)位于一線城市，有巨大的政府財政和開發(fā)空間支撐，新債償還舊債尚有余力。但對于三四線城市來說，當出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫時，債務危機就很難化解。

再有，新區(qū)熱實際使得城鎮(zhèn)化改革難度越來越大。因為地方政府需要通過房地產(chǎn)開發(fā)來解決資金壓力，那么如何才能實現(xiàn)高額土地出讓預期收益呢？按照流行的房地產(chǎn)發(fā)展理念，概念越新、越現(xiàn)代、越時髦，房子可能就賣得越好，因此圍繞著生態(tài)、綠色、智慧和低碳的理念塑造出一個個新區(qū)樣板，豪華的基礎設施、大范圍的生態(tài)空間、形象的地標和廣場等充斥在新區(qū)的規(guī)劃設計中。甚至有的城市挖掘歷史，再造古城、湖泊。耗費資金和成本之大暫且不說，這些高標準的新區(qū)已沒有為中低收入人口和外來農(nóng)民留下生存、發(fā)展和就業(yè)的空間。

高額的成本，已經(jīng)成為橫亙在戶籍人口和外來農(nóng)村人口間一道深深的鴻溝，推進城鎮(zhèn)化的改革如戶籍管理制度改革怎么可能實現(xiàn)？

尊重城市發(fā)展規(guī)律

城市發(fā)展是一個自然延伸的過程，隨著人口和其他要素的不斷集聚，城市在空間上的擴展也是一個必然的趨勢。

如果了解一下西方國家城市發(fā)展的歷史，這種城市的擴張受到幾個重要條件的制約：第一是產(chǎn)業(yè)的支撐。人們到城市來一定能通過就業(yè)獲得自己的收入，以滿足在城市生存的基本條件。第二是較低的生活成本和更多的消費選擇。至少相對于農(nóng)村和一些中小城市來說，人們涌入城市，經(jīng)濟和社會因素是重要的考量。第三是為下一代尋求發(fā)展的機會。 因為城市所能提供的公共服務條件要高于農(nóng)村，大城市高于中小城市。因此在許多國家當大城市生活成本高昂時，很多人選擇居住在臨近的中小城市，到大城市就業(yè)；或者隨著工業(yè)遠離大城市，人口也可以隨著就業(yè)地點的變遷，向中小城市遷徙。

在中國發(fā)生的情形則完全不同。等級化的城市管理體制，使得所有高等級城市利用行政權(quán)力獲取優(yōu)質(zhì)資源，因此必然帶來人口和其他要素的集中。

在中國的管理者看來，確保城市的穩(wěn)定，也是保證國家政治和經(jīng)濟生活穩(wěn)定的前提。城市政府也就可以通過行政手段降低基本公共服務品的價格，維系社會的安定。從就業(yè)上看，高等級城市政府可以獲得最好的招商引資條件，因為有足夠的用地指標，就業(yè)的機會遠遠多于普通城市。因此，中國的城市，特別是大城市人口集中擴張就有著必要的制度支撐。

若按照正常的邏輯，當城市人口的高速擴張，原來的城市空間已經(jīng)容納不下，新區(qū)發(fā)展的問題才會被提上日程。問題在于，利益導向使得新區(qū)在初始定位時就發(fā)生了目標偏差。原本為新進人口提供發(fā)展空間的區(qū)域定位，變成了房地產(chǎn)發(fā)展獲利的機會。

客觀而言，新區(qū)不是不可以建設，但是要遵循規(guī)律，要走集約型發(fā)展道路。有幾個問題需要厘清。

第一個問題是新區(qū)應該選擇在什么地方？

很多地方詬病城市的“攤大餅”，認為獨立的組團才能確保城市空間不會無限制向外蔓延。其實被批判的“攤大餅”，本意是“攤薄的大餅”，指的是容積率低，土地利用效率不高的建設。而從現(xiàn)實中看，真正沿著城市邊界緩慢擴張的新區(qū)，其實都是成功的范例。因為沿城市邊界擴張，基礎設施成本最低，經(jīng)濟上最為合理，而且服務業(yè)的發(fā)展也可以借用原來的區(qū)域逐步向外延伸?？墒牵谡疀Q策者和規(guī)劃師的眼中，似乎這是城市的病態(tài)發(fā)展。

舉一個西部省會城市新區(qū)規(guī)劃的例子。省里的領(lǐng)導認為沿著省會城市和另一個城市按照自然發(fā)展趨勢發(fā)展下去，必然使兩個城市連成一體，認為這是“攤大餅”。因此要在另一個非自然連接區(qū)域建造新區(qū)，形成所謂組團式的發(fā)展。先不說新區(qū)規(guī)模有多大，只是這種新區(qū)空間發(fā)展的主觀布局就沒有理解中國的國情。原來兩個城市的發(fā)展過程是自然延伸，有政府支持。而現(xiàn)在獨立的新區(qū)一方面面臨著基礎設施建設的成本壓力，另一方面失去了兩個相鄰政府的借力，發(fā)展上必將會遇到競爭和挑戰(zhàn)。所謂一廂情愿的新區(qū)思路，開始就埋下了隱患。

另一個問題是新區(qū)規(guī)模要建多大？

從我們接觸的新區(qū)規(guī)劃看，新區(qū)的規(guī)模主要依托于原有的城市規(guī)模，一般來說，靠近省會城市的新區(qū)規(guī)模動輒幾百平方公里，比如廣東的南沙新區(qū)300平方公里左右，陜西的西咸新區(qū)也是如此，貴州的貴安新區(qū)甚至達到500平方公里。而地級城市的新區(qū)大多在幾十平方公里左右。

其實研究新區(qū)規(guī)劃并不難，把近幾十年經(jīng)濟增長、人口增長、產(chǎn)業(yè)集聚的速度統(tǒng)計一下，就可以得出城市可擴張的人口和空間規(guī)模，也就可以知道目前的許多新區(qū)規(guī)劃過于龐大。遺憾的是，我們歷任地方政府的主要負責人主觀地認為，在城區(qū)的改造模式放大到新區(qū)，如果再得到中央政府的批準，有一些特定的優(yōu)惠和支持政策，這種新區(qū)模式就一定會取得成功。

然而，很少有人考慮過，一個幾百平方公里的空間，需要多少產(chǎn)業(yè)和人口進入？土地的開發(fā)會有多少預期收益？在聽到地方政府官員雄心勃勃算賬的時候，我經(jīng)常感覺到一種悲哀，這些官員對于經(jīng)濟學最基本的原理——“邊際收益遞減原則”毫無認知能力，他們沒有意識到，當你能把最初10平方公里土地賣出好價錢的時候，之后的幾百公里可能都會處于限制狀態(tài)。

城市擴張是自然發(fā)展的過程，而不是人為主觀再造的過程。如果放大了主觀決策和短期行為的力量，未來的成本和負擔必須要從預期收益中償還。然而因為我們無法承擔如此巨大的債務壓力，還要保持城鎮(zhèn)形象，唯一的辦法就是排斥外來人口的公共服務，利用他們的低勞動力成本，為現(xiàn)有的城鎮(zhèn)人口進行服務。

好大喜功的新區(qū)建設看起來是城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物，實際上是中國特色城鎮(zhèn)管理體制形成的一個惡性腫瘤，在豪華的外表下，浪費著城市的公共資源，讓城市人口和外來人口為政府的錯誤決策埋單，最后以犧牲城鎮(zhèn)化進程中外來人口的公共服務為代價，事實上阻礙城鎮(zhèn)化改革進程。

如何遏制惡性蔓延

在大量地接觸地方政府官員，探討新區(qū)建設問題時，我們也曾經(jīng)不遺余力地指出新區(qū)建設存在的嚴重弊病，他們也似乎明白這種做法有悖于經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。但是讓他們?yōu)殡y的是：無法改變和制約長官意志，特別是一把手的決策行為；已經(jīng)累積形成的債務負擔總是需要化解，只有土地出讓金是最有效的手段?！安桓阈聟^(qū)搞什么？”也是他們經(jīng)常疑惑的問題。

針對這些問題，應從以下幾個方面進行考慮。

首先是對錯的問題。如果認識到如此規(guī)模的新區(qū)發(fā)展模式會嚴重地浪費公共資源，并帶來一系列社會危害，可能應該考慮相應地糾錯機制和校正政策的出臺。

其次，需要監(jiān)督機制、決策機制的改革和調(diào)整，以約束地方政府任意的決策行為。比如調(diào)整專家咨詢機制，對地方政府進行制約。

第三是利益機制的制約，加快土地制度改革，使政府占用農(nóng)村土地不再那么容易。當談判的經(jīng)濟成本和社會成本對于政府產(chǎn)生反作用力的時候，如此大規(guī)模的新區(qū)建設一定會遭受到農(nóng)民的反對。而從另一個方面看，如果把集體建設用地的開發(fā)權(quán)還給農(nóng)民，農(nóng)民自己對于土地的珍惜利用，可能就不會像政府這樣大手大腳地浪費。

第四，要建立責任追究機制，對于以后盲目上馬新區(qū)項目，造成資源閑置和浪費的，要給與黨紀和政紀處分，問題嚴重的按照瀆職處理。對于一些規(guī)劃機構(gòu)為了團隊利益，縱容貪大冒進的新區(qū)規(guī)劃出臺，應取消規(guī)劃資質(zhì)，問題嚴重的應取消從業(yè)資格。對確實不符合實際的新區(qū)規(guī)劃，應調(diào)整規(guī)劃。

第五，要總結(jié)好的城市發(fā)展經(jīng)驗，對于節(jié)約和集約利用資源，穩(wěn)步有序地推進城市發(fā)展，真正做到“以人為本”的典型，要及時推廣。同時加強對城鎮(zhèn)政府負責人在城鎮(zhèn)管理方面的培訓，提高對經(jīng)濟規(guī)律、市場規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律的認識。

最后，要加快推進有關(guān)城鎮(zhèn)化進程的各項改革政策的出臺。要明確中央城鎮(zhèn)化的政策方針重點在“以人為本”和促進城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。手段是通過改革，調(diào)整利益結(jié)構(gòu)，校正各級城市政府各自為政的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，進一步規(guī)范到中央的政策軌道上來。