國(guó)有荒地經(jīng)過(guò)土地規(guī)劃開(kāi)發(fā)后具備了耕種條件，可憑土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)的初始登記，但不可依據(jù)開(kāi)發(fā)許可權(quán)證直接辦理變更登記。因?yàn)橥恋亻_(kāi)發(fā)許可權(quán)證與土地使用權(quán)證效力不同，而國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提，是取得國(guó)有土地使用權(quán)證。

1994年，亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)取得了新疆某鄉(xiāng)12000畝土地的土地開(kāi)發(fā)許可證，開(kāi)始實(shí)際投資開(kāi)發(fā)。達(dá)到耕種條件后，亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)即以自己的名義提出了驗(yàn)收申請(qǐng)，并申請(qǐng)辦理其中7000畝土地的國(guó)有土地使用權(quán)初始登記，領(lǐng)取土地使用權(quán)證。但對(duì)另外5000畝驗(yàn)收合格的土地，亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)并未申領(lǐng)國(guó)有土地使用權(quán)證。

2000年10月，亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)與大華公司簽訂了農(nóng)場(chǎng)出讓意向書(shū)，共同向市政府請(qǐng)示轉(zhuǎn)讓亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)的全部資產(chǎn)，其中包括已驗(yàn)收合格但沒(méi)有進(jìn)行土地初始登記的5000畝土地。之后，雙方簽訂了農(nóng)場(chǎng)轉(zhuǎn)讓合同書(shū)，約定以610萬(wàn)元的價(jià)格將亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)的全部資產(chǎn)和土地使用權(quán)以及土地開(kāi)發(fā)等許可手續(xù)全部轉(zhuǎn)讓給大華公司。后大華公司申請(qǐng)市政府將亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)已取得土地證的7000畝土地變更到自己名下，并將未申領(lǐng)土地使用權(quán)證的5000畝土地的權(quán)屬變更到了其與他人合辦的天山雪公司名下。同年11月，市政府為這5000畝土地辦理了變更登記，頒發(fā)了國(guó)有土地使用權(quán)證。

2009年，亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)認(rèn)為該變更登記侵犯了自己的實(shí)體權(quán)益，起訴請(qǐng)求法院予以撤銷。

一審法院認(rèn)為：亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)在開(kāi)發(fā)合格達(dá)到驗(yàn)收條件后，即具備進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)初始登記的權(quán)利，未申領(lǐng)國(guó)有土地使用權(quán)證或者未進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)的初始登記，不改變亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)擁有該宗地使用權(quán)的屬性。亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)在依法享有國(guó)有土地使用權(quán)的情況下，有權(quán)轉(zhuǎn)讓。市政府在亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)依法流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)后，受理請(qǐng)求權(quán)屬變更登記的行為并無(wú)不當(dāng)。另外，法律并沒(méi)有規(guī)定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，必須辦理土地使用權(quán)證后才能進(jìn)行變更登記。故判決駁回亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)的訴訟請(qǐng)求。

二審法院認(rèn)為，5000畝國(guó)有土地上的權(quán)屬系開(kāi)發(fā)許可權(quán)，市政府直接將該土地的開(kāi)發(fā)許可權(quán)變更登記確認(rèn)為土地使用權(quán)，混淆了開(kāi)發(fā)許可權(quán)和土地使用權(quán)兩種不同權(quán)屬性質(zhì)的土地權(quán)利。同時(shí)，5000畝國(guó)有土地的權(quán)屬變更是基于亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)與大華公司間民事合同產(chǎn)生的，市政府不能未經(jīng)審查而將大華公司自己享有的國(guó)有土地使用權(quán)登記在第三人名下，故判決撤銷了該國(guó)有土地使用權(quán)證。

本案一、二審法院的判決之所以不同，關(guān)鍵在于對(duì)訴爭(zhēng)的5000畝國(guó)有土地的性質(zhì)界定存在差異，即土地開(kāi)發(fā)許可證和土地使用權(quán)證是否具有同等法律效力。

國(guó)有土地開(kāi)發(fā)許可是土地開(kāi)發(fā)的一項(xiàng)重要管理制度，國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照土地利用總體規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，開(kāi)發(fā)未利用的土地。其基本程序是：土地開(kāi)發(fā)單位和個(gè)人必須向土地所在地的縣級(jí)以上國(guó)土資源管理部門(mén)提出申請(qǐng)，遞交開(kāi)發(fā)申請(qǐng)報(bào)告、項(xiàng)目論證、評(píng)估報(bào)告、圖件、開(kāi)發(fā)資金來(lái)源證明及資金安排計(jì)劃等，上報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，發(fā)放土地開(kāi)發(fā)許可證，使用期限最長(zhǎng)不超過(guò)50年。土地開(kāi)發(fā)單位和個(gè)人按實(shí)施計(jì)劃開(kāi)發(fā)完畢后，申請(qǐng)批準(zhǔn)部門(mén)進(jìn)行檢查驗(yàn)收，驗(yàn)收合格后發(fā)放國(guó)有土地使用權(quán)證。從發(fā)放國(guó)有土地開(kāi)發(fā)許可的過(guò)程來(lái)看：需要當(dāng)事人提出申請(qǐng)；須有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)同意開(kāi)發(fā)，不同意開(kāi)發(fā)的，要講清理由，退回報(bào)件；土地開(kāi)發(fā)單位和個(gè)人前期開(kāi)發(fā)的資金自行負(fù)擔(dān)；驗(yàn)收合格后方能發(fā)放國(guó)有土地使用權(quán)證。所以說(shuō)，進(jìn)行國(guó)有土地開(kāi)發(fā)需要人民政府的特別許可，國(guó)家出讓一部分土地權(quán)益給土地開(kāi)發(fā)單位或個(gè)人，而土地開(kāi)荒的前期投入均由開(kāi)發(fā)單位或個(gè)人自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，且土地開(kāi)發(fā)單位或個(gè)人能否取得土地使用權(quán)還需經(jīng)法定程序進(jìn)行驗(yàn)收，評(píng)估是否達(dá)到了土地開(kāi)發(fā)的目的，驗(yàn)收合格后方能申請(qǐng)辦理國(guó)有土地使用權(quán)證。因此，土地開(kāi)發(fā)許可系取得國(guó)有土地使用權(quán)的前提和基礎(chǔ)。

國(guó)有土地使用權(quán)是指公民或法人依法對(duì)國(guó)有土地享有的占有、使用和收益的權(quán)利，其特征為：國(guó)有土地使用權(quán)的取得必須經(jīng)過(guò)縣級(jí)以上人民政府審核批準(zhǔn)；必須按照法律的規(guī)定繳納相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金、土地使用費(fèi)或土地使用稅；土地使用權(quán)人通過(guò)對(duì)土地的直接利用或?qū)⑼恋厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押獲得一定的收益。因此，國(guó)有土地使用權(quán)是一項(xiàng)從國(guó)有土地所有權(quán)中分離出來(lái)的用益物權(quán)。

從以上分析可以得出，國(guó)有土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)與國(guó)有土地使用權(quán)系兩種不同性質(zhì)的權(quán)利，針對(duì)國(guó)有荒地的特殊情形下，開(kāi)發(fā)許可權(quán)取得在先而土地使用權(quán)取得在后，但得到開(kāi)發(fā)許可權(quán)并不必然可以得到土地使用權(quán)，還需審批部門(mén)的驗(yàn)收。如果驗(yàn)收不合格未達(dá)到開(kāi)發(fā)的規(guī)劃，不能取得土地使用權(quán)，也不能得到相應(yīng)的收益。結(jié)合本案，需要進(jìn)一步分析兩個(gè)問(wèn)題：

一是亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)取得土地開(kāi)發(fā)許可是否能推斷出其必然擁有土地使用權(quán)。亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)共取得12000畝國(guó)有土地的開(kāi)發(fā)許可權(quán)，經(jīng)過(guò)投資改善土壤環(huán)境后符合了耕種條件，亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)申請(qǐng)辦理國(guó)有土地使用權(quán)證，這一系列行為均符合國(guó)有土地開(kāi)發(fā)許可轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地使用權(quán)的程序要件，但亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)僅對(duì)其中的7000畝土地進(jìn)行了國(guó)有土地使用權(quán)的初始登記，而剩余的5000畝土地并未申請(qǐng)登記。由此可知，亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)對(duì)這5000畝土地并不享有國(guó)有土地使用權(quán)。一審法院的判決，是將亨達(dá)農(nóng)場(chǎng)的土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)延伸到了國(guó)有土地使用權(quán)，沒(méi)有法律依據(jù)。

二是市政府為大華公司辦理土地登記變更是否合法。這5000畝土地沒(méi)有國(guó)有土地使用權(quán)證，系各方當(dāng)事人均認(rèn)可的事實(shí)，而市政府認(rèn)為法律并沒(méi)有規(guī)定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須先辦理土地使用權(quán)證后才能進(jìn)行變更登記，市政府已經(jīng)盡到了一般人的謹(jǐn)慎注意義務(wù)。但根據(jù)《土地登記規(guī)則》的規(guī)定，有關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為必須以提交土地使用權(quán)證書(shū)為前提。市政府的變更登記行為顯然不符合《土地登記規(guī)則》的規(guī)定。作為一級(jí)行政機(jī)關(guān)，所有行政行為均須在法律規(guī)定的框架下進(jìn)行，否則就是違反法律規(guī)定。行政機(jī)關(guān)不能依據(jù)“法律不禁止即為許可”的私法行為規(guī)則。因此，二審法院以市政府土地權(quán)屬性質(zhì)認(rèn)定不清、疏于行使審查職權(quán)、違反法定程序?yàn)橛沙蜂N變更登記行為是正確的。

（原載于《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》）