健全完善宅基地使用權(quán)登記制度

產(chǎn)權(quán)清晰是市場交易的前提。應(yīng)該對現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地進(jìn)行全面梳理，依法確定宅基地的權(quán)屬范圍，明晰宅基地使用權(quán)的主體，保障交易的安全性。要從立法上賦予農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，最終建立起均質(zhì)、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地使用權(quán)權(quán)利體系。明確宅基地可以流轉(zhuǎn)的具體條件，對符合條件的宅基地和房屋，依照規(guī)定完善確權(quán)及登記發(fā)證手續(xù)，對手續(xù)齊備、建造合法的農(nóng)村宅基地及其地上房屋頒發(fā)《集體土地使用證》、《房屋產(chǎn)權(quán)證》等證書，允許農(nóng)村宅基地進(jìn)入土地交易市場。

有選擇地穩(wěn)步推進(jìn)

宅基地抵押市場的發(fā)展

在目前農(nóng)房抵押融資機(jī)制尚在試行的形勢下，要盡量選擇建制鎮(zhèn)沿街、城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、主干道兩側(cè)等商業(yè)價值高、較易變現(xiàn)的農(nóng)房辦理抵押貸款。商業(yè)銀行在發(fā)放貸款時也要對農(nóng)戶的個人信用進(jìn)行審查，考慮個人的還貸能力，可以推行農(nóng)戶聯(lián)保制度，分散法律風(fēng)險。另一方面，宅基地使用權(quán)抵押融資在滿足農(nóng)民融資需求，發(fā)揮宅基地使用權(quán)生產(chǎn)要素功能的同時，也加大了農(nóng)民失去居住保障的風(fēng)險。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對抵押農(nóng)民居住的關(guān)切，防止出現(xiàn)因喪失宅基地和房屋而居無定所影響社會和諧穩(wěn)定。

科學(xué)設(shè)計宅基地抵押的制度

設(shè)計抵押制度時應(yīng)明確抵押各方主體權(quán)利義務(wù)，規(guī)范宅基地使用權(quán)抵押的程序，尤其是明確抵押權(quán)的實現(xiàn)條件。如果農(nóng)戶到期不能償還銀行的貸款，銀行應(yīng)給農(nóng)戶一個寬限期。這個寬限期可以參照留置權(quán)的寬限期，即至少不少于兩個月的寬限期。在這個寬限期內(nèi)利息照常計算。如果寬限期屆滿后，還不能清償貸款，銀行可以要求集體經(jīng)濟(jì)組織以合理的價格回購。這樣既降低了銀行的風(fēng)險又給集體經(jīng)濟(jì)組織收回集體土地的機(jī)會。

完善農(nóng)村社會保障體系

宅基地使用權(quán)抵押融資作用的有效發(fā)揮，需要一個完善的農(nóng)村社會保障體系做支撐。雖然我國農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障已經(jīng)初步建立，政府關(guān)于農(nóng)村的優(yōu)惠扶持政策力度不斷加大，但總體而言，我國農(nóng)村社會保障體系現(xiàn)階段仍然存在很多問題。國家應(yīng)盡快改革戶籍制度為根基的城鄉(xiāng)二元管理制度，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險、優(yōu)撫安置、醫(yī)療保險、最低生活保障、社會福利、社會救濟(jì)等保障制度，使離開土地的農(nóng)民有可靠的生活來源，為宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的社會經(jīng)濟(jì)條件。

（作者系山東建筑大學(xué)法學(xué)院副教授）

湖南首頒土地“長久證” 宅基地等土地可信托流轉(zhuǎn)

2012年6月26日，湖南益陽市委書記馬勇親自為該市沅江草尾鎮(zhèn)的村民代表頒發(fā)了包括《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》、宅基地《房屋所有權(quán)證》在內(nèi)的“四證一圖”，這是湖南省首批頒發(fā)的長久不變的土地確權(quán)證。自此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、房屋所有權(quán)等成為了農(nóng)民真實擁有的物權(quán)。

據(jù)了解，以土地信托流轉(zhuǎn)為特質(zhì)的“益陽模式”已在益陽農(nóng)村多點開花，其改革直指農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。在馬勇自己看來，這是“農(nóng)村土地制度的又一場深刻變革”。

全省首頒“長久證”

6月26日，沅江市草尾鎮(zhèn)四民村九組村民張兵和6位村民代表鄭重地在“魚鱗圖”上按下了自己的手印，并領(lǐng)到了四個“紅本本”——《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》、《房屋所有權(quán)證》、《農(nóng)村集體土地所有權(quán)證》和《農(nóng)村集體土地使用權(quán)證》。

魚鱗圖上，確定了每家土地的具體位置；《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》確定農(nóng)民享有長久不變的土地承包經(jīng)營權(quán)；《房屋所有權(quán)證》使農(nóng)民擁有了像城市居民一樣的房屋所有權(quán)；而《農(nóng)村集體土地所有權(quán)證》和《農(nóng)村集體土地使用權(quán)證》則把長久不變的土地所有權(quán)和使用權(quán)界定給明確的村、組集體。

益陽市委政研室副調(diào)研員符立賢分析，在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制之前，農(nóng)村土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)是重疊的，但都不歸農(nóng)民所有；實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制后，所有權(quán)同承包經(jīng)營權(quán)分離，所有權(quán)歸集體，農(nóng)民享有了包括占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)等在內(nèi)的土地承包經(jīng)營權(quán)，這種兩權(quán)分離，解決了農(nóng)民的溫飽問題。

但農(nóng)民享有的這兩種權(quán)益，一直是缺乏憑證的。益陽確權(quán)頒證，則在全省首次以證書的形式，確定農(nóng)民享有長久不變的土地承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)。

而隨著這一長久權(quán)限衍生的是，從此農(nóng)村新生人口不再分配土地，土地承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)只能通過繼承權(quán)的方式延續(xù)。

確權(quán)頒證直指土地信托流轉(zhuǎn)

湖南益陽的確權(quán)頒證，其目的直指土地信托流轉(zhuǎn)。從2008年起，益陽開始探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。到2009年，全市耕地流轉(zhuǎn)面積116萬畝，占耕地面積的32.1%。但這種模式再也無從突破了，農(nóng)戶——公司二元的流轉(zhuǎn)模式紛爭不斷，于是2009年益陽決定政府出手，摸索土地信托流轉(zhuǎn)模式。

這種“益陽模式”是：政府出資在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立土地信托機(jī)構(gòu)，農(nóng)民在自愿的前提下，將名下的土地承包經(jīng)營權(quán)等委托給政府的土地信托機(jī)構(gòu)，并簽訂土地信托合同，農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶再從信托公司手中連片租賃土地從事農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營活動。

但由于1998年國家第二輪延包時規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)只有30年，年限的局限導(dǎo)致社會資本仍處于猶豫狀態(tài)，于是確權(quán)頒證應(yīng)運而生。

全面市場化的土地流轉(zhuǎn)模式

農(nóng)民從提出申請到流轉(zhuǎn)成功，僅需四個步驟：

政府設(shè)立信托公司和服務(wù)中心→農(nóng)民向信托公司提出愿意出讓土地經(jīng)營權(quán)的申請，簽訂意向協(xié)議，待村集體90%以上村民同意流轉(zhuǎn)后，再簽訂正式合同→信托公司利用國家涉農(nóng)項目資金將農(nóng)民出讓的土地進(jìn)行調(diào)整，進(jìn)行適當(dāng)整理開發(fā)，提升地力→再通過競價方式確定土地經(jīng)營者，簽訂租賃合同，獲得土地租賃收入（土地租金、風(fēng)險抵押金等）。

“益陽模式”目前已在全市26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)推開，實行“1+1”即一個公司（農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)信托有限公司）加一個服務(wù)中心（土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)中心）的運作模式，計劃2013年在全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行。1+1模式中的“公司”是鎮(zhèn)政府出資成立的國有獨資公司，負(fù)責(zé)與農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司或大戶協(xié)商土地流轉(zhuǎn)和租賃；“服務(wù)中心”是信托公司的配套服務(wù)機(jī)構(gòu)，由鎮(zhèn)里的七站八所（農(nóng)技站、財政所、派出所等）人員組成，為鎮(zhèn)里的土地流轉(zhuǎn)提供各項社會服務(wù)，并對信托公司的經(jīng)營情況進(jìn)行監(jiān)督。

土地流轉(zhuǎn)“益陽模式”的《農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)合同》明確規(guī)定，流轉(zhuǎn)價格按照實物計算，分別按照國家公布的糧食指導(dǎo)價折成現(xiàn)金進(jìn)行交易，每年分兩次付清。益陽為了規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的具體運作，這份《農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)合同》全市統(tǒng)一內(nèi)容，一管到底。

（資料來源：新華網(wǎng)）