被征地農(nóng)民長久生計(jì)是否得到保障是檢驗(yàn)整個集體土地征收工作實(shí)效的根本落腳點(diǎn)。

《國有土地上房屋征收條例》出臺已有3年，集體土地征收條例卻只聞雷聲不見雨，民間輿論呼聲日漲；同時，十八大后擴(kuò)大內(nèi)需、加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的目標(biāo)要求集體土地征收必須打好頭陣。

在此背景下，伴隨著社會法制意識的不斷增強(qiáng)，信息化程度不斷提高，而個別地方政府在官本位思想、短期逐利導(dǎo)向的作用下，行政決策欠妥當(dāng)，多種因素導(dǎo)致長沙市現(xiàn)階段的集體土地征收工作進(jìn)入了必須調(diào)整的“深水期”。

被征地農(nóng)民利益保障不充分

目前，長沙市一些區(qū)、縣政府在集體土地征收中以短期政績?yōu)閷?dǎo)向，一方面，對土地征收及利用缺乏遠(yuǎn)景規(guī)劃，完成拆遷騰地后土地長期閑置，既無益于被征地對象又造成土地浪費(fèi)；另一方面，為追求快速推進(jìn)項(xiàng)目，采取一些局部突擊拆遷行動，在用地手續(xù)不到位的情況下實(shí)施“協(xié)議拆遷”，甚至對部分違法建筑給予政策外的補(bǔ)償。雖然短期實(shí)現(xiàn)了大面積拆遷，卻人為地破壞了征收補(bǔ)償法規(guī)政策的統(tǒng)一，給征收工作的長期整體穩(wěn)定造成了不利影響。

法制意識不強(qiáng)的問題也貫穿于征地補(bǔ)償安置工作的全過程中，在區(qū)縣政府、被征地對象及媒體人員中都不同程度地存在著。從長沙市情況看，一方面?zhèn)€別縣級政府越俎代庖，行使了部分土地行政職能，職權(quán)越位、錯位，甚至以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、指揮部作為征收和安置主體，直接導(dǎo)致征收主體不合法、程序不到位、資金撥付管理脫離監(jiān)管、補(bǔ)償安置失去合法性保障；另一方面，部分被征地對象和媒體人員素質(zhì)參差不齊，缺乏科學(xué)的維權(quán)意識，不能準(zhǔn)確區(qū)分集體土地征收和國有土地征收，對現(xiàn)行政策法規(guī)缺乏正確認(rèn)識，造成社會負(fù)面輿論多、征收工作阻礙大的問題。

被征地農(nóng)民長久生計(jì)是否得到保障是檢驗(yàn)整個集體土地征收工作實(shí)效的根本落腳點(diǎn)。從長沙市情況來看，不同時期、區(qū)域的安置模式及其效果存在很大差異。

近十四年來，長沙市集體土地征收可劃分為60號令和103號令兩個階段，兩個不同政策時期對于安置的最大差異在于安置主體。60號令時期通過下達(dá)生產(chǎn)、生活留地指標(biāo)，由各集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)組織建設(shè)生活安置房，盤活生產(chǎn)安置留地。由于各集體經(jīng)濟(jì)組織所處區(qū)位、村支兩委的領(lǐng)導(dǎo)能力、村級經(jīng)濟(jì)能力、市場發(fā)展機(jī)遇、收益分配方式都存在很大差異，一方面涌現(xiàn)了高升村、紅星村等一批發(fā)展成效突出的小康村，被征地農(nóng)民生活水平得到長足的提高；另一方面也有少量被征地農(nóng)民生產(chǎn)、生活安置至今仍存在困難，甚至持續(xù)上訪。103號令時期變村集體安置為區(qū)、縣（市）人民政府，這一轉(zhuǎn)變確保了被征地農(nóng)民能在政策范圍內(nèi)得到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的安置保障，由區(qū)、縣（市）政府運(yùn)作“兩?！比谫Y用地兜底安置保障資金。受宏觀經(jīng)濟(jì)波動的影響，政府存在不同程度的資金壓力；同時融資用地的區(qū)位差異、政府招商引資的力度和理念不同，對被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、困難群體生活救助的投入程度不同，也致使被征地農(nóng)民最終安置效果有一定差距。

被征地農(nóng)民在外超期過渡是各地方普遍存在的問題。長沙市摸底調(diào)查結(jié)果顯示，全市在政策規(guī)定的兩年過渡期內(nèi)住房保障落實(shí)率僅42.8%，有34.36%的被征地對象在外超期過渡，累計(jì)發(fā)放超期過渡費(fèi)達(dá)3億元，目前每月還需支付超期過渡費(fèi)1176.23萬元，這一數(shù)額隨著土地征收項(xiàng)目增加還可能繼續(xù)擴(kuò)大。

此外，長沙市被征地農(nóng)民保障住房的性質(zhì)不明確。長沙市通過“兩轉(zhuǎn)變一納入”實(shí)施保障安置，規(guī)定保障住房流轉(zhuǎn)參照經(jīng)濟(jì)適用房，但經(jīng)過5年的實(shí)踐仍存在顯而易見的不足：保障住房產(chǎn)權(quán)證辦理程序不暢，交易流通程序及稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不明，大部分保障住房交易未納入政策規(guī)范內(nèi)，交易雙方的權(quán)益沒有保障、保障住房交易市場被嚴(yán)重限制等弊端，這些問題伴隨著2013年長沙市放開經(jīng)濟(jì)適用房上市交易進(jìn)一步加劇。根據(jù)規(guī)定，符合條件的經(jīng)適房交易補(bǔ)交土地出讓金后進(jìn)行交易，并對不同地段的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)作出了具體劃分，同時經(jīng)適房交易享有一定的稅費(fèi)減免面積。但因保障住房產(chǎn)權(quán)辦理滯后，性質(zhì)不明晰，在上市交易中能否完全等同對待目前還處于盲區(qū)；無法有效地入市流通交易將直接影響被征地農(nóng)民的生活水平和安置效果，甚至可能引起潛在被征收對象的抵觸。

以群眾利益為落腳點(diǎn)進(jìn)行集體土地征收

集體土地征收與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，是一項(xiàng)牽一發(fā)動全局的事情，加強(qiáng)對其專門立法是時代發(fā)展的必然要求。在此過程中，應(yīng)就集體土地征收法律關(guān)系主體雙方權(quán)利義務(wù)、征收法定前提的產(chǎn)生、征收程序的運(yùn)行、安置保障機(jī)制、土地收益管理和分配、強(qiáng)制執(zhí)行方式和法律責(zé)任等進(jìn)行系統(tǒng)化、具體化和專門化規(guī)定，形成嚴(yán)密完整的統(tǒng)一有機(jī)體，減少農(nóng)村集體土地征收的不確定性和復(fù)雜性，強(qiáng)化對公權(quán)力的約束監(jiān)管。

其次，要嚴(yán)格集體土地征收程序。首先應(yīng)培養(yǎng)各職能部門、工作人員的法制精神和責(zé)權(quán)觀，在意識形態(tài)上以自省、自律、自查、自糾構(gòu)建堅(jiān)不可摧的紀(jì)律“防火墻”；其次，嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)政策標(biāo)準(zhǔn)，把好項(xiàng)目啟動實(shí)施的政策關(guān)，絕不能讓短期政績觀影響集體土地征收的科學(xué)導(dǎo)向，切實(shí)完善各項(xiàng)用地報(bào)批和監(jiān)管程序，遏止超標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償、協(xié)議拆遷蔓延的勢頭，以嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)程序肅清集體土地征收風(fēng)氣；再次，加大信息公開和程序透明度，嚴(yán)格履行征地公告程序，維護(hù)群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，化解因信息不對稱產(chǎn)生的沖突。

在現(xiàn)行政策法規(guī)下探索被征地農(nóng)民多元化安置模式，也是當(dāng)下集體土地征收工作進(jìn)一步突破發(fā)展的重要保障。通過多元化的安置模式，既有助于減少區(qū)、縣（市）的財(cái)政壓力，還能讓被征地農(nóng)民早日安居樂業(yè)。

目前，長沙市擬從以下幾個方面來探索解決這一難題：由各區(qū)、縣（市）大力開發(fā)建設(shè)保障住房，力爭對被征地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)“拆安同步”，確保被征地農(nóng)民“零過渡”。試行“置換轉(zhuǎn)安”模式，由區(qū)、縣（市）政府按被征地農(nóng)民和政府雙方共同認(rèn)可的市場價(jià)回購被征地農(nóng)民保障住房，農(nóng)民用回購所得購買商品房進(jìn)行實(shí)時安置。在被征地農(nóng)民自愿的前提下，將部分保障住房按一定的比例置換相應(yīng)的商業(yè)配套用房，以此物業(yè)出租后的收益，作為被征地農(nóng)民的長期收益。采用政府給被征地農(nóng)民提供限價(jià)商品房和增加貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合的安置方式，縮短被征地農(nóng)民在外過渡周期，提高安置自主選擇性。探索被征地農(nóng)民以土地入股、分紅和分享土地收益等多種形式的安置模式。積極協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門，探索出臺給予吸納被征地農(nóng)民就業(yè)的企業(yè)一定的政策優(yōu)惠，以此促進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)，通過社會的力量，共同推進(jìn)這一群體的安居樂業(yè)和和諧穩(wěn)定。

（作者單位：長沙市國土資源局）