湖南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作制定了嚴(yán)格的質(zhì)量控制體系，明確權(quán)屬糾紛調(diào)處辦法，按照進(jìn)度服從質(zhì)量的原則開(kāi)展工作。

進(jìn)度還是質(zhì)量？湖南省農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)發(fā)證工作更著重于后者。

“湖南的工作做得真是扎實(shí)！”連國(guó)土資源部農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證國(guó)家級(jí)抽查組都多次發(fā)出這樣的感嘆。今年10月13日至17日，該抽查組一行聽(tīng)取了湖南省該項(xiàng)工作情況匯報(bào)，實(shí)地檢查了長(zhǎng)沙望城區(qū)、湘潭韶山市、益陽(yáng)南縣、株洲炎陵縣、常德澧縣工作開(kāi)展情況。

湖南部署

湖南省土地面積21.18萬(wàn)平方公里，全省農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作涉及縣級(jí)單位124個(gè)，行政村4.29萬(wàn)個(gè)，村民小組44.71萬(wàn)個(gè)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)宗地?cái)?shù)量約152萬(wàn)宗。

一直以來(lái)，湖南省高度重視農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)管理工作。早在2002年，湖南省就已啟動(dòng)上一輪農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，采取“組有村管”的方式，將集體土地所有證發(fā)放到村，由村委會(huì)代管。到2005年，全省已基本完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。據(jù)當(dāng)時(shí)的統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證應(yīng)發(fā)證宗地5.50萬(wàn)宗，實(shí)發(fā)證宗地5.06萬(wàn)宗，覆蓋面積約16萬(wàn)平方公里，發(fā)證率為92%。

2011年，《國(guó)土資源部 財(cái)政部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》下發(fā)后，經(jīng)請(qǐng)示省人民政府同意，湖南省本次農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作決定原則上將集體土地所有權(quán)證發(fā)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體，因條件不具備的再進(jìn)行分類處理，在已有工作基礎(chǔ)上發(fā)證到村的，嚴(yán)格按《通知》規(guī)范已有成果。根據(jù)這一原則，全省有60個(gè)縣市區(qū)計(jì)劃100%發(fā)證到村民小組，52個(gè)縣市區(qū)計(jì)劃部分發(fā)證到村民小組，12個(gè)縣市區(qū)計(jì)劃100%發(fā)證到村。據(jù)初步估算，全省發(fā)證到小組的比例約為82%。

根據(jù)工作安排，湖南省于2011年7月全面啟動(dòng)了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作。截至今年10月底，全省已完成地籍調(diào)查面積約17.2萬(wàn)平方公里，涵蓋3.88萬(wàn)個(gè)村，已開(kāi)展地籍調(diào)查的村民小組約38.4萬(wàn)個(gè)，調(diào)查宗地?cái)?shù)128.5萬(wàn)宗。根據(jù)今年11月14日的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全省累計(jì)制作底圖21.06萬(wàn)平方公里，成果覆蓋率99.4%。

湖南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作協(xié)調(diào)小組辦公室（以下稱“省發(fā)證辦”）負(fù)責(zé)人告訴記者：“一些地區(qū)進(jìn)展較快，取得了階段性成果。截至10月底，株洲市本級(jí)及所屬區(qū)縣、湘潭市本級(jí)、衡陽(yáng)市本級(jí)、南縣、望城區(qū)、湘鄉(xiāng)市等30個(gè)縣市區(qū)已通過(guò)省級(jí)外業(yè)預(yù)檢，陸續(xù)轉(zhuǎn)入數(shù)據(jù)建庫(kù)階段?！?/p>

進(jìn)度背后

跟國(guó)家的要求相比，湖南省農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作整體進(jìn)度相對(duì)滯后。經(jīng)過(guò)近兩年的努力，總體上完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)到組外業(yè)調(diào)查任務(wù)約90%的工作量，宗地統(tǒng)一代碼編制、數(shù)據(jù)建庫(kù)、登記發(fā)證等工作雖已進(jìn)行了統(tǒng)一部署，但還未全面啟動(dòng)。其主要原因有：一是工作量大。湖南現(xiàn)有行政村4.29萬(wàn)個(gè)，村民小組44.71萬(wàn)個(gè)，確權(quán)到組后，工作量無(wú)形增大10倍以上。二是土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜。湖南屬于典型南方省份，地形地貌破碎，飛地和插花地普遍存在，土地權(quán)屬極其復(fù)雜，確權(quán)難度很大。三是受天氣等客觀因素制約，1∶5000工作底圖一時(shí)難以全部覆蓋。

另外，個(gè)別地方政府認(rèn)識(shí)不到位，也給工作的開(kāi)展帶來(lái)不利。據(jù)湖南省國(guó)土資源廳相關(guān)負(fù)責(zé)人透露：“個(gè)別地方政府對(duì)發(fā)證工作不夠重視，認(rèn)為發(fā)證工作現(xiàn)實(shí)意義不大，容易造成土地權(quán)屬糾紛，擔(dān)心會(huì)給征地工作帶來(lái)阻撓和麻煩，存在一定的畏懼心理?！?/p>

另一方面，目前農(nóng)村集體土地權(quán)利證書(shū)的應(yīng)用價(jià)值不能得到體現(xiàn)，農(nóng)民群眾對(duì)土地確權(quán)登記發(fā)證認(rèn)識(shí)不清，權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，申請(qǐng)登記的積極性不高，指界隨意性很大。同時(shí)，湖南是勞務(wù)輸出大省，農(nóng)民外出務(wù)工現(xiàn)象普遍，很多地方的農(nóng)民常年在外，無(wú)法按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指界和簽字蓋章。

由于歷史原因，農(nóng)村集體土地大多缺乏權(quán)屬證明材料，土地權(quán)屬爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生，有的歷史積案雖經(jīng)多次調(diào)解，仍難以妥善解決。全省僅常德市就有集體土地所有權(quán)權(quán)屬爭(zhēng)議約540處，截至今年10月15日，已成功調(diào)處爭(zhēng)議498處，權(quán)屬爭(zhēng)議仍有約7.8%未調(diào)處到位。

益陽(yáng)南縣國(guó)土資源局局長(zhǎng)葉良介紹了一起得到有效處理的土地權(quán)屬糾紛：南縣武圣宮鎮(zhèn)達(dá)豐洲蘆葦場(chǎng)土地所有權(quán)爭(zhēng)議。1955年，長(zhǎng)江河道管理局為疏通河道，將原住達(dá)豐洲的一部分村民遷入新修大堤垸內(nèi)，另一部分村民遷往外地。20世紀(jì)70年代，原武圣宮公社革命委員會(huì)以搞社辦企業(yè)為名占用達(dá)豐洲，村委會(huì)認(rèn)為該地應(yīng)屬于農(nóng)民集體所有。

“我們經(jīng)過(guò)深入調(diào)查，詢問(wèn)當(dāng)?shù)厝罕?，整合了大量一手資料，全力查證，認(rèn)為該宗地雖然在土改時(shí)原為集體所有，但1955年原住達(dá)豐洲村民已全部遷移安置，該宗地所有權(quán)已發(fā)生變化。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，認(rèn)定該宗地為國(guó)家所有，并積極做好了群眾的解釋工作，得到了群眾的理解?！比~良說(shuō)。

部分風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、自然保護(hù)區(qū)等大宗土地的管理機(jī)構(gòu)與村組之間，長(zhǎng)期以來(lái)存在土地權(quán)屬爭(zhēng)議，系歷史遺留問(wèn)題，短期內(nèi)很難處理到位。主要原因是這些土地的規(guī)劃控制線大多是政府強(qiáng)制劃定，并未辦理征地手續(xù)，也沒(méi)有對(duì)村組進(jìn)行補(bǔ)償。村民要求對(duì)這部分土地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證，但一些地方政府認(rèn)為如果將這部分農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證，將會(huì)引發(fā)很大的矛盾，要求暫緩開(kāi)展確權(quán)登記發(fā)證工作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖南省該類土地約有3.98萬(wàn)平方公里。

此外，經(jīng)費(fèi)落實(shí)困難、高山密林權(quán)屬調(diào)查困難、發(fā)證成果與第二次土地調(diào)查成果難以銜接等也制約著工作進(jìn)度。

質(zhì)量嚴(yán)考

雖然湖南的確權(quán)工作存在客觀的困難，但在確權(quán)工作開(kāi)展之初，湖南省國(guó)土資源廳黨組副書(shū)記、副廳長(zhǎng)、省發(fā)證辦主任顏學(xué)毛就明確要求，省土地發(fā)證辦要制定嚴(yán)格的質(zhì)量控制體系，明確權(quán)屬糾紛調(diào)處辦法，在發(fā)證工作中必須按照進(jìn)度服從質(zhì)量的原則開(kāi)展工作，不能為追趕進(jìn)度而犧牲質(zhì)量。

為全面統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)指導(dǎo)、系統(tǒng)監(jiān)管全省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作各個(gè)環(huán)節(jié)的工作，湖南省在省土地發(fā)證辦的基礎(chǔ)上成立了綜合協(xié)調(diào)組、專家指導(dǎo)組、質(zhì)量檢查組、資金管理組、監(jiān)察監(jiān)督組。其中，質(zhì)量檢查組的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)建立質(zhì)量檢查制度，分階段、分地區(qū)對(duì)項(xiàng)目過(guò)程進(jìn)行檢查；負(fù)責(zé)建立成果質(zhì)量管理體系，制定相應(yīng)程序和規(guī)范；負(fù)責(zé)建立全省成果檢查驗(yàn)收制度。

省發(fā)證辦質(zhì)量檢查組制定了《湖南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證成果質(zhì)量控制方案》?！斗桨浮芬?guī)定，湖南省農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證成果實(shí)行嚴(yán)格的首件檢驗(yàn)制mJ4Z2JAUBM3QpgH7SeKsYg==度，以過(guò)程檢查的形式，由省發(fā)證辦主動(dòng)實(shí)施，對(duì)各專業(yè)技術(shù)承擔(dān)單位負(fù)責(zé)的第一個(gè)項(xiàng)目、各縣市區(qū)完成的第一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強(qiáng)檢驗(yàn)，從嚴(yán)要求，爭(zhēng)取盡早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)加以解決；確權(quán)登記發(fā)證成果由省級(jí)統(tǒng)一實(shí)施檢查驗(yàn)收，采取技術(shù)承擔(dān)單位自查、縣級(jí)自檢、市級(jí)復(fù)查、省級(jí)預(yù)檢的方式進(jìn)行，市縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)外業(yè)調(diào)查完成后，由省發(fā)證辦組織省級(jí)外業(yè)預(yù)檢，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行階段性檢查，省級(jí)外業(yè)預(yù)檢不合格的不能轉(zhuǎn)入數(shù)據(jù)建庫(kù)階段。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至10月13日，過(guò)程檢查共涉及全省107個(gè)縣市區(qū)，占全省縣市區(qū)總數(shù)的86.3%，已經(jīng)覆蓋到所有市州和參與項(xiàng)目的34家專業(yè)技術(shù)承擔(dān)單位。南縣內(nèi)業(yè)自檢查出簽字筆跡雷同、指界人身份證明材料不全、文書(shū)附圖不一致、界線調(diào)查信息不全等10大類4672處錯(cuò)誤，外業(yè)自檢查出5大類618處問(wèn)題，所有錯(cuò)誤和問(wèn)題都在第一時(shí)間進(jìn)行了整改。澧縣在實(shí)地核查中，發(fā)現(xiàn)室內(nèi)指界存在弊端，由于指界的農(nóng)民看不懂圖，造成指界中部分界線是錯(cuò)誤的。該縣立即將室內(nèi)指界改為全野外實(shí)地踩界確權(quán)指界，充分保障了確權(quán)質(zhì)量。

國(guó)家抽查組在反饋抽查評(píng)價(jià)意見(jiàn)時(shí)，對(duì)湖南該項(xiàng)工作嚴(yán)控成果質(zhì)量給予了肯定：省國(guó)土資源廳和省發(fā)證辦將確權(quán)登記發(fā)證成果質(zhì)量作為工作的重中之重來(lái)抓，通過(guò)制定嚴(yán)格的質(zhì)量控制方案、實(shí)行嚴(yán)格的首件檢驗(yàn)制度，推行過(guò)程檢查，采取作業(yè)單位自查、縣級(jí)自檢、市級(jí)復(fù)查、省級(jí)預(yù)檢的方式進(jìn)行檢查，不合格的不能轉(zhuǎn)入下一階段，確保了成果質(zhì)量。

“湖南的工作實(shí)事求是，做得細(xì)致扎實(shí)，工作底圖符合實(shí)際，質(zhì)量監(jiān)督管理到位，對(duì)后續(xù)發(fā)證工作極為有利?！背椴榻M組長(zhǎng)、中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副院長(zhǎng)周建春說(shuō)。

下階段，湖南省將繼續(xù)本著“進(jìn)度服從質(zhì)量”的原則，加快地籍調(diào)查、宗地統(tǒng)一代碼編制和數(shù)據(jù)建庫(kù)等工作，加強(qiáng)所有權(quán)確權(quán)登記成果的開(kāi)發(fā)應(yīng)用，并適時(shí)推進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證，力爭(zhēng)按照國(guó)家要求，按時(shí)全面完成確權(quán)登記發(fā)證工作。