《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“《決定》”）于（2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)，還權(quán)賦能（“權(quán)”是農(nóng)民完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，“能”則是農(nóng)民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體把握自身發(fā)展和命運(yùn)的能力）是新土改的顯著特征，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”、“賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利”成為亮點(diǎn)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性用地和國(guó)有土地同市同權(quán)同價(jià)是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的重要內(nèi)容。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)嚴(yán)金明告訴記者：“十八屆三中全會(huì)在土地改革方面主要有以下具體措施：一、土地制度改革方向是市場(chǎng)化，這是貫徹市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，因?yàn)橥恋乇旧砭褪亲匀毁Y源。二是建設(shè)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是土地改革的目標(biāo)。三是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)前提是確地權(quán)，基本原則是同價(jià)同權(quán)，指導(dǎo)思想是土地市場(chǎng)化思想。”

意識(shí)：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

《決定》提出了健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的改革舉措。令人注目的主要有以下三點(diǎn)：

一是加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。主要是堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等。二是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。主要是依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)。三是推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。

全國(guó)人大代表蔡繼明告訴記者：“這個(gè)是因?yàn)槌鞘谢M(jìn)程當(dāng)中需要占用相當(dāng)?shù)母?。把閑置的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)到城市建設(shè)用地這方面來(lái)，就會(huì)緩解城市化占用耕地和保護(hù)耕地，農(nóng)民就參與了工業(yè)化、城市化的進(jìn)程當(dāng)中，就會(huì)在土地增值當(dāng)中占的比例越來(lái)越高，這是農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要達(dá)到的一個(gè)目的?！彼o記者算了一筆賬，若一個(gè)農(nóng)戶平均是7.5畝，大概有2.4億的農(nóng)戶平均下來(lái)是7.5畝的土地。要想讓7.5畝的土地翻一倍是15畝，一個(gè)農(nóng)戶耕種15畝土地，意味著農(nóng)村的農(nóng)戶要減少一半，2.4億戶變?yōu)?.2億戶，意味著城市化進(jìn)程要達(dá)到相當(dāng)高的水平才能實(shí)現(xiàn)翻一倍的目標(biāo)，翻一倍也是15畝，如果達(dá)到戶均15畝左右，有專家估計(jì)，在平原地帶從事種植業(yè)，一個(gè)農(nóng)戶從30畝到50畝之間，以農(nóng)戶為單位，基本達(dá)到規(guī)模效應(yīng)。如果不是以農(nóng)戶為單位，搞大農(nóng)場(chǎng)，50畝肯定不夠，甚至500畝、5000畝都是可以的。以農(nóng)戶為單位的，達(dá)到50畝意味著我們基本上城市化的任務(wù)就完成了。

那么在執(zhí)行過(guò)程中，如何避免出現(xiàn)“大地主”？中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地管理系主任朱道林在接受記者采訪的時(shí)候表示，當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的目標(biāo)應(yīng)該充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的作用，利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地再配置和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但要防止土地過(guò)度資本化對(duì)農(nóng)村土地生產(chǎn)功能的沖擊。其實(shí)關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的設(shè)計(jì)，孫中山所提出的“平均地權(quán)、耕者有其田、漲價(jià)歸公”體現(xiàn)了當(dāng)前應(yīng)該堅(jiān)持的基本原則?！捌骄貦?quán)是防止土地兼并，尤其防止土地落入大資本家手中，剝奪農(nóng)民的生產(chǎn)權(quán)利，土地分配應(yīng)該平均化等；耕者有其田是是要保證農(nóng)地主要掌握在耕種者手中，防止有地者不種地、種地者無(wú)地可種的困局；漲價(jià)歸公則是在土地資產(chǎn)屬性方面解決土地收益再分配問(wèn)題，防止和制約土地市場(chǎng)化過(guò)程中過(guò)度追求土地增值、炒作土地等現(xiàn)象。平均地權(quán)和漲價(jià)歸公是解決公平問(wèn)題，耕者有其田是解決效率問(wèn)題，三個(gè)方面相結(jié)合應(yīng)該是農(nóng)地制度設(shè)計(jì)的根本原則，當(dāng)前一些地方進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)也應(yīng)把握這一基本原則，從而讓農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化改革穩(wěn)妥前進(jìn)。

原則：同地同價(jià)同市同權(quán)

《決定》規(guī)定：在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

“這意味著集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地要入市交易將不再需要通過(guò)征地環(huán)節(jié)，更意味著將來(lái)土地市場(chǎng)上的土地不論其所有制身份，而僅僅依據(jù)位置和未來(lái)用途進(jìn)行定價(jià)，同一區(qū)域內(nèi)會(huì)有根據(jù)同一定價(jià)原則形成的地價(jià)?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室室主任黨國(guó)英告訴記者一直以來(lái)集體土地入市最直接的反對(duì)力量來(lái)自地方政府，地方政府掌控了所有集體土地變?yōu)閲?guó)有土地的渠道，通過(guò)壟斷這個(gè)市場(chǎng)，賺取土地差價(jià)，2012年，政府的土地出讓金收入高達(dá) 2.69萬(wàn)億元。

過(guò)去，農(nóng)村集體建設(shè)用地和城市建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位并不平等，城市國(guó)有建設(shè)用地實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場(chǎng)體系和價(jià)格制度一直沒有建立起來(lái)，以致造成“同地不同價(jià)”；城市建設(shè)用地使用主體有使用權(quán)證，可以通過(guò)融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資和資產(chǎn)評(píng)估，而農(nóng)村建設(shè)用地沒有使用權(quán)證，不具有資產(chǎn)功能。這直接導(dǎo)致了農(nóng)民在土地快速增值的過(guò)程中得不到合理的利益補(bǔ)償。根據(jù)公開資料顯示：在目前“合法的”房地產(chǎn)開發(fā)過(guò)程中，土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在鄉(xiāng)以下，其中，農(nóng)民的補(bǔ)償款僅占5%到10%；地方政府拿走土地增值收益的20%到30%；開發(fā)商則拿走土地增值收益的大頭，占40%到50%。

蔡繼明說(shuō)：“同地同價(jià)同市同權(quán)是對(duì)建設(shè)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的小產(chǎn)權(quán)房放松的意識(shí)?！?/p>

“雖然允許土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)是共識(shí)，但是規(guī)模經(jīng)營(yíng)能做多大？土地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度之間的關(guān)系如何處理？十七屆三中全會(huì)提出，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，未來(lái)土地供應(yīng)從將從單一變?yōu)槎嘣?，但這項(xiàng)改革需要巨大的推進(jìn)力，需要繼續(xù)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)體系、健全我國(guó)土地稅法和打破地方政府壟斷土地市場(chǎng)。有了明確的方向還只是第一步，仍需可操作性措施?！北本┚┒β蓭熓聞?wù)所律師杜兆勇告訴記者關(guān)鍵落地措施關(guān)系到房?jī)r(jià)走向。

前提：確地權(quán)

《決定》顯示：賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。

國(guó)土資源部法律中心副主任佟紹偉告訴記者：“土地制度改革的關(guān)鍵在于保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立完善的土地產(chǎn)權(quán)制度。一方面，農(nóng)民在捍衛(wèi)自己土地權(quán)利的過(guò)程中，會(huì)主動(dòng)抵制各種違法批地用地行為，使保護(hù)耕地成為億萬(wàn)農(nóng)民的自覺行動(dòng)。因?yàn)殡x開廣大土地權(quán)利人的積極配合，再嚴(yán)厲的土地行政管理措施也只能事倍功半。另一方面，土地是人民群眾擁有的最普遍、最基本的財(cái)產(chǎn)，依法保護(hù)好人民群眾的土地財(cái)產(chǎn)，才能真正增加他們的財(cái)產(chǎn)性收入。實(shí)踐中《決定》已先行一步?！?/p>

改革開放以來(lái)，黨和政府對(duì)保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)一直非常重視，陸續(xù)出臺(tái)了《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律法規(guī)，但這些與實(shí)際需求和人民期待還有不小的距離。實(shí)際上，人民群眾擁有近30種土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等，但物權(quán)法只規(guī)定了少數(shù)幾種，經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧告訴記者：“物質(zhì)資本的前提是有產(chǎn)權(quán)，城市土地是國(guó)有制，城里的房子有產(chǎn)權(quán)，有房產(chǎn)證可以用于抵押、轉(zhuǎn)讓、投資，資產(chǎn)可以轉(zhuǎn)化為資本。但在土地集體所有制的情況下，農(nóng)民是沒有產(chǎn)權(quán)的，土地所有權(quán)歸集體，不管房子蓋得多好，都沒有產(chǎn)權(quán)，沒有房產(chǎn)證，這就是中國(guó)的現(xiàn)實(shí)。試驗(yàn)區(qū)的農(nóng)村房屋是可以抵押的。如果按照《決定》都做到給農(nóng)民產(chǎn)權(quán)，這將有多大資本注入到農(nóng)村？農(nóng)民辦的家庭養(yǎng)殖場(chǎng)，養(yǎng)雞的、養(yǎng)豬的，家庭菜園，家庭果園，承包林場(chǎng)，都是與市場(chǎng)聯(lián)系在一起的，要把它們當(dāng)做微型企業(yè)看待，給予各種優(yōu)惠，這樣農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)就搞活了?！?/p>

不過(guò)令人可喜的是2013年中央一號(hào)文件指出，用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。

記者獲悉：建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)建設(shè)”被列入國(guó)土資源部2013年配套改革的首項(xiàng)，并被要求出臺(tái)一個(gè)《集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“《意見》”），《意見》有望就土地利用規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍以外的經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的有償出讓、交易方式、收益分配方式等方面做出具體規(guī)定，這將為《決定》具體落實(shí)奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。