核心提示：在中國(guó)，數(shù)億農(nóng)民工像候鳥一樣，在城市與農(nóng)村之間常年奔波。他們背井離鄉(xiāng)，在城里揮灑著青春和汗水。當(dāng)城市變得越來(lái)越繁華，而他們，在看到了不同于家鄉(xiāng)的現(xiàn)代化生活后，既難以在此落戶，又無(wú)法完全擺脫農(nóng)民身份。于是，他們有了一個(gè)特別的名字——農(nóng)民工。

這些年，關(guān)于農(nóng)民工的各種討論從來(lái)沒(méi)有消停，人們從農(nóng)民工的身上看到了種種不公正待遇，甚至由此誘發(fā)了一系列社會(huì)不穩(wěn)定因素，這一切，多歸因于早已過(guò)時(shí)的戶籍制度。

隨著新型城鎮(zhèn)化的加快推進(jìn)，伴隨而來(lái)的各項(xiàng)改革也到了箭在弦上而不得不發(fā)的時(shí)候。戶籍制這一紙誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度，在歷經(jīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊后，已經(jīng)淪為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“過(guò)時(shí)之物”。然而，30多年來(lái)，戶籍改革呼聲不斷，具體實(shí)踐卻遙遙無(wú)期。到底難在哪里？究竟是誰(shuí)的城鎮(zhèn)化？戶籍改革的主體人群是誰(shuí)？農(nóng)民變市民，到底還有多長(zhǎng)的路要走？

“打工有時(shí)感覺(jué)像坐牢一樣”

在張霞的記憶中，進(jìn)城打工，有時(shí)感覺(jué)“像坐牢一樣”！

那一年，她的孩子病了，看病欠下很多外債。在農(nóng)村，要想還完欠債幾乎是不可能的。后來(lái)，張霞一狠心，丟下一歲多的孩子，跟著親友進(jìn)城打工了。

“剛?cè)r(shí)，廠里還沒(méi)開工，每天一大早起來(lái)搞訓(xùn)練。頂著大太陽(yáng)，站了21天，腿腫得老粗?！痹谵r(nóng)村閑散慣了，這種軍事化訓(xùn)練，對(duì)張霞來(lái)說(shuō)是種折磨?？墒?，更苦的還在后面。

開工后，工廠近乎苛刻的管理制度，曾一度讓張霞難以忍受。

“太吃虧了！”張霞抱怨道，上廁所不能超過(guò)6分鐘，還要通行證。她所在的生產(chǎn)線有30個(gè)人，30個(gè)人只有1張通行證，附近的兩個(gè)廁所總共5個(gè)位置，每次都得排隊(duì)。

“有一次，我們那個(gè)廠流行一種傳染病，是痢疾，工廠連續(xù)兩個(gè)月不讓開門，要出廠門，得請(qǐng)假啊，組長(zhǎng)簽字，科長(zhǎng)簽字，要4個(gè)人簽字才放行。晚上下班要出去，也要這么多人簽字才可以?！?/p>

因?yàn)椴荒茈S便外出，打工近四年來(lái)，張霞很少出去。有一次，老公來(lái)探望，她沒(méi)有請(qǐng)到假，兩個(gè)人隔著廠門，近在咫尺，卻難以相見。

“那個(gè)門啊，有個(gè)小縫兒，他站在外面往里望，我站在里面往外望。實(shí)在不行，就隔著院墻說(shuō)話，他在院墻外面，我在院墻里面，還要扯開了嗓子大聲說(shuō)話，不然都聽不到?！?/p>

為了多掙錢，張霞每天加班，幾乎沒(méi)有娛樂(lè)活動(dòng)。幾年來(lái)，她只去過(guò)一次溜冰場(chǎng)?！澳切┠械挠写蚧@球的，我們有些女工買了羽毛球，可沒(méi)得心思玩，一天干十幾個(gè)小時(shí)，下了班就想睡覺(jué)，哪還有精力去玩?！?/p>

張霞說(shuō)，廠里包吃住，一開始，每個(gè)月只有300多塊錢的工資，三年后，漲到了900塊。還完欠債后，她就返回了家鄉(xiāng)。

張霞老家原本在四川山區(qū)，因生存條件差，一家人遷居湖南益陽(yáng)縣沅江鎮(zhèn)，雖然仍然是農(nóng)村，但當(dāng)?shù)厥瞧皆?，交通方便，土地肥沃。除了?jīng)營(yíng)十多畝田地之外，農(nóng)閑時(shí)，張霞的丈夫還打一些零工。

對(duì)張霞來(lái)說(shuō)，進(jìn)城打工，可以賺到在家鄉(xiāng)賺不到的錢，但她從未奢望過(guò)留在城里，也并不后悔當(dāng)年中斷打工而返鄉(xiāng)。事隔十多年，張霞還清楚地記得，那年丈夫像“探監(jiān)”一樣去看望自己，每天十幾個(gè)小時(shí)的生產(chǎn)線勞作，以及對(duì)孩子撕心裂肺般的思念。

不合時(shí)宜的戶籍制度

在中國(guó)，像張霞一樣，被迫丟下孩子、離鄉(xiāng)離土進(jìn)城討生活的農(nóng)民工不計(jì)其數(shù)。他們的戶口在農(nóng)村，卻常年在城市務(wù)工，并最終將打工所得用于在農(nóng)村的家的建設(shè)，這是國(guó)內(nèi)農(nóng)民工進(jìn)城打工的縮影，也是人戶分離的典型。

2012年1月，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)稱，2011年全國(guó)人戶分離的人口為2.71億。（人戶分離人口指的是居住地和戶口登記地所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致、且離開戶口登記地半年以上的人口。）在2.71億人戶分離人口中，流動(dòng)人口為2.3億。（流動(dòng)人口指人戶分離人口中不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口。）

數(shù)量龐大的流動(dòng)人口中，除其他類型的進(jìn)城務(wù)工人員外，絕大多數(shù)是農(nóng)民工。大部分農(nóng)民工是在缺乏就業(yè)保障、福利和法律保護(hù)的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中就業(yè)，他們從事的多是城鎮(zhèn)居民所不愿做的xtHHcmdsqflJt3LCnxf05mbxVPSq8X4lLMihwOvuf9o=最重、最臟和報(bào)酬最低的工作。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的另一組數(shù)據(jù)顯示，2009年，全國(guó)農(nóng)民工總量為2.3億人，外出農(nóng)民工數(shù)量為1.5億人。外出農(nóng)民工中從事制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)的比重分別為39.1%、25.5%和17.3%。

去年，《支點(diǎn)》雜志社聯(lián)合武漢大學(xué)扶貧調(diào)研組，在貴州省安順市紫云縣調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于缺乏制度性的社會(huì)保護(hù)，很多農(nóng)民工經(jīng)歷著頻繁的工作變動(dòng)和職業(yè)流動(dòng)。他們身處繁華都市，為城市建設(shè)付出了青春和勞動(dòng)，卻不能享受平等的待遇。因?yàn)閼艏囊?guī)定，他們繳納的社保、養(yǎng)老基金經(jīng)常落空，不能轉(zhuǎn)化為保險(xiǎn)和養(yǎng)老方面的福利。

隨著大批農(nóng)村青壯年進(jìn)城打工，土地大多被自行流轉(zhuǎn)。伴隨出現(xiàn)的是大量留守兒童和空巢老人，在農(nóng)村，隔代撫養(yǎng)的現(xiàn)象非常普遍。如果子女隨遷，不僅上學(xué)多交錢，還要回原籍高考；醫(yī)療方面，農(nóng)村是合作醫(yī)療，在城市看病不能報(bào)銷；低保、養(yǎng)老等社會(huì)保障，購(gòu)房、購(gòu)車等權(quán)利，都得不到保障。

對(duì)此，有專家不無(wú)擔(dān)憂地說(shuō)，這一系列問(wèn)題，將引發(fā)社會(huì)矛盾的加劇。無(wú)論是留守兒童，還是流動(dòng)兒童，在沒(méi)有健全、健康的教育環(huán)境下，何以成長(zhǎng)為具有健全人格與心理的人？而這樣一個(gè)龐大的群體，生活在充滿制度性歧視的城市里，又如何保證不成為社會(huì)的火藥桶？

眾多專家和媒體多次指出，以上種種問(wèn)題均源于不合時(shí)宜的戶籍制度。

談起戶籍制度，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)者、《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》研究院院長(zhǎng)新望回顧道：“1958年我國(guó)搞‘大躍進(jìn)’運(yùn)動(dòng)，當(dāng)時(shí)有大批農(nóng)民進(jìn)城。到了1960年左右，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口這么多，大批人口又開始回遷。這期間，通過(guò)當(dāng)初‘剪刀差’的政策，城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大，城市戶口和農(nóng)村戶口的差距也就體現(xiàn)出來(lái)了。

到了八九十年代，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，誕生了一些超級(jí)大都市，這些城市的經(jīng)濟(jì)水平與二三線城市拉開差距，這時(shí)，大都市的戶籍開始固化，開始升值。隨之拉大的還有城鄉(xiāng)居民收入差距。城鎮(zhèn)戶籍尤其是一線城市的戶籍，價(jià)值越來(lái)越大?！?/p>

北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授胡星斗表示，現(xiàn)有的戶籍制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公民社會(huì)相矛盾，嚴(yán)重阻礙社會(huì)發(fā)展。戶籍制度本質(zhì)上是管控型社會(huì)的產(chǎn)物，把農(nóng)民固定在土地上，把城市居民固定在各自的城市。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)卻要求人口流動(dòng)，人力資源要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)配置，而公民社會(huì)更要求人與人之間平等。要真正做到“市場(chǎng)配置資源”，實(shí)現(xiàn)各種資源要素的合理聚合與自由流動(dòng)，戶籍改革勢(shì)在必行。

市長(zhǎng)的難題

除了農(nóng)民工，其他外來(lái)務(wù)工人員，因?yàn)閼艨趩?wèn)題，大多經(jīng)歷過(guò)一段曲折、辛酸的故事。這些有關(guān)“憤怒的戶口”的故事，屢次見諸報(bào)端，戶籍改革成為近年來(lái)的熱點(diǎn)話題。

實(shí)際上，我國(guó)的戶籍改革早在30多年前就開始了。從1980年公安部推行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策，1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，到2001年推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，再到2011年國(guó)務(wù)院《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》文件出臺(tái)，歷經(jīng)30余年，戶籍制度改革的呼聲從未間斷，但真正落實(shí)卻仍舊遙遙無(wú)期。

2012年四五月間，由國(guó)家發(fā)改委主管城鎮(zhèn)化工作的副主任徐憲平帶隊(duì)，國(guó)家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組完成了對(duì)浙江、廣東、江西和貴州等8個(gè)有代表性省份的調(diào)研。此調(diào)研組的成員包括國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部、公安部和交通運(yùn)輸部等眾多中央部委參加，從設(shè)置規(guī)格上不難看出，決策層對(duì)此次調(diào)研頗為重視。

中國(guó)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，其中涉及2.11億農(nóng)民工和7000萬(wàn)城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口，總計(jì)約2.8億人。如果逐步推進(jìn)農(nóng)民工“市民化”，通過(guò)戶籍制度改革，把流動(dòng)型消費(fèi)轉(zhuǎn)化為定居型消費(fèi)，可帶動(dòng)住房消費(fèi)，進(jìn)而帶動(dòng)工業(yè)制成品消費(fèi)和其他基礎(chǔ)設(shè)施消費(fèi)，可釋放的消費(fèi)潛力巨大。

通過(guò)城鎮(zhèn)化來(lái)拉動(dòng)內(nèi)需，要推動(dòng)城鎮(zhèn)化，就必須進(jìn)行戶籍制度、土地制度等諸多改革，這是中央近年來(lái)決心大力實(shí)施的規(guī)劃。然而有趣的是，國(guó)家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國(guó)不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“戶改幾乎遭遇所有市長(zhǎng)的反對(duì)”。

從2001年戶改文件下發(fā)，到2011年國(guó)務(wù)院文件《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》出臺(tái)，皆提出地級(jí)市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，卻始終難以落實(shí)，原因就在于地方政府強(qiáng)烈反對(duì)。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田稱，地方政府反對(duì)的原因，是戶籍制度改革將帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力，如上海等大城市有超過(guò)千萬(wàn)的流動(dòng)人口，解決這些人的戶籍問(wèn)題，當(dāng)?shù)卣枰嗵峁┣f(wàn)人口的教育、就業(yè)等社會(huì)保障支出，資源明顯不夠。而長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)，外來(lái)人口比本地人口還多，當(dāng)?shù)卣隙ǚ磳?duì)戶籍制度改革。

現(xiàn)如今，城市擁堵、適齡兒童入學(xué)難、醫(yī)院人滿為患等現(xiàn)象，已經(jīng)成為普遍存在的“城市病”。因此，地方政府反對(duì)的背后，還暴露出城市公共服務(wù)、公共資源難以調(diào)配等諸多矛盾，這些問(wèn)題讓戶籍改革變得更加敏感。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛(ài)軍認(rèn)為，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤。在現(xiàn)行財(cái)稅體制下，地方政府預(yù)算收入由上級(jí)支付，按其戶籍人口核1L82MbnJbMZzJv/SxiHozw==定。因此，地方政府如果要擴(kuò)大城鎮(zhèn)福利制度覆蓋的范圍，只會(huì)重點(diǎn)考慮本地戶籍農(nóng)業(yè)人口。

如果真的如邱愛(ài)軍所言，隨之而來(lái)的問(wèn)題是：到底是誰(shuí)的城鎮(zhèn)化？戶籍改革的主體是誰(shuí)？

先行先試

對(duì)地方政府而言，先把本地戶籍農(nóng)業(yè)人口變成市民，的確可以減輕壓力。然而，城鎮(zhèn)化和戶籍改革的主體到底是誰(shuí)？

這個(gè)問(wèn)題我們暫且擱置，先來(lái)看一下國(guó)內(nèi)一些城市的戶籍改革情況。

在眾多城市中，成都被稱作是“最徹底的戶籍改革”。

2010年10月20日，成都市委、市政府聯(lián)合發(fā)出《中共成都市委、成都市人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革、深入推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見（試行）》，宣布實(shí)行戶籍制度改革，改革最大的突破是放寬了到成都市落戶的戶口政策，放寬條件包括：成都行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村戶口在城市租房一年以上，可在實(shí)際居住地辦理常住戶口；成都市外人員購(gòu)買90平方米以上的二手房，或暫住滿3年擁有合法固定住所且與用人單位簽訂勞動(dòng)合同也可辦理成都常住戶口；大學(xué)生只要落實(shí)工作單位即可在成都市辦理常住戶口。

成都市政府一位官員認(rèn)為，成都實(shí)際上距離打破戶籍制度的遷移障礙只有一步之遙，在全國(guó)特大城市中，成都的戶籍制度改革可以說(shuō)走在最前面。

2010年8月2日，北京市政府公布《首都中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，首次明確提出：為適應(yīng)京津冀一體化發(fā)展要求，北京將逐步推行京津冀地區(qū)互認(rèn)的高層次人才戶籍自由流動(dòng)制度。

從2002年，上海市出臺(tái)《引進(jìn)人才實(shí)行<上海市居住證>制度暫行規(guī)定》，到2012年12月，上海公布隨遷子女義務(wù)教育后升學(xué)考試方案。上海的戶籍改革走過(guò)了十年歷程。

2010年6月，廣東省政府出臺(tái)了《關(guān)于開展農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見》，在全省范圍內(nèi)實(shí)行農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)政策，曾一度引起熱議。深圳和廣州是該省人口最多的兩個(gè)城市，也都相繼出臺(tái)了放寬落戶資格的規(guī)定。比如，在廣州，只要在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)投資500萬(wàn)元人民幣（合78.4萬(wàn)美元），就可獲得20分，在廣州擁有房產(chǎn)者，也可得20分。

自今年7月起，申請(qǐng)深圳戶口者如擁有發(fā)明專利，可獲得額外加分。18-35歲之間的人也可獲得更多積分，所以處于這個(gè)年齡段的打工者具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)。此外，攻讀大學(xué)學(xué)位或者擁有廣東農(nóng)村戶口的人也可獲得更多積分。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2011年12月，廣東全省城市化水平達(dá)到66.2%，居全國(guó)前列，珠三角地區(qū)城市化率超80%，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平。不可否認(rèn)，北上廣深等一線城市出臺(tái)的戶改政策，在一定程度上推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

與此同時(shí)，這些政策也飽受詬病，一些言論指出，這些大城市給出的戶籍優(yōu)惠政策，幾乎都是針對(duì)具有特殊技能、高學(xué)歷等優(yōu)秀人才或到本地來(lái)投資的財(cái)富人群。對(duì)學(xué)歷不高、沒(méi)有特殊技能的廣大農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，要想在城市落戶，仍然不太現(xiàn)實(shí)。

誰(shuí)的城鎮(zhèn)化？

為城市引進(jìn)人才出臺(tái)一些優(yōu)惠政策，這本無(wú)可厚非，然而，當(dāng)我們把重心回歸到城鎮(zhèn)化時(shí)，一個(gè)重要的問(wèn)題不可忽視：誰(shuí)的城鎮(zhèn)化？伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)行的戶籍改革，主體人群是誰(shuí)？

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，一些城郊接合處的農(nóng)民，其土地變得炙手可熱，“這些農(nóng)民依靠不斷升值的土地，日子比城市居民還滋潤(rùn)。”城鎮(zhèn)化的主體是城郊結(jié)合處的農(nóng)民嗎？

如上文所述，很多一線城市為吸引高學(xué)歷和具有特殊技能的人才，推出種種優(yōu)惠措施。還有的規(guī)定，外來(lái)投資人員投資金額達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，納稅額達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)，均可在本地落戶。這類人群是社會(huì)的精英，城鎮(zhèn)化和戶籍改革的主體是他們嗎？

2013年1月15日，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)，在國(guó)家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研的座談會(huì)指出，統(tǒng)籌“新四化”發(fā)展，需要平衡多方面關(guān)系。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為“造城”，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件、提供市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成。

李克強(qiáng)所說(shuō)的“人的城鎮(zhèn)化”，具體指哪些人？

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組的一份研究報(bào)告認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)化的主體是流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工，農(nóng)民工流入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，加速了農(nóng)民工城鎮(zhèn)化步伐，并在理論上明確指出，城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)逐步轉(zhuǎn)移的過(guò)程（發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心課題組，2010）。

如今，這些流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)民工，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，在此起彼伏的戶籍改革聲中，到底處于怎樣的狀態(tài)？

湖北省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)秦尊文告訴本刊記者，早在2003年，湖北省社會(huì)科學(xué)院、公安廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、民政廳等部門曾聯(lián)合進(jìn)行戶籍調(diào)研。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在七八十年代，城市社會(huì)保障高，很多人都想轉(zhuǎn)為城市戶口。現(xiàn)如今，除了一線大城市外，二三線城市及地級(jí)市、縣級(jí)市的社會(huì)保障含金量不高了。

“現(xiàn)在的問(wèn)題是，農(nóng)民想進(jìn)入的城市進(jìn)不去，比如北京、上海等一線大城市，戶籍開放很有限，農(nóng)民工要想轉(zhuǎn)戶很難。而一些地級(jí)市、縣級(jí)市等，雖然戶籍門檻低，但農(nóng)民不愿意去。這些城市的居民享受的公共服務(wù)都不到位，更何況農(nóng)民?！?/p>

值得期待的是，2012年5月，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》。提出在“十二五”期間，要逐步將基本公共服務(wù)領(lǐng)域各項(xiàng)法律法規(guī)和政策與戶口性質(zhì)相脫離，保障符合條件的外來(lái)人口與本地居民平等享有基本公共服務(wù)。這樣的目標(biāo)讓億萬(wàn)人期待，同時(shí)也說(shuō)明目前的戶籍制度變革正在以公共服務(wù)的改革為突破口。

改革思路

為推動(dòng)戶籍改革順利進(jìn)行，針對(duì)改革中的幾大難題，各路專家積極建言獻(xiàn)策。

戶籍改革涉及面廣，改革成本不可小覷。胡星斗教授說(shuō)，如果真要給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口安置工作，解決低保、小孩上學(xué)、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等問(wèn)題，恐怕人均幾十萬(wàn)元的成本打不住。“改革最核心的內(nèi)容，其實(shí)不是制度設(shè)計(jì)的調(diào)整，而是利益的調(diào)整。改革越往后推越不利，風(fēng)險(xiǎn)也越大。因此，中央的改革決心很重要?！?/p>

近幾個(gè)月來(lái)，中央新一屆領(lǐng)導(dǎo)人多次公開力推城鎮(zhèn)化及戶籍改革，決心很大，但具體落實(shí)還需要逐步推進(jìn)。鄭風(fēng)田教授說(shuō)，一步到位取消戶籍制度不現(xiàn)實(shí)，那就逐漸淡化戶籍制度，先淡化與之配套的政策。比如在北京，辦理護(hù)照、簽證已經(jīng)不用回原籍，可在居住地辦理。再者，高考與戶籍也應(yīng)慢慢脫鉤，比如以后孩子在大城市上學(xué)，只要你在這個(gè)城市工作一定年限，即可就近入學(xué)，如果從小在大城市上學(xué)，可在這里參加高考等。

有調(diào)查顯示，目前與戶籍掛鉤的個(gè)人權(quán)利有20多項(xiàng)，胡星斗教授主張建立國(guó)民信息系統(tǒng)，代替戶籍制度管理人口，相當(dāng)于建立一種人口登記制度，然后再分步走，分年限讓外來(lái)人口取得本市的各種待遇，比如3年、5年、10年分別是一種待遇，將這些待遇與戶籍剝離開來(lái)，而與勞動(dòng)、就業(yè)等信息聯(lián)系起來(lái)。

然而，一旦公共福利與戶籍剝離，大量外來(lái)人口涌入城市怎么辦？胡星斗教授稱，市場(chǎng)是一個(gè)調(diào)節(jié)的過(guò)程，如果人太多，工作不好找，房?jī)r(jià)太高，他們自然又會(huì)離開。福利待遇是分年限給的，并不是一步到位，戶籍制度改革不會(huì)引發(fā)遷徙潮。此外，中國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了某種程度的自由遷徙，“想來(lái)的多數(shù)都已經(jīng)來(lái)了，并不是你不給福利保障他們就不來(lái)?！?/p>

如前所述，許多地方政府之所以反對(duì)戶改，大多是源于巨大的財(cái)政壓力。對(duì)此，胡星斗教授表示，中央應(yīng)該對(duì)外來(lái)人口多的城市進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼或者財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使得這些城市有改革的積極性。鄭風(fēng)田教授的觀點(diǎn)是，對(duì)于外來(lái)人口多的城市，可以給外來(lái)人口解決戶籍等相關(guān)福利，讓外來(lái)人口擁有住房，而他們?cè)谠耐恋赜蓢?guó)家有償收回。同時(shí)，中央根據(jù)收回土地的指標(biāo)，給解決農(nóng)民戶籍城市一定的建設(shè)用地指標(biāo)。也就是說(shuō)，將戶籍制度改革與土地制度改革聯(lián)動(dòng)起來(lái)。

要保留進(jìn)城農(nóng)民返鄉(xiāng)的權(quán)利

華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心通過(guò)大量調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如今，大批農(nóng)民進(jìn)城打工后，他們的土地大多流轉(zhuǎn)給了親戚或村里的種田能手。流轉(zhuǎn)費(fèi)用非常低廉，他們的要求有兩個(gè)，一是田地不能荒蕪，二是返鄉(xiāng)時(shí)能隨時(shí)收回土地。對(duì)大多數(shù)農(nóng)民而言，雖然無(wú)法從土地上獲得滿意收入，但他們并不想因此而放棄土地。

如今，農(nóng)民進(jìn)城是越來(lái)越容易了，進(jìn)城的農(nóng)民在體驗(yàn)了城里高度文明的現(xiàn)代化生活后，很多人不愿意再返鄉(xiāng)，而目前一些政策設(shè)計(jì)也越來(lái)越傾向于讓農(nóng)民進(jìn)城。

該鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰告訴本刊記者，農(nóng)民在年輕時(shí)進(jìn)城，比較容易獲得相對(duì)好的工作機(jī)會(huì)和收入條件。到了年老，再在城市生活下去就頗為不易；有些懂技術(shù)、運(yùn)氣好的農(nóng)民可以在城市獲得體面的生存機(jī)會(huì)，而大部分農(nóng)民進(jìn)城，很難獲得在城市成家立業(yè)的就業(yè)與收入條件。

“一旦進(jìn)城農(nóng)民發(fā)現(xiàn)在城市無(wú)法維持基本生活，而希望返鄉(xiāng)時(shí)，我們的制度安排就應(yīng)該讓他們可以返回農(nóng)村。”賀雪峰稱，返鄉(xiāng)的權(quán)利應(yīng)是農(nóng)民的基本人權(quán)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的化解，不是取消城鄉(xiāng)，而是保留進(jìn)城農(nóng)民返鄉(xiāng)的權(quán)利。九億農(nóng)民的返鄉(xiāng)權(quán)利，構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

春節(jié)前后，全國(guó)各省市先后召開地方“兩會(huì)”期間，國(guó)內(nèi)很多城市都對(duì)城鎮(zhèn)化和戶籍改革等做了深刻討論，并相繼出臺(tái)了很多措施。其中，湖北省政府工作報(bào)告中指出，要有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。因地制宜，分步推進(jìn)，把有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工，逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。力爭(zhēng)全年轉(zhuǎn)移農(nóng)民工60萬(wàn)人以上。充分尊重農(nóng)民在進(jìn)城和留鄉(xiāng)問(wèn)題上的自主選擇權(quán)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民承包地、宅基地等合法權(quán)益。目前，湖北省城鎮(zhèn)化率已達(dá)到53.5%，未來(lái)5年，城鎮(zhèn)化率將提高至58%。

可以預(yù)見，從中央到地方，城鎮(zhèn)化及戶籍改革、土地制度改革等，成為未來(lái)幾年的重點(diǎn)工作。農(nóng)民變市民，還有多長(zhǎng)的路要走，關(guān)鍵取決于地方政府的改革力度和具體落實(shí)。