【摘要】在解讀新型城鎮(zhèn)化道路頂層設(shè)計的必要性和基本內(nèi)核基礎(chǔ)上，文章探索了新型城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計的實現(xiàn)路徑，強調(diào)要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化道路的頂層設(shè)計，就必須形成一系列新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念，通過一系列的具體規(guī)劃，解決城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種問題。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化道路 頂層設(shè)計 基本內(nèi)核 實現(xiàn)路徑

改革開放以來，城鎮(zhèn)化作為我國現(xiàn)代化進程中的一項重大戰(zhàn)略和社會發(fā)展的必經(jīng)過程，取得了極其重大的成就。但是，由于以往的城鎮(zhèn)化道路缺乏系統(tǒng)的頂層設(shè)計，在城鎮(zhèn)化過程中，同時也暴露出一系列問題。因此，黨的十八大進一步明確地提出了“推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”，①走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，并對此進行頂層設(shè)計。那么，我國何以必須對城鎮(zhèn)化道路進行頂層設(shè)計呢？這一新型城鎮(zhèn)化道路設(shè)計的內(nèi)涵又是怎樣的呢？我們又應(yīng)該如何實現(xiàn)這一頂層設(shè)計呢？

新型城鎮(zhèn)化何以必須進行頂層設(shè)計

無論我們是否能夠自覺地對城鎮(zhèn)化道路進行設(shè)計，城鎮(zhèn)化都已經(jīng)成為現(xiàn)代化過程中不可阻擋的發(fā)展趨勢。截止2011年底，我國城鎮(zhèn)人口超過了農(nóng)村人口，到2012年底，城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诒戎氐?2.57%。這就不僅在量的層次上實現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會向城市社會的轉(zhuǎn)變，同時，也在質(zhì)的層面上推動了整個城鎮(zhèn)化道路由“人口轉(zhuǎn)移型”向“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型”的轉(zhuǎn)化，使得我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展進入了一個相當關(guān)鍵的歷史時期。但是，另一方面，我國城鎮(zhèn)化的進程中也不斷地暴露出一些新的問題，諸如區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡、人均發(fā)展水平過低、資源環(huán)境破壞嚴重、大量農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間來回遷徙等，這些也成為了我國城鎮(zhèn)化進程中的突出問題。

綜觀世界各國的城鎮(zhèn)化進程，我們不難發(fā)現(xiàn)，其他國家在城鎮(zhèn)化過程中也曾出現(xiàn)過這樣那樣的問題，以及由于對各種問題處理不當而產(chǎn)生的種種后果，諸如“拉美陷阱”、“中等收入陷阱”“停滯不前”、“社會動蕩”等，這也成為我們在探討城鎮(zhèn)化道路過程中不可回避的話題。因此，吸取各個國家在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的經(jīng)驗和教訓，力求避免其他國家在城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的問題，也成為我國推動城鎮(zhèn)化發(fā)展道路中的一種理性選擇。

在這樣的背景下，能否進一步把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本規(guī)律，充分發(fā)揮人的能動性，自覺地選擇一條適合我國國情與發(fā)展需要的城鎮(zhèn)化道路，顯然成為了一項關(guān)系到國計民生的重大問題。而這種自覺及自覺的程度，首先就在于是否能夠?qū)ξ覈某擎?zhèn)化道路進行長遠而系統(tǒng)地設(shè)計，其次在于究竟是在何種層面上進行這一城鎮(zhèn)化道路的設(shè)計。熟悉辯證法規(guī)律的中國共產(chǎn)黨人顯然更有理由和能力對城鎮(zhèn)化發(fā)展道路進行長遠、系統(tǒng)而又最高端的設(shè)計。而且，事實上，在改革開放的過程中，我國黨和政府也早已注意到了引進頂層設(shè)計理念的重要意義，并掌握了頂層設(shè)計的基本思想，不斷強調(diào)要“更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”、“要加強改革頂層設(shè)計”。

當前，能否將頂層設(shè)計這一理念結(jié)合于我國的城鎮(zhèn)化道路，關(guān)系到能否體現(xiàn)了對于城鎮(zhèn)化道路選擇上的高度自覺，這無疑會成為能否進一步把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本規(guī)律，充分發(fā)揮人的能動性，自覺地選擇一條適合我國國情與發(fā)展需要的城鎮(zhèn)化道路的標志?？梢哉f，黨的十八大報告明確提出了“推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”的新型城鎮(zhèn)化道路，雖然并沒有直接使用頂層設(shè)計這一概念，但無論是就其內(nèi)容和方法而言，還是就其戰(zhàn)略意義而言，都確定無疑地體現(xiàn)了黨和國家正在不斷對我國新型城鎮(zhèn)化道路進行著新的頂層設(shè)計。對于新型城鎮(zhèn)化道路進行系統(tǒng)的頂層設(shè)計，已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)化道路的理性選擇。

我國新型城鎮(zhèn)化道路頂層設(shè)計的基本內(nèi)核

雖然頂層設(shè)計這一概念進入中央文件的時間并不太長，但事實上，由于辯證法傳統(tǒng)的存在和科學發(fā)展觀等理論的提出，我國黨和政府其實在事實上一直都在對我國的發(fā)展道路進行著系統(tǒng)的頂層設(shè)計。其實，在黨的十八大報告進一步明確提出新型城鎮(zhèn)化道路之前，黨和政府就已經(jīng)不斷地對我國的城鎮(zhèn)化道路進行了頂層設(shè)計。結(jié)合歷次對于城鎮(zhèn)化道路的設(shè)計和科學發(fā)展觀的基本思想，以黨的十八大報告的相關(guān)論述為依托，我們不難看到這一頂層設(shè)計的基本內(nèi)核。

可以說，在整個設(shè)計中，我國黨和政府之所以要強調(diào)“推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”，在根本上就是要走出一條以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化道路，而這一道路無疑是一條更多地在城鎮(zhèn)化的質(zhì)的意義上進行設(shè)計的道路，是一條依托現(xiàn)代化的發(fā)展過程，杜絕片面的空間擴張、城市規(guī)模擴大而更加注重以提升城市內(nèi)在概念和公共服務(wù)等內(nèi)涵型目標為中心的城鎮(zhèn)化道路。這一城鎮(zhèn)化道路，實質(zhì)上存在著三大內(nèi)核：

其一，新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而不是片面地追求城鎮(zhèn)化的規(guī)模。這一點，不僅是以人為本的價值觀念的體現(xiàn)，也是進一步發(fā)揮人的主觀能動性，推動城鎮(zhèn)化永續(xù)發(fā)展的要求，更是充分尊重不斷增加的城鎮(zhèn)化居民的發(fā)展需求和推動城鄉(xiāng)一體、新老居民服務(wù)均等化，實現(xiàn)發(fā)展公平的具體體現(xiàn)。就目前情況來看，我國已有大批農(nóng)村人口進入城市，城鎮(zhèn)人口的比重已經(jīng)遠遠超過了農(nóng)村人口的比重并在不斷地增加。

但是，僅僅是城鎮(zhèn)人口比例的提高顯然并不能在根本上解決城鎮(zhèn)化的問題，城鎮(zhèn)化必須是在信息化和工業(yè)化深度融合，工業(yè)化進一步發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進一步推動，進而使得轉(zhuǎn)移人口通過享受現(xiàn)代化成果而成為城鎮(zhèn)居民，也為城鎮(zhèn)化發(fā)展做出貢獻的過程，而不是簡單地進行居民轉(zhuǎn)移或者城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程。因而，在這樣的一種新的城鎮(zhèn)化過程中，人自身的發(fā)展，以及為了人而發(fā)展也就必然成為城鎮(zhèn)化最為核心的理念。

正因如此，在整個城鎮(zhèn)化的道路上，需要解決的顯然就不僅是不斷增加的城鎮(zhèn)人的質(zhì)的提高，以及對于新的居民的心理認同和融入，而且是必須通過各種途徑進一步改善城鄉(xiāng)關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進全民的生活水平和素質(zhì)的提高；使得鄉(xiāng)村在本質(zhì)意義上成為一種鄉(xiāng)村風格的城鎮(zhèn)并真正地實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

其二，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須高效、高質(zhì)與和諧。所謂“高效”，就是不僅要通過信息化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推動，達到城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化的良性互動，充分利用現(xiàn)代技術(shù)和發(fā)展成果加速城鄉(xiāng)一體化的融合，在現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上形成最優(yōu)化的城鄉(xiāng)一體化整體，在城鎮(zhèn)化過程中實現(xiàn)公共服務(wù)的現(xiàn)代理念、現(xiàn)代效率，進而達到優(yōu)質(zhì)高效的目標，同時，也更是要適應(yīng)現(xiàn)代化社會飛速發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化的效率，取得最好的效益。

所謂“高質(zhì)”，則必須是在城鎮(zhèn)化的質(zhì)量上做文章，從片面地擴大城鎮(zhèn)規(guī)模、簡單的人口轉(zhuǎn)移等粗放型增長方式向集約化的“結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換型”、質(zhì)量提高型的發(fā)展方式進行轉(zhuǎn)變，走城鎮(zhèn)化的質(zhì)量之路。

而所謂“和諧”，則必須是在“信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化發(fā)展與環(huán)境的生態(tài)化發(fā)展的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)發(fā)展過程中城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)新老居民的協(xié)調(diào)，在不斷推進的城鎮(zhèn)化與資源利用的“低碳”化相協(xié)調(diào)發(fā)展的道路上實現(xiàn)公共服務(wù)的協(xié)調(diào)，進而達到節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展的目的。

其三，新型城鎮(zhèn)化必須因地制宜，基于本地特色，形成合理的城鎮(zhèn)體系。城鎮(zhèn)化當然離不開合理的城鎮(zhèn)體系。中國共產(chǎn)黨人的特點就是講究國情與特色，就是充分利用辯證法理論針對具體問題具體分析，因而，以人的城鎮(zhèn)化為核心，結(jié)合地區(qū)與時代特點，實施開放、有序、可持續(xù)、多向度的科學發(fā)展，按照具體情況和發(fā)展步驟來選擇相應(yīng)的發(fā)展模式，形成符合地區(qū)特點和發(fā)展需要的城鎮(zhèn)體系顯然是新型城鎮(zhèn)化道路頂層設(shè)計的應(yīng)有之義。并且，也只有在因地制宜、基于本地特色、形成合理城鎮(zhèn)體系的前提下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展才能夠獲得真正的物質(zhì)依據(jù)。

實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化道路頂層設(shè)計的基本路徑

那么，究竟應(yīng)該如何實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計呢？我們必須在以下幾個方面下功夫。

必須在深入理解的基礎(chǔ)上形成新型城鎮(zhèn)化的新理念。新型城鎮(zhèn)化道路的“新”，就新在它不僅是一條嶄新的城鎮(zhèn)化道路，更重要的還在于它是統(tǒng)籌了包括整個社會、現(xiàn)實的個人、生態(tài)環(huán)境等各種因素在內(nèi)的系統(tǒng)與長遠的規(guī)劃，涉及了一系列新的發(fā)展理念。由此，為了更好地實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化道路的頂層設(shè)計，就必須在充分理解這一頂層設(shè)計的基本內(nèi)核的基礎(chǔ)上形成一系列新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念。而其中最為重要的就是以人為本的人居城市發(fā)展理念、生態(tài)和諧的低碳發(fā)展理念、智能高效的無形網(wǎng)絡(luò)城市發(fā)展理念。

首先是以人為本的人居城市發(fā)展理念。在新的城鎮(zhèn)化過程中，除了一般意義上的以人為本的基本原則，首先考慮的應(yīng)該是城市發(fā)展過程中必須根據(jù)適宜人的居住和發(fā)展來統(tǒng)籌規(guī)劃城市的基礎(chǔ)設(shè)施和基本職能，而更重要的是通過對于居民的提高和政治、經(jīng)濟與文化建設(shè)，充分發(fā)揮城市社區(qū)的基本功能，實現(xiàn)城市內(nèi)部和新的移民在城市內(nèi)部的心理認同和情感歸屬，使得不斷流動的居民能夠在城鎮(zhèn)化過程中更好地融入日益變化的新生活。

其次是生態(tài)和諧的低碳發(fā)展理念。必須按照生態(tài)文明的發(fā)展要求，結(jié)合建設(shè)美麗中國的宏偉目標，在城鎮(zhèn)化過程中嚴格執(zhí)行城市生態(tài)發(fā)展、低碳發(fā)展的目標。規(guī)范和引導城鎮(zhèn)居民在節(jié)能、低碳、環(huán)保的理念下更好地工作與生活，實現(xiàn)經(jīng)濟高度發(fā)達、社會繁榮昌盛、人民安居樂業(yè)、生態(tài)良性循環(huán)四者高度和諧統(tǒng)一。

再次是智能高效的無形網(wǎng)絡(luò)城市發(fā)展理念。首先必須明確的是，城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標顯然不僅僅是發(fā)展出一批實體性的城市，而是必須通過城鎮(zhèn)化的發(fā)展，達到城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，使得城市周邊地區(qū)都能享受到城市發(fā)展的成果。因而，這里的高效、優(yōu)質(zhì)的基本取向應(yīng)該是通過數(shù)字化和信息化，通過信息、技術(shù)、人流、物流、資金等各個方面的跨越行政區(qū)劃邊界和地理邊界的新理念，來形成一種區(qū)別于有形的地理界線的原有城市概念的無形網(wǎng)絡(luò)城市。在這樣的無形網(wǎng)絡(luò)城市意義上，有形的實體城市的面積雖然可能只有幾十平方公里，但是，由城市本身發(fā)展而形成的影響力、輻射力則會通過對周邊地區(qū)的影響跨越行政區(qū)劃的邊界，使之成為城市網(wǎng)絡(luò)中心，在其周邊形成一個無形網(wǎng)絡(luò)城市。如北京對保定、張家口、唐山、廊坊等周邊地區(qū)的直接影響就使得受影響的這些地區(qū)與北京的聯(lián)系遠遠超過其與石家莊的聯(lián)系，這就其實形成了一種新的橫向的無形網(wǎng)絡(luò)城市。

而就我國大力推行的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展而言，這種無形網(wǎng)絡(luò)城市的發(fā)展顯然具有更為深刻的實踐意義。而至于在城市內(nèi)部形成的無形網(wǎng)絡(luò)，則也不僅需要考慮信息交流的問題，而必須是通過調(diào)整居民之間的人與人的關(guān)系，達到內(nèi)部發(fā)展的和諧和外部的城市認同，通過無形的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)達到城市居民的整體和諧，進而共享城鎮(zhèn)化的發(fā)展成果。

必須按照頂層設(shè)計的目標和思路形成具體的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃。任何頂層設(shè)計的實現(xiàn)都必須通過基本的實踐，只有把整個宏觀設(shè)計的目標與方略形成具體的行動，才可能真正實現(xiàn)這一頂層設(shè)計。但是，在以往的城鎮(zhèn)化過程中，由于種種原因，已經(jīng)出現(xiàn)了一些這樣那樣的問題，而一些城市在解決這些問題的同時，卻往往由于缺乏統(tǒng)一而長遠的系統(tǒng)規(guī)劃進一步引發(fā)了新的問題，使整個城鎮(zhèn)化的過程不能體現(xiàn)新的思路和新的成果。因而，這就更加要求我們在解決已經(jīng)出現(xiàn)問題的過程中，必須按照頂層設(shè)計的目標和思路形成具體的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，制定相應(yīng)的目標與方略，既注意問題的針對性和具體性，也要以長遠規(guī)劃和通盤統(tǒng)籌的方法解決城鎮(zhèn)化過程中的現(xiàn)有問題，更要按照頂層設(shè)計的目標和思路形成具體的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，盡量避免在發(fā)展道路上走彎路。

在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上要基于本地特色形成合理的城鎮(zhèn)體系。形成符合地區(qū)特點和發(fā)展需要的城鎮(zhèn)體系無疑是城鎮(zhèn)化道路的基本依托，西方發(fā)達國家的成功城市的特點也同樣都是形成了具有鮮明的自身文化內(nèi)涵和本地特色，有自己的標志性建筑物等，而且是規(guī)劃非常好的城鎮(zhèn)體系。而基于我國廣大地域中不同城市自身具有的不同特點和發(fā)展取向，我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在具體的實踐中就更需要基于本地特色，形成合理的城鎮(zhèn)體系。比如東部地區(qū)城鎮(zhèn)化主要是自下而上的小城鎮(zhèn)自行發(fā)展、許多農(nóng)民自己創(chuàng)業(yè)成立工業(yè)園，帶動了本地區(qū)的發(fā)展，形成了小城鎮(zhèn)數(shù)量多、體系完備、聯(lián)成一片的局面，對此，就可以通過不斷發(fā)展的小城鎮(zhèn)為依托，結(jié)合地方特色加以引導，更好地通過協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展來形成富有地方特色的城鎮(zhèn)體系。而西部地區(qū)民營經(jīng)濟不發(fā)達，更多地是由政府發(fā)動自上而下進行，很多地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展很不健全，對此，可以發(fā)揮現(xiàn)有城市的特色優(yōu)勢，逐步形成城市輻射帶，帶動周邊地區(qū)發(fā)展，形成合理的城鎮(zhèn)體系。至于合理的城鎮(zhèn)體系的具體形成，則顯然更需要根據(jù)當?shù)氐馁Y源稟賦、歷史文化、生態(tài)發(fā)展容量和產(chǎn)業(yè)布局進行系統(tǒng)規(guī)劃，進而突出鮮明的本地特色和文化內(nèi)涵。

必須打造獨特的主導產(chǎn)業(yè)來支撐城鎮(zhèn)化的發(fā)展。一個城市究竟能不能最終獲得成功，歸根結(jié)底還需要依靠主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而這也是新型城鎮(zhèn)化道路強調(diào)城鎮(zhèn)化必須與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)的原因之一。但是，一個現(xiàn)實的問題是，許多城市尤其是中小城市在發(fā)展中面臨的最大問題卻是沒有產(chǎn)業(yè)支撐，更談不上獨特的產(chǎn)業(yè)支撐。因而，為了更好地實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我們必須依據(jù)“推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”的頂層設(shè)計，結(jié)合各個地區(qū)的不同特點，因地制宜地培育具有競爭優(yōu)勢的主導產(chǎn)業(yè)。

總之，為了更好地進行新型城鎮(zhèn)化道路的頂層設(shè)計，不僅必須在理解其基本內(nèi)核的基礎(chǔ)上形成一系列新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念，而且必須通過一系列的具體規(guī)劃，解決城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種問題，進而順利推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程。

【作者單位分別為：徐州工程學院，徐州醫(yī)學院】

【注釋】

①胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗—在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2012年，第20頁。