【摘要】我國保障性住房是社會保障體系的一部分，具有公共產(chǎn)品屬性。當前各地保障性住房建設如火如荼，但保障性住房制度建設也存在缺少完備的法律制度、缺少細致的制度設計、缺乏有力的管理方式、缺少有效的融資模式等諸多問題。必須深化保障性住房制度的建立和完善，使保障規(guī)范化、全面化、高效化、穩(wěn)定化、制度化。

【關鍵詞】公共產(chǎn)品 保障性住房 制度建設

通過學習和借鑒發(fā)達國家房地產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗，同時立足實際國情，我國逐步建立了以公共租賃房、廉租房、經(jīng)濟適用房、兩限房及棚戶區(qū)改造房等為主的保障性住房制度體系。但由于我國保障性住房具有公共產(chǎn)品屬性，深化保障性住房制度的建立和完善，對于滿足住房者需求、健全社會救助體系、保證社會公平正義、實現(xiàn)共同富裕具有重要作用。

保障性住房的公共產(chǎn)品屬性界定

所謂公共產(chǎn)品，按照美國經(jīng)濟學家薩繆爾森的定義：其效益涉及一個人以上的、不可分割的外部消費效果。相比之下，如果一個物品能夠被分割，并且其中的每一部分能夠分別通過競爭賣給不同的人，而對其他人沒有產(chǎn)生外部性，那么這種物品就是私人物品。①公共物品區(qū)別于私人物品的兩個顯著特征為：非競爭性和非排他性。非競爭性指在生產(chǎn)水平既定的情況下，一個人的消費不會減少他人的消費數(shù)量，或者說，許多人可以同時消費同一種物品，相應地，所謂競爭性，指一個人享用了一件物品，其他人就不能享用；非排他性是指物品和服務在消費過程中產(chǎn)生的利益不能被某個消費者所專有，如果要限制他人享有這種物品帶來的好處或消費這種物品是不可能的或者代價太大。②隨著公共產(chǎn)品理論不斷發(fā)展，衍生出兼有以上兩大特征的純公共物品和只具有一部分特征的廣義的公共物品，即準公共物品概念。如國防、法律制度等即為純公共物品，學校、公園、公路等為準公共物品。

在我國，保障性住房是與商品房相對應的概念，它由政府主導，統(tǒng)一建設、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運作，提供給中低收入住房困難家庭使用，并且對該類住房的建造標準和銷售價格或租金標準給予限定，起社會保障作用的住房。對照公共物品的兩個特性，保障性住房是“具有公共福利形式的措施”③，是保障社會中低收入階層基本居住權的集中體現(xiàn)，也是政府提供公共服務職能的重要形式，在消費上具有相對競爭性，對保障對象來說又具有非排他性，因而應是廣義的公共產(chǎn)品?；诠伯a(chǎn)品理論，保障性住房具有以下特征：

一是主導者是政府部門，接受法律和社會輿論的監(jiān)督。保障性住房的公共產(chǎn)品屬性，決定了其不能由追逐利益的企業(yè)供給，而只能由集中代表社會利益、調(diào)動社會資源的政府主導，采用直接出資或向建筑方提供補助等轉移支付手段，以低于市場價格的方式出售或出租給保障住戶。具體實施過程中，這種半市場半公共管理的性質(zhì)，由于涉及審批、建筑、分配等不同利益主體和復雜的程序，需要完善的法律和社會公眾的參與和監(jiān)督，以避免各環(huán)節(jié)出現(xiàn)錯誤，保障建設初衷。

二是承擔社會保障職能，維護低收入家庭基本的居住權。保障性住房作為標準的公共產(chǎn)品，具有效用的不可分割性，即社會成員共同受益和消費，與義務教育、醫(yī)療保障等一樣，是社會保障制度的重要組成部分?？梢?，保障性住房不能以商品形式直接在市場認購，而是由其供給的對象城鎮(zhèn)中低收入的住房困難家庭申請獲得。通過健全和維護城鎮(zhèn)中住房困難、生活壓力大的中低收入家庭基本的居住權益，滿足他們的居住需要，從而實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定健康發(fā)展。

三是取得方式具有公平透明性，居住者只享有有限使用權。保障性住房的公益性質(zhì)，強調(diào)社會公平目標，使其申請和認購，必須符合相應的申請條件，并在社會公眾監(jiān)督之下才能獲得。同時，保障性住房作為一項優(yōu)惠政策，價格勢必低于商品房，但它僅能保障低收入者居住權益，不能成為商品上市交易，謀取利益，保障性住房的轉讓或轉租，都必須符合相應規(guī)定，可見，居住者對房屋只有部分使用權，而沒有完整的處置權。

四是以非營利性為目的，同時能調(diào)節(jié)市場房價。作為公共產(chǎn)品，保障性住房具有非營利性，同時追求社會效益和福利最大化特點。保障性住房是社會主義國家民生工程，不以營利為目的，重在突出保障居住困難人群權益。通過加大保障性住房投資和建設力度，減少剛性需求的市場恐慌，能有效調(diào)控居高不下的商品房價，引導社會資本有益流動，促進經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展。

我國保障性住房制度建設現(xiàn)狀

新中國成立初至改革開放前期，我國實行的是住房“全面保障”制度，即住房作為城鎮(zhèn)居民福利，由政府財政直接撥款投資建設，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一興建、統(tǒng)一管理，建成后不能買賣，而是按照職工工齡、級別、家庭情況等要素分配到戶，職工只需在工資中支付相應的租金。這種住房保障制度，是與當時新中國剛剛成立，各項物資相對匱乏、百廢待興的基本國情相適應的，在低物價水平的困難時期極大地滿足了廣大人民群眾的基本生活需求。

改革開放以后，我國逐步實行社會主義市場經(jīng)濟體制，住房體制也隨之進行深入改革，商品化、社會化進程提速。1994年，國務院頒布《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，標志著住房制度改革初步啟動，并確立了住房社會化、商品化的改革方向，同時要求建設“安居工程”，將住房商品化與住房保障體系建設結合起來。1998年，《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》頒布，徹底將福利分房轉變?yōu)樯唐贩渴袌鲑彿浚瑫r，提出建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主體的多層次城鎮(zhèn)住房供應體系。此后，為完善和保障社會不同階層需求，我國頒布多項有針對性的政策法規(guī)，規(guī)范市場化條件下全體人民群眾的共同需要。2007年，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》頒布，首次將廉租房明確為住房保障的重點；2010年，《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》出臺，著重解決中等偏下收入居民以及新就業(yè)人員、外來務工人員等“夾心層”群體。隨著《廉租住房資金管理辦法》、《廉租住房保障辦法》以及新的《經(jīng)濟適用住房管理辦法》相繼出臺，我國保障性住房政策體系逐步完善。黨的十八大報告特別強調(diào)：“要建立市場配置和政府保障相結合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求?！?/p>

可見，我國房產(chǎn)市場商品化改革極大推動經(jīng)濟發(fā)展的同時，國家也在竭盡所能地保障社會中低收入階層住房需求，多層次的保障性住房制度正在逐步形成。但對照當前制度體系，仍有一些不盡完善之處。

一是缺少完備的法律制度，致使保障性住房監(jiān)督不力。我國保障性住房建設日新月異，國務院、各部委以及各省、市、自治區(qū)也為保障性住房相繼出臺和頒布許多規(guī)章、辦法、指導意見等，但是，截至目前仍然沒有一部國家級的完備的專門的法律制度，缺少強有力的法律支持和法律監(jiān)督，致使保障性住房制度建設存在根本隱患。另外，當前冗雜的單項法律法規(guī)，在立法初期，由于僅站在較窄層面進行規(guī)定，沒有上升到切實保障社會公平正義層面，使得各時期、各部門的辦法、意見等存在相互矛盾現(xiàn)象，不利于制度落實及制度問責。

二是缺少細致的制度設計，致使保障性住房市場混亂。當前，我國保障性住房以保障社會全體住房困難群眾為主要目標。但由于保障政策在設計過程當中不夠細致全面，沒有深入挖掘和區(qū)分被保障群體的層次差異性，沒有采取多層次的保障模式，使得保障性住房多實行“一刀切”局面。這種難以根據(jù)收入、地域、經(jīng)濟能力的不同，真正評價被保障標準，劃分被保障等級的粗略方法，制定不動戶型、結構、功能住房，不能充分體現(xiàn)保障性住房的公共產(chǎn)品屬性，滿足各階層群眾需求，失去了原有社會意義。

三是缺乏有力的管理方式，致使保障性住房難以彰顯公平。保障性住房管理是一項系統(tǒng)工程，尤其作為準公共物品，政府更應該承擔起繁雜的管理工作。但在實際運行中，會出現(xiàn)一方面房源較少不能使全體家庭享受政策，另一方面又由于管理不到位，出現(xiàn)保障性住房違規(guī)出售、出租現(xiàn)象。究其原因，是各地沒有設立專門的保障性住房管理機構，對被保障者的身份確認、申請公示、退出機制等沒有細致全面的規(guī)范，造成本應造福于民的住房制度，資金被挪用、進度緩慢、質(zhì)量不過關等問題屢屢發(fā)生，成為少部分人謀取私利、強占名額獲取差價以及腐敗現(xiàn)象的根源，引起廣大社會群眾的不滿。

四是缺少有效的融資模式，致使保障性住房質(zhì)量參差不齊。強大的資金保障是保障性住房建設的基礎。但由于保障性住房的價格由政府確定，利潤空間有限，社會資本參與保障性住房建設的利益驅動不足，導致建設資金多以政府財政撥付資金或土地出讓金為主，造成了保障性住房建設融資渠道單一、市場化融資難度大、建設后續(xù)資金來源不穩(wěn)定等難題。資金無法保障，勢必會給建設中的住房質(zhì)量留下隱患，也會對建設目標提出挑戰(zhàn)。

加大公共物品供應力度，提高保障性住房制度建設

保障性住房作為公共物品，由于其非營利性、保障范圍廣、工程量巨大、進入和退出機制繁瑣，必須在房屋的生產(chǎn)、流通和消費過程中具有相應的制度進行調(diào)節(jié)、指導，同時具有法律的規(guī)范性和嚴肅性，才能順利實施，使保障人真正受益。

構建全面的保障性住房法律制度，使保障規(guī)范化。健全的法律制度是保障性住房供給規(guī)劃化的前提。多數(shù)發(fā)達國家都頒發(fā)有保障性住房的專門法律，為保障性住房建立和實施提供了完備的法律支持。我國保障性住房建設也應盡快出臺具有較高法律權威和約束性的基本規(guī)范，一改過去僅由文件、辦法、通知等形式“人治”現(xiàn)象。首先，要通過法律法規(guī)的制定，明確規(guī)范保障性住房各行為主體的職能界限、責任義務，在各自范圍內(nèi)明確職責，行使權力，密切協(xié)作，使保障性住房權責明晰。其次，要通過對保障性住房制度實施全過程進行梳理，將法律規(guī)范貫穿于保障性住房制度建設，使每一處都有法可依、有章可循，實現(xiàn)法律的全面性、權威性、指導性等多重作用。再次，要強化保障性住房制度的監(jiān)督，建立公平公正公開的保障性住房供給規(guī)則，將其引入法律章程，實行保障性住房監(jiān)督權的運行制度在法律監(jiān)督下進行，保證監(jiān)督主體、內(nèi)容、程序合法，監(jiān)督權力高效、有序，確保監(jiān)督權規(guī)范行使。

構建多元的保障性住房供應體系，使保障全面化。要根據(jù)實際情況，結合切實需求，制定多元的保障性住房供應體系，確保社會福利由每一個社會成員共享。一是要按照多層次保障要求，細化設計規(guī)劃。我國在保障性住房制度設計中，應根據(jù)國情，在二元結構日益突出、城鎮(zhèn)化發(fā)展提速的前提下，多層次、全方位細化保障性住房總體規(guī)劃，實行全面統(tǒng)籌，動態(tài)優(yōu)化原則，在進一步保障基礎設施和配套建筑建設的基礎上，提出具有前瞻性、可行性的設計理念，滿足人民群眾的需求。二是要根據(jù)保障者的不同經(jīng)濟層次、地域經(jīng)濟水平等現(xiàn)實因素，區(qū)別對待保障者實際需求。盡量通過暢通需求表達方式和渠道，傾聽不同群體需要和意愿，提供更全面的保障住房種類，健全住房保障組合方式使保障者對住房進行更多選擇，實現(xiàn)公共產(chǎn)品供給決策由自上而下向自下而上的轉變，真正做到保障性住房“能保盡?！钡恼w目標。

提高保障性住房的供應效率，使保障高效化。政府是公共產(chǎn)品的供應者，保障公共產(chǎn)品供應效率，也是政府不可推卸的責任。進一步增強我國保障性住房供應能力，政府要多處著手，高效運作。一是引入市場競爭機制，降低生產(chǎn)成本。我國保障性住房建設主體多為地方性政府依靠財政撥款運作，容易產(chǎn)生高報生產(chǎn)成本和高報投入量的現(xiàn)象，容易由于缺乏競爭影響供應成本。要嘗試引進市場機制，在強化政府主導的前提下，明確目標，落實任務，設立專門建設機構、組織、協(xié)會以及公司等，共同承擔建設項目，實施管理職能，提高各部門創(chuàng)造效益的積極性，從而降低保障性住房成本。二是加強供應的監(jiān)督體系建設，保證保障性住房質(zhì)量。保證性住房建設在如火如荼擴充數(shù)量的同時，更要嚴把質(zhì)量關。通過加大對施工單位、驗收單位等履行質(zhì)量職責的監(jiān)督，積極防控質(zhì)量問題，加強保障性住房監(jiān)管力度，不斷提高工程質(zhì)量，促使保障性住房供應效率達到最優(yōu)。三是對保障性住房監(jiān)管人員引入激勵機制，減少腐敗現(xiàn)象發(fā)生。保障性住房供應部門管理人員多是政府任命的官員或項目經(jīng)理，他們只是被動地完成政府任務，缺少內(nèi)驅力，有時為個人利益還會出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。要進一步完善保障性住房項目負責人的任命、收入等制度，將崗位職責與收入掛鉤，實行“高薪養(yǎng)廉”，避免保障性住房腐敗現(xiàn)象發(fā)生，同時推進工程進度不斷提高。

拓寬保障性住房融資渠道，使保障穩(wěn)定化。充足的資金是保障性住房建設持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基礎，要通過借鑒國際先進經(jīng)驗，進一步確定政府在保障性住房融資中的地位，從而不斷拓寬保障性住房資金渠道，完善保障性住房建設制度。一是要充分調(diào)動政府投入的主導地位。政府提供保障性住房這一公共產(chǎn)品，勢必要承擔起提供建設資金任務，要建立長期的保障性住房資金投入機制，將保障性住房建設納入財政預算，合理安排保障性住房資金在政府支出比例；適當減免土地使用稅、土地增值稅、營業(yè)稅等稅收以及城市建設配套費和政府性基金，逐步建立由政府主導的市場化投融資機制。二是要引導社會資本投入保障性住房建設。一般來說，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)可采用公共生產(chǎn)、公私混合等方式。可根據(jù)保障性住房特點，引導企業(yè)、社會、個人多方參與，調(diào)動民營資本積極性，多渠道增加資金投入力度，增強保障房籌資的過程。三是要探索多種融資模式。鼓勵金融部門根據(jù)當?shù)乇Ｕ闲宰》拷ㄔO實際，探索債權融資、股權融資、投資基金等多種融資模式，不斷創(chuàng)新業(yè)務種類，加大對保障性住房建設資金支持力度。

加強保障性住房管理體系建設，使保障制度化。目前我國對保障性住房對象確認還沒有統(tǒng)一標準，要盡快從制度層面建立良好規(guī)范的保障性住房管理市場，完善保障性住房建設制度。一是建立被保障群眾的動態(tài)數(shù)據(jù)庫。要根據(jù)國內(nèi)經(jīng)濟水平，不斷完善居民收入和住房需求統(tǒng)計，通過立檔建庫，明晰保障性住房真實需求，一方面避免“夾心層”群體不能享受政府優(yōu)惠政策，另一方面加強申請、公示的透明度，形成全社會共同監(jiān)督的公正基礎和良好氛圍。二是完善住房分配制度。公開透明的分配是保障性住房建設公平的重要環(huán)節(jié)，要制定詳盡的分配方案，嚴格核實信息，加大造假處罰力度。三是完善保障性住房退出機制。認真做好住戶的財產(chǎn)核實工作，對不符合條件的住戶實行處罰，杜絕將公共產(chǎn)品轉為私人物品的違法行為，促進保障性住房供需平衡，物盡其用，真正將保障性住房作為解決民生的重要工程。

【作者單位：河南城建學院】

【注釋】

①[美]保羅·薩繆爾森等：《經(jīng)濟學》，高鴻業(yè)等譯，北京：中國發(fā)展出版社，1992年，第1194頁。

②郭慶旺，趙志耘：《財政理論與政策》，北京：經(jīng)濟科學出版社，2002年，第96頁。

③中共中央編譯局：《馬克思恩格斯選集》（第3卷），北京：人民出版社，2012年，第157頁。