當(dāng)前，中國很多大城市都面臨著交通擁堵的問題?！吨袊嗄陥蟆氛{(diào)查顯示，79.3%的人感覺每天上下班時交通擁堵，其中33.6%的人說“非常堵”。平均每天花在上班路上的時間，20.4%的人需要半個小時到1小時，25.1%的人要1-2小時，31.7%的人需要2小時以上。 北京大學(xué)社會調(diào)查研究中心數(shù)據(jù)顯示，北京交通擁堵時間已達(dá)每天5小時，北京市民每天平均上下班在路上消耗的時間為1.32小時，居全國之首，因而被網(wǎng)民戲稱為“首堵”。

至于公路交通的擁堵，就更為嚴(yán)重，而且大大增加了汽車能耗和尾氣排放，加劇了城市環(huán)境污染。

這種擁堵并不僅指機(jī)動車道路的擁堵，也包括地鐵等軌道交通工具的擁堵。雖然地鐵本身可以按時運(yùn)營，但在回龍觀、四惠、國貿(mào)、蘋果園等重要地鐵樞紐，上下班高峰期入口處往往排起長龍，乘車者需要在從站外排隊很長時間才能登上極度擁擠的地鐵，因而大大延長了軌道交通的實(shí)際通勤時間。筆者自己曾在周五下午的高峰期從地鐵10號線換乘地鐵1號線，在國貿(mào)站10號線下車，在換乘過道中隨著密集的人流緩慢移動，到最終登上1號線地鐵，總共耗時超過30分鐘。這是一種巨大的人力資源的浪費(fèi)。至于公路交通的擁堵，就更為嚴(yán)重，而且大大增加了汽車能耗和尾氣排放，加劇了城市環(huán)境污染。

空間資源失序是問題的根源

2011年，北京市總?cè)丝谝淹黄?000萬，很多人將交通擁堵歸結(jié)于私家車保有量太大和人口太多所造成的惡果。地方政府也將人口控制作為一項(xiàng)很重要的任務(wù)，為此一再收緊戶籍準(zhǔn)入門檻。然而，實(shí)際情況并不那么簡單。北京市總面積為16807.8平方公里，其中平原面積為6390平方公里，機(jī)動車保有量約為500萬輛。人口密度為3599人/每平方公里，機(jī)動車密度為737輛/平方公里。車輛和人口密度相對于其它世界大都市而言并不高（見表1）。車輛密度只有東京的三分之一，人口密度只有新加坡的不到二分之一，香港的十分之一?？梢哉f，北京的汽車和人口也并不多，還有很大的人口和車輛容納空間。

然而，在表1所列的五大城市中，北京的交通擁堵情況是最嚴(yán)重的。這樣的情況，主要原因不在于人多車多。目前北京的道路擁堵情況主要集中在上下班高峰期，其他時間道路狀況比較通暢，地鐵人流也不多。其擁堵狀況基本上是在上班的時候，人員大量的從通州、天通苑、回龍觀等等城郊居住區(qū)流往城內(nèi)的CBD、金融街、中關(guān)村等就業(yè)中心區(qū)，然后下班的時候再從中心城區(qū)返回居住地。在這些主要的交通路線上短時間內(nèi)聚集了大量的人流，造成公路軌道交通全面擁堵。

造成這種現(xiàn)象的原因，主要在于北京生活、居住、就業(yè)的空間資源的分布失序。首先，產(chǎn)業(yè)資源過度集中在中心城區(qū)。北京居住在中心城區(qū)（首都功能核心區(qū)和城市功能區(qū)）的常住人口仍占全市人口的61%，創(chuàng)造的產(chǎn)值占全市的75%，其中這部分產(chǎn)值又高度集中在CBD、金融街、中關(guān)村等少數(shù)幾個經(jīng)濟(jì)核心區(qū)域。

其次，公共服務(wù)資源過度集中于中心城區(qū)。北京中心四城區(qū)（首都功能核心區(qū)）分布有眾多醫(yī)院，并擁有60%以上的市級醫(yī)院，如北京醫(yī)院、同仁醫(yī)院、協(xié)和醫(yī)院、宣武醫(yī)院等優(yōu)質(zhì)醫(yī)院。北京市的主要中學(xué)也絕大多數(shù)集中在四個城區(qū)，尤其是西城區(qū)和東城區(qū)，分布著全市50%左右的著名中學(xué)。北京市的影劇院、體育場館集中分布在四個城區(qū)，豐臺區(qū)和石景山區(qū)幾乎沒有大的影劇院，石景山區(qū)則沒有大的體育場館，豐臺區(qū)只有光影體育館、豐臺體育中心兩處。

與此同時，在非中心城區(qū)，大量的土地被用于住宅開發(fā)，而忽視了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)和生活娛樂設(shè)施的建設(shè)。把通州、回龍觀、天通苑等地區(qū)建設(shè)成為了只能提供居住和簡單的生活購物的“臥城”。人們睡覺在城外，但工作生活娛樂等需求都要到中心主城區(qū)才能滿足。

這種情況，和各級政府的城市發(fā)展理念有關(guān)。在城市發(fā)展中，包括北京在內(nèi)的很多大城市政府，都過度強(qiáng)調(diào)建設(shè)世界級的CBD或金融中心，希望通過短期內(nèi)的辦公樓、高檔酒店、購物中心、交通樞紐建設(shè)，快速的聚集一大批大公司總部、金融機(jī)構(gòu)。通過這些標(biāo)志性的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，來提升整個城市的國內(nèi)國際地位，迅速升級成為“世界城市”、“國際化大都市”、“國際（或全國、區(qū)域）金融中心”。把整個城市的財力物力密集的投放在這些重點(diǎn)區(qū)域。

這是一種急功近利的心理，忽略了整個城市空間格局的均衡發(fā)展。在這些重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展起來以后，一方面聚集了大量的各層級就業(yè)人員，另一方面也沒有留下足夠的住宅開發(fā)用地，于是就在重點(diǎn)區(qū)域以外大規(guī)模的開發(fā)居住社區(qū)，把這些居住社區(qū)用軌道交通和經(jīng)濟(jì)中心連接起來。這些居住社區(qū)由于嚴(yán)重缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，交通網(wǎng)絡(luò)的指向完全立足于向中心區(qū)輸送就業(yè)人口，也沒有好的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和預(yù)留產(chǎn)業(yè)用地，也就基本沒有高層次的就業(yè)崗位。社區(qū)建起來以后，周邊農(nóng)村地區(qū)的人群開始向社區(qū)聚集，形成大面積的賣蔬菜、賣早點(diǎn)、賣生活日雜用品的攤販聚集區(qū)。最后，這些地區(qū)就形成了一個圍繞交通節(jié)點(diǎn)的“居住飛地”。

在這種居住與工作、休閑娛樂的空間資源分布失序以后，高昂的房屋交易成本又會進(jìn)一步加劇失序的狀況。對于一個在北邊中關(guān)村地區(qū)就業(yè)的人來說，居住在回龍觀社區(qū)相對比較方便；對于一個在國貿(mào)CBD地區(qū)工作的人來說，居住在通州相對比較方便。但是，一旦他的就業(yè)地點(diǎn)發(fā)生改變，比如原來在中關(guān)村工作、在回龍觀居住的人，要跳槽到CBD地區(qū)工作，那么，他每天的通勤時間就會增加一個小時。為了解決這1個小時的時間，他可以考慮將在回龍觀的房子賣掉，到通州買房居住。但是，現(xiàn)在的住房交易成本很高，需要繳納1.5%的契稅，如果購房時間不到5年，還需要繳納5.5%的營業(yè)稅，此外還有2%的中介費(fèi)，加起來就是房價的9%。一套價值200萬的普通住宅，一買一賣，交易成本就高達(dá)18萬。因?yàn)檫@個，他一算賬，每天多花一個小時，可以節(jié)約18萬的開支。市場經(jīng)濟(jì)條件下人們的工作流動性很大，說不定過幾年又會回到中關(guān)村地區(qū)工作。因此他就會放棄換房的決定。長此以往，就出現(xiàn)了更嚴(yán)重的“空間失配”：不僅居住地和就業(yè)地失配，具體的居住社區(qū)和它所對應(yīng)的就業(yè)中心也會出現(xiàn)大規(guī)模的錯位，讓交通擁堵問題更加突出。

解決城市“空間失配”的對策

因此，要解決城市中就業(yè)生活等資源“空間失配”的問題，緩解過度的交通擁堵，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會高效和諧的運(yùn)行，必須從多方面推動改革。

1.樹立“以人為本”城市發(fā)展的理念?！耙匀藶楸尽辈⒉皇翘摰?，它既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，也是最重要的動力。一個城市的發(fā)展，“軟環(huán)境”比“硬環(huán)境”更重要。以成都市為例。成都過去十年的經(jīng)濟(jì)增長速度很快，高于全國同等級城市的平均水平。成都市政府并沒有投入巨資建設(shè)CBD或金融中心，反而大力推行“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，把市一級新增的財政開支全部投入到主城區(qū)以外的地區(qū)，促進(jìn)城市內(nèi)部的區(qū)域均衡發(fā)展，避免了大量就業(yè)集中在中心城區(qū)的狀況，環(huán)境、交通、居民幸福程度都非常好。2010年，成都被美國《福布斯》雜志評為“全球最有發(fā)展?jié)摿Φ某鞘小薄５?012年，在成都投資的世界500強(qiáng)數(shù)量是229家，遠(yuǎn)高于杭州、南京、青島這些沿海副省級城市，跟廣州基本持平（廣州同期大概是224家，這個數(shù)據(jù)變化很快）。成都的經(jīng)驗(yàn)表明，在基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)到一定水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度以后，人居環(huán)境是一種比高樓大廈更重要的經(jīng)濟(jì)資源，區(qū)域均衡發(fā)展是一種比集中發(fā)展更有利的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。

2.在城郊社區(qū)規(guī)劃中，要將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與生活空間規(guī)劃結(jié)合起來，建設(shè)產(chǎn)業(yè)與生活居住為一體的城市功能組團(tuán)。在這方面，新加坡的新城建設(shè)經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)。新加坡在城市核心區(qū)外圍的新城建設(shè)，其發(fā)展規(guī)劃融合了社會、經(jīng)濟(jì)、政治、文化、城市地理等因素。其核心思想是功能完善的社會性城市細(xì)胞結(jié)構(gòu)。在重要的高速交通節(jié)點(diǎn)建設(shè)4.5 萬-6 萬戶（16 萬-21 萬人）的新鎮(zhèn)，占地近10平方公里，住宅用地約占40%～50%，其他各類土地使用功能則超過50%，新鎮(zhèn)之間以高速公共交通連接，中間間隔以綠地公園。這樣的規(guī)劃理念，深受霍華德1989年提出的“田園城市”的影響，同時在土地混合使用、高密度開發(fā)、快速交通結(jié)合方面吸取了新城市主義的基本原則?？傊?，新加坡的新城絕不僅僅是一個功能單一住宅用地為主的“臥城”。商業(yè)與工業(yè)的配套策略提供了就近的就業(yè)人口，緩解了通往市中心區(qū)、市工業(yè)區(qū)的交通量。這種策略取得了極大的成功。眾多新城星羅棋布，形成了各具特色的產(chǎn)業(yè)功能組團(tuán)，居民們在步行和非機(jī)動車交通的范圍內(nèi)就業(yè)生活和工作，并可以隨時親近自然，使得新加坡成為世界著名的“花園城市”。

3.要有城市全域統(tǒng)籌的觀念，實(shí)現(xiàn)區(qū)域差異化均衡發(fā)展。城市外圍區(qū)域的新城建設(shè)，既要促進(jìn)區(qū)域均衡，也要體現(xiàn)區(qū)域差異。一方面要有高標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，將中心城區(qū)一些優(yōu)秀的醫(yī)療、教育等資源外遷，實(shí)現(xiàn)一流公共服務(wù)的空間合理分布，真正發(fā)揮促進(jìn)中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)和就業(yè)人群擴(kuò)散的作用。另一方面，外圍區(qū)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展又需要實(shí)現(xiàn)差異互補(bǔ)，每個功能組團(tuán)都需要聚集不同的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。這就需要將每個組團(tuán)的產(chǎn)業(yè)定位放到整個城市規(guī)劃中來進(jìn)行全域統(tǒng)籌，不能各自為政，搞重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)化競爭。

新加坡的城市發(fā)展規(guī)劃由三個規(guī)劃與設(shè)計管制的層級組成，首先是戰(zhàn)略性概念性規(guī)劃，然后是城市總體規(guī)劃，其次是把城市劃分為55個分區(qū)的開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃。開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃與總體規(guī)劃一樣，都是由規(guī)劃最高主管部門市區(qū)重建局統(tǒng)一制定，具有很明確的發(fā)展框架，每個區(qū)域的定位都很清楚而且與全局發(fā)展相協(xié)調(diào)。在此開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃的指導(dǎo)下，再進(jìn)行具體的社會發(fā)展規(guī)劃與建設(shè)。

總之，在大力推動城市內(nèi)部的區(qū)域均衡發(fā)展的過程中，新城新區(qū)的建設(shè)，需要高規(guī)格大投入，全局統(tǒng)籌，市一級政府要從規(guī)劃權(quán)威性、資金投入、政策傾斜、招商渠道等方面提供全方位的支撐，才能讓它真正起到“衛(wèi)星城”的作用，分流中心區(qū)域的產(chǎn)業(yè)和人群。不能只是“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，寄希望于通過簡單的修建向外延伸的交通路線和住宅開發(fā)來暫時性的緩解問題。

4.建立促進(jìn)人口在城市內(nèi)部合理流動的公共政策。在通過規(guī)劃、投資、建設(shè)等手段來推動空間經(jīng)濟(jì)資源的均衡合理布局的過程中，如果人口在城市內(nèi)部難以合理流動，那么就可能出現(xiàn)大量居住在A組團(tuán)而到B組團(tuán)工作或休閑娛樂的人群，大規(guī)模的新城建設(shè)反而有可能惡化就業(yè)與居住的錯位。為此，應(yīng)該大力降低城市區(qū)內(nèi)部人口遷徙的成本，讓人們可以隨時根據(jù)城市空間經(jīng)濟(jì)資源格局的變化而改變居住地點(diǎn)。

首先，應(yīng)該降低自主需求的住房交易成本，逐步建立住房保有稅來取代住房交易稅。對于個人唯一住房，無論是出售或者購買，都應(yīng)該是零稅費(fèi)。其次，還應(yīng)該加強(qiáng)租房者權(quán)利保護(hù)。相對于購房居住而言，租房是一種靈活性更大的居住方式。租房者更換地點(diǎn)更加便利。但是，目前中國的租房者權(quán)利保護(hù)十分薄弱，租房市場比較混亂。目前市場上的行情是中介機(jī)構(gòu)每介紹成功一次即向租房者收取相當(dāng)于一個月房租的中介費(fèi)。如果房東和租戶之間已經(jīng)有了聯(lián)系，中介就會以高價引誘房東讓原租戶搬家，而取得代理權(quán)。在這種情況下，租權(quán)非常的不穩(wěn)定，租房者缺乏基本的安全感。

正是由于租房市場缺乏規(guī)范，房東可以隨意驅(qū)逐租戶，才讓大部分人寧可高價、遠(yuǎn)距離購買住房，也不愿意在就業(yè)地附近租房居住。這也是城市居民的就業(yè)和居住地失配的重要原因。溫家寶總理曾指出：“我們說住有其居，并不意味著住者有其屋。從方向上看，應(yīng)該鼓勵更多的人租房?！币獙?shí)現(xiàn)租房對購房的有效替代，應(yīng)該限制房東對租戶的驅(qū)逐權(quán)，比如借鑒德國經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定在租房合同簽訂的三年內(nèi)，房租提高幅度不得高出統(tǒng)計機(jī)構(gòu)公布的平均漲幅；房東要求退租需要至少提前三個月通知租戶；單方面提高房東違約的賠償金等等。同時，要改革取締一些房屋中介市場的不合理“行規(guī)”，比如房屋中介往往千方百計阻撓租戶與房東取得聯(lián)系，以抬高租金或多掙中介費(fèi)用。應(yīng)該強(qiáng)制規(guī)定在租房合同中，必須包含房東的有效身份信息和聯(lián)系方式。讓房屋中介真正成為一個信息服務(wù)者的角色，在租戶與房東初次達(dá)成協(xié)議的過程中收取服務(wù)費(fèi)用，而不是長期壟斷信息渠道獲得壟斷利潤。

以上是解決我國目前諸多大中城市因?yàn)榻?jīng)濟(jì)資源的空間失配而造成的交通擁堵所提出的對策，中心思路是：對于交通擁堵不能簡單的就交通而論交通，簡單的通過限制出行或加大交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來緩解擁堵，而必須有一個全面綜合的考慮，要把交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、公共政策結(jié)合起來，進(jìn)行系統(tǒng)化的變革，才能實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治，推動經(jīng)濟(jì)資源在空間上的合理配置，提高城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，促進(jìn)城市和諧健康發(fā)展。

（作者為城市中國計劃研究員）