近日，大部制改革再次成為萬人矚目的焦點。建設(shè)權(quán)責(zé)清晰、精簡高效的行政部門，始終是我們不倦追求的制度理想。在改革日益進入“深水區(qū)”的今天，這項改革因此更顯得意義深遠，但由于改革所涉及的問題十分復(fù)雜，這項改革是否能得到合理布局、順利推進，也考驗我們的制度設(shè)計智慧。

大部制改革的目標

大部制改革，顧名思義就是將眾多分散的行政部門整合為權(quán)責(zé)集中的較大行政部門的改革。這并不是說行政部門一定要擴大，而側(cè)重于職能的集中和整合；更進一步看，整合本身也并不是目標，構(gòu)建科學(xué)、合理的行政體制，理順政府權(quán)力架構(gòu)才是目標。換言之，大部制改革的目標不僅僅限于“寬職能、少機構(gòu)”，而是要從根本上治理機構(gòu)之間的推諉、扯皮現(xiàn)象，減少機構(gòu)之間的交叉、沖突與空白，同時協(xié)調(diào)好各部之間、中央與地方之間甚至政府與社會之間的關(guān)系，最終在降低行政成本的同時提高行政效率，并進而完善整個行政管理框架，使得政令暢通、管理有序、便利民眾。

這場改革如能順利完成，將產(chǎn)生相當(dāng)突出的積極意義。直接可見的意義是，行政成本得到降低，機構(gòu)總體規(guī)?？赡艿玫綁嚎s，行政流程更加順暢；而改革的間接意義更為深遠。一個權(quán)責(zé)清晰、運作流程簡明的政府，不僅將大大提升行政管理的效率與質(zhì)量，更將為行政問責(zé)、績效評估、行政審批清理、行政協(xié)調(diào)機制轉(zhuǎn)型等一系列下游行政制度或活動提供更有利的平臺，也可能為重新梳理政府與社會的關(guān)系奠定基礎(chǔ)。因此，大部制改革的推進，對中國的行政管理體制發(fā)展將是一個重要的機遇。

制度設(shè)計難題眾多

當(dāng)然，大部制改革也不可避免地會面臨一些挑戰(zhàn)。大部制改革的提法由來已久，在這方面我國也曾經(jīng)取得過一些進展，但需要努力的地方還很多。究其原因，大部制改革的基本思路仍然存在模糊之處，而各個方面都會遭遇一些棘手難題。

——權(quán)責(zé)劃分。權(quán)責(zé)的清晰劃分面臨雙重困難：一方面，社會事務(wù)錯綜復(fù)雜，行政權(quán)限“犬牙交錯”，要以有限的制度語言清楚地界定權(quán)責(zé)的劃分并非易事；另一方面，部門利益根深蒂固，進行權(quán)責(zé)劃分與重組時難免涉及眾多的利害關(guān)系，也需要妥善處理。

從第一方面看，很重要的一個前提就是：行政部門的類型劃分原則是什么？像鐵道部、民航總局是按照縱向的領(lǐng)域設(shè)置的，財政部、民政部、交通運輸部等按照橫向的職能設(shè)置，人口與計劃生育委員會等按照特定的專項事務(wù)設(shè)置，工業(yè)和信息化部的設(shè)置基礎(chǔ)則呈現(xiàn)混合色彩，環(huán)境保護部與水利部、衛(wèi)生部與國家人口與計生委、商務(wù)部與國家工商行政管理總局職能鄰近（在基層這一問題更為突出），而國家發(fā)改委的職能設(shè)置原則甚至至今仍未十分明晰。由于各部委辦局的來歷與職能范圍都有一定的歷史淵源和現(xiàn)實考慮，要統(tǒng)一類型劃分原則比較困難。最根本的一種交叉情形，就是橫向的職能建制與特定領(lǐng)域或任務(wù)的重點專項建制之間存在廣泛的含糊地帶。在改革中，此種交叉即使不能被消除，也應(yīng)當(dāng)受到嚴格限制。從目前發(fā)達國家成功的大部制實踐看，絕大多數(shù)的部都是橫向的職能建制，而且相鄰的職能得到了較好的歸并，這種狀態(tài)雖然不一定是我國的制度設(shè)計選擇，但至少在大方向上是值得借鑒的。

從第二方面看，各個部門的固有利益也可能成為改革的障礙。在權(quán)責(zé)不均衡的情況下，很少有部門愿意放棄管理權(quán)力。除去所有機構(gòu)及人員平行整合的情況，其它的歸并或劃分操作都需要觸動實質(zhì)性的利益，這中間能夠通過大致對等交換部分權(quán)力或?qū)Φ日{(diào)整而解決問題的余地并不多，剩下的每一塊有份量的蛋糕都不好動，從機構(gòu)轉(zhuǎn)型到人事安排都需要預(yù)先做好詳細規(guī)劃。這里不僅考驗改革智慧，也要求改革的決心。

——制度銜接。大部制改革前后部門之間的制度銜接，包括中央與地方之間的部門銜接，也是一個需要處理的要點。在當(dāng)前的環(huán)境下，大部制改革是否意味著下級政府機關(guān)也要相應(yīng)地作出變革？如此一來，它就成為牽一發(fā)而動全身的全局性操作，鑒于此前的大部制改革對地方已經(jīng)產(chǎn)生了一定影響，地方也有成功嘗試大部制改革的經(jīng)驗，我們就需要認真聆聽來自地方的聲音。

大部制改革對地方政府運作的影響是顯而易見的。我們不一定強求地方政府也跟隨作出同樣的變革，各個地方情況不一樣，作出與之相適應(yīng)的轉(zhuǎn)變也需要時間。就目前而言，在地方層面，大部制改革實踐固然有成功的例子，也不乏機構(gòu)臃腫、人浮于事的局面，這意味著大部制改革即使能在中央層面取得完全成功也還是不夠的。如果地方政府不必作出相應(yīng)變革，可以因地制宜地作出選擇，則大部制改革也需要預(yù)先設(shè)計好制度銜接的方式。從經(jīng)驗上看，這一改革也將對地方的政府機構(gòu)設(shè)置、運作乃至人事變動產(chǎn)生很大的影響。對此，我們的制度銜接實踐雖然正在日漸成熟，但也還存在一些不足，未來的制度安排對此還需要多加注意。

——精簡高效。精簡高效的目標是否能達成，既在于能否劃清權(quán)責(zé)，也在于能否理順行政流程和協(xié)作架構(gòu)，更在于是否能夠準確定位政府所應(yīng)承擔(dān)的角色。

首先，我們需要清楚不同行政部門和崗位所真正需要的工作任務(wù)、工作量和人力資源配置，這是順利進行“機構(gòu)瘦身”的必要前提，這項基本工作尚屬欠缺。否則，即使能夠順利完成整合，政府規(guī)模和人員編制在總體上來看還是可能缺乏實質(zhì)的改變。在這里，關(guān)于工作量與人力資源實際配置的信息不對稱很有可能構(gòu)成精簡機構(gòu)的一個實質(zhì)性障礙。任何科學(xué)、合理的安排都離不開有充分根據(jù)的信息和數(shù)據(jù)，只有在整合工作任務(wù)、合理厘定工作量和人力資源需求的情況下，大部制改革才能走向科學(xué)的制度設(shè)計。

其次，行政流程也需要得到重新整理，過去所謂“七八個大蓋帽管一頂草帽”、“辦一個證蓋幾十個章”的情形必須得到認真審視，大部制改革的一個最直接的目標就應(yīng)該是總體行政流程的簡化，去除繁瑣的辦事程序、減輕沉重的社會負擔(dān)及成本，我們在這方面完全可以將一系列社會民生事項的行政流程或操作環(huán)節(jié)的總量作為大部制改革的重要指標，從行政機關(guān)內(nèi)外分別評估行政流程最優(yōu)化的可能性。

再者，我們更需要準確定位政府所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的角色，將不需要由行政機關(guān)承擔(dān)、社會可以自主解決的事情還權(quán)于社會，杜絕以“為管理而管理”的方式不斷增加政府事務(wù)，為精簡、高效、科學(xué)的行政體制奠定最堅實的基礎(chǔ)。

——省部平衡。最后，大部制改革還涉及省部平衡的問題。大部制改革是否有重新平衡省部權(quán)力的考慮，我們不得而知，但大部制改革對地方政府與中央政府部門之間的權(quán)力架構(gòu)卻有著重新調(diào)整的作用。改革后出現(xiàn)的大部與京、津、滬、粵、渝等代表性地方政府之間將可能存在某種微妙的平衡關(guān)系，大部制改革必然對這種影響有所考慮。從整體上看，大部制改革對于加強中央政府權(quán)威、理順央地關(guān)系還是有相當(dāng)積極意義的。嚴格地說，這并不是一個制度設(shè)計的難點，更應(yīng)該說是大部制改革所需要深思熟慮的一個因素。即使不考慮政府高層平衡問題，大部制改革后中央權(quán)力的加強也將影響中央與地方的原有平衡，目前來看總體上還是利大于弊，但如果我們能將弊端縮減到最小，在中央政令暢通的同時能夠保留地方政府原有的合理自主決定余地，整個改革將更加成功。

精政府，活社會

總體上看，政府為大部制改革需要付出的努力還很多，不排除涉及部分“深水區(qū)”的可能性。從根本上看，這場改革要獲得全面的成功，最終還需要理清政府與社會的關(guān)系，重新檢視政府權(quán)力和行政組織生長與蔓延的脈絡(luò)，防止改革出現(xiàn)反復(fù)，甚至越改越大、越改越繁。過去我們經(jīng)常為處理一個特定的任務(wù)或掌控一個行業(yè)就設(shè)立一個常規(guī)行政部門的做法，現(xiàn)在是越來越少了，但這并不等于行政組織生長的內(nèi)在機制已經(jīng)得到了根本的治理。

從計劃經(jīng)濟時代以縱向領(lǐng)域為主要劃分邏輯到市場經(jīng)濟時代以橫向職能為主要邏輯的一步，我們已經(jīng)基本上走了過來，并正在繼續(xù)邁進。但更深一層看，促使大部制改革問題長期徘徊的一個深層根源，在于政府管得太多、管得太寬，政府和社會之間的事務(wù)劃分并不完全是按照適宜程度進行的，很大程度包含了政府管理收益和部門利益的影響。

一切政府組織改革的最終目標還是為了更好地服務(wù)社會，因此大部制改革最終要思考的深層問題，也正是整個政府組織與社會之間的關(guān)系。在這方面，我們并不一定要主張所謂的“小政府、大社會”，但一定要強調(diào)“精政府、活社會”。更加精干而科學(xué)的行政組織、更有活力的社會和經(jīng)濟，才是政府組織改革的理想所在。

政府和社會之間的事務(wù)和權(quán)能劃分，其原則和標準見仁見智，但至少有一點是可以得到廣泛共識的：政府不應(yīng)當(dāng)“上管天文地理，下管雞毛蒜皮”，特別是對于沒有顯著的、實質(zhì)性的重大危害的正常社會經(jīng)濟活動，政府不應(yīng)當(dāng)隨意插手。在機構(gòu)設(shè)置層面上，像“饅頭辦”、“西瓜辦”、“裝修辦”、“風(fēng)情辦”之類基本上是照著一個邏輯生長出來的部門或機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)逐步得到控制和消除。管理某一項突出問題或試圖長期推行某一發(fā)展事項的需求，必須擺脫“辦事必設(shè)機構(gòu)”的誤區(qū)；而在職能行使層面上，并非社會經(jīng)濟活動出現(xiàn)一點點問題政府都需要深入干預(yù)，如果社會自身能夠作出有效回應(yīng)和調(diào)節(jié)，就應(yīng)當(dāng)留給社會解決。惟有如此，才能從根本上消除行政組織蕪雜繁復(fù)的狀態(tài)，將政府權(quán)責(zé)集中到對國計民生最關(guān)鍵、最需要的事務(wù)上來。這一步是大部制改革最終完成的保障，也是最不容易邁出的。根本上革新行政理念，尊重市場和社會，將政府從事無巨細的干預(yù)者角色中解放出來，大部制改革的根源問題才能迎刃而解。

這些根本的理念變革需要耐心和決心。大部制改革仍須乘風(fēng)破浪，朝著“標本兼治”的方向邁進。雖然我們在可見的未來不一定能做到“垂拱平章”，但至少能夠讓相對“輕裝上陣”的行政機關(guān)更加暢順、有序地運行。

（作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授）