何志揚(yáng)，徐惠潔

(1.河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210098; 2.河海大學(xué)中國(guó)移民研究中心, 江蘇 南京 210098)

我國(guó)在水庫(kù)移民安置領(lǐng)域經(jīng)過(guò)多年探索,多樣化安置方式在水庫(kù)移民安置中得到越來(lái)越多的應(yīng)用,其中農(nóng)村移民的城鎮(zhèn)化安置也逐漸成為重要的安置方式之一,甚至在部分水庫(kù)農(nóng)村移民中愿意采用城鎮(zhèn)化安置的比例達(dá)到了規(guī)劃安置人口的90%。城鎮(zhèn)化安置使部分移民實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口的身份轉(zhuǎn)變,總體上順應(yīng)了我國(guó)城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的趨勢(shì),對(duì)庫(kù)區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的聚集效應(yīng)的發(fā)揮和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)了積極的助推作用;然而由于水庫(kù)移民向城鎮(zhèn)集聚是一種外力驅(qū)動(dòng)之下的城鎮(zhèn)突發(fā)性膨脹過(guò)程,這種城鎮(zhèn)化是否真正與區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng),能否使水庫(kù)移民安置與城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展相協(xié)調(diào),是庫(kù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展面臨的巨大考驗(yàn)。在移民實(shí)踐中,城鎮(zhèn)化安置因各種原因存在簡(jiǎn)單化操作和被曲解濫用等問(wèn)題,導(dǎo)致了一定區(qū)域范圍內(nèi)的“非自愿城鎮(zhèn)化”和“過(guò)度城鎮(zhèn)化”問(wèn)題,由此引發(fā)一系列的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。筆者試圖分析當(dāng)前水庫(kù)移民城鎮(zhèn)化安置中存在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),并探討治理這些風(fēng)險(xiǎn)的有效舉措。

1 水庫(kù)移民城鎮(zhèn)化安置的特征與SWOT分析

城鎮(zhèn)化安置屬于非農(nóng)安置方式的一種,是將具備一定非農(nóng)就業(yè)能力的農(nóng)村移民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口,不配置土地,以就業(yè)促進(jìn)、生活補(bǔ)助、社會(huì)保險(xiǎn)等措施解決移民生計(jì)問(wèn)題的安置方式。以云南省出臺(tái)的《向家壩水電站云南省庫(kù)區(qū)農(nóng)業(yè)移民安置實(shí)施意見(jiàn)》(云政辦發(fā)[2007]157號(hào))為例,其采用的城鎮(zhèn)化安置方式的基本特征包括:移民就地就近遷入新城(集)鎮(zhèn)安置,不調(diào)配土地,土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)用于長(zhǎng)期補(bǔ)償,按每人每月160元發(fā)放到戶。這一安置方式的具體特征詳見(jiàn)表1。城鎮(zhèn)化安置的上述特征很大程度上適應(yīng)了區(qū)域城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化和現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢(shì),因此在水庫(kù)移民實(shí)踐中得到越來(lái)越廣泛的應(yīng)用。水利水電開(kāi)發(fā)區(qū)往往是我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后的地區(qū),受發(fā)展水平的約束,城鎮(zhèn)化水平較低,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征十分明顯。由于受到安置區(qū)內(nèi)土地資源的制約,傳統(tǒng)的以土地為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)安置面臨越來(lái)越多的困難,加上庫(kù)區(qū)加快非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求,不依賴于土地的城鎮(zhèn)化安置方式在水庫(kù)移民安置中得到越來(lái)越多的重視和應(yīng)用。

水庫(kù)移民城鎮(zhèn)化安置的優(yōu)點(diǎn)是明顯的,無(wú)論是從庫(kù)區(qū)發(fā)展來(lái)看,還是從移民自身發(fā)展來(lái)看,合理有序的城鎮(zhèn)化安置無(wú)疑具有十分積極的意義。從庫(kù)區(qū)發(fā)展來(lái)看,城鎮(zhèn)化安置有利于大量農(nóng)業(yè)人口從土地上退出,在一定程度上實(shí)現(xiàn)人口的空間再分布,調(diào)整水電開(kāi)發(fā)區(qū)人口與資源環(huán)境的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,保護(hù)庫(kù)區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境。城鎮(zhèn)化安置也有利于打破水利水電開(kāi)發(fā)區(qū)封閉和發(fā)展遲滯的狀態(tài),帶動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展,對(duì)引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有重要的促進(jìn)作用。從移民自身發(fā)展來(lái)看,城鎮(zhèn)化安置有利于水庫(kù)移民的生活方式走向現(xiàn)代化、收入來(lái)源實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化、生活環(huán)境走向城鎮(zhèn)化,為他們提高生活水平和生活質(zhì)量創(chuàng)造機(jī)會(huì)和條件;也有利于公共資源的集中利用和高效配置,使得原本長(zhǎng)期居住在偏遠(yuǎn)、封閉區(qū)域的廣大庫(kù)區(qū)農(nóng)民能夠享受均等化的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),從而有利于提高移民的整體素質(zhì),增強(qiáng)其生計(jì)的可持續(xù)發(fā)展能力。

表1 云南省向家壩水電站移民城鎮(zhèn)化安置方式的主要特征

表2 城鎮(zhèn)化安置方式的SWOT分析

然而在具體實(shí)踐中,城鎮(zhèn)化安置往往也伴隨著諸多的問(wèn)題。一方面是由于城鎮(zhèn)化安置方式存在簡(jiǎn)單化操作和被曲解濫用等問(wèn)題,使得部分不符合政策條件和不具備非農(nóng)生存技能的農(nóng)村移民被轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口,這部分移民在城鎮(zhèn)極易陷入貧困,從而面臨生產(chǎn)生活上的各種困難;另一方面是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足,在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生變化和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇的過(guò)程中,大量中小企業(yè)因規(guī)模小、技術(shù)落后、管理不規(guī)范等原因而破產(chǎn)倒閉,使得部分采用城鎮(zhèn)化安置的移民失去就業(yè)崗位和穩(wěn)定的收入來(lái)源,甚至產(chǎn)生大量移民長(zhǎng)期依靠領(lǐng)取低保費(fèi)維持生活的尷尬局面,進(jìn)而引發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題。

概而言之,城鎮(zhèn)化安置方式有著明顯的優(yōu)點(diǎn),但也面臨著許多因素的制約,并潛存著一系列的風(fēng)險(xiǎn)。城鎮(zhèn)化安置方式的SWOT分析如表2所示。

2 水庫(kù)移民城鎮(zhèn)化安置中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析

從歷史發(fā)展的一般意義上講,社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的累積與社會(huì)由以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村為主的傳統(tǒng)社會(huì)向以工業(yè)和城鎮(zhèn)為主的現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變是密切相關(guān)的。按照西方風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論,進(jìn)入現(xiàn)代化的一定階段后,必然伴隨社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的增長(zhǎng),并進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。英國(guó)學(xué)者安東尼·吉登斯(Antong Giddes)等[1]認(rèn)為,風(fēng)險(xiǎn)概念標(biāo)識(shí)了現(xiàn)代社會(huì)與前現(xiàn)代社會(huì)的根本差異。在自然和傳統(tǒng)消亡后生存的世界,其特點(diǎn)是從“外部風(fēng)險(xiǎn)”逐漸向“人造風(fēng)險(xiǎn)”轉(zhuǎn)移。在水庫(kù)移民城鎮(zhèn)化安置過(guò)程中,移民生存的環(huán)境由農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)社會(huì), 這一過(guò)程中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的增加是一種必然趨勢(shì)。

有不少學(xué)者對(duì)非自愿移民面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了探索研究,其中國(guó)際著名移民學(xué)者M(jìn)ichael建立了貧困風(fēng)險(xiǎn)和重建模型(IRR模型),該模型以移民的貧困風(fēng)險(xiǎn)為中心,由預(yù)測(cè)功能、診斷功能、解決問(wèn)題功能與研究功能等4部分組成,明確了水庫(kù)移民的8種風(fēng)險(xiǎn),即失去土地、失業(yè)、失去家園、邊緣化、不斷增長(zhǎng)的發(fā)病率和死亡率、食物沒(méi)有保障、失去享有公共財(cái)產(chǎn)的權(quán)利和社會(huì)組織結(jié)構(gòu)解體[2]。上述模型是對(duì)水庫(kù)開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中所有移民群體面臨的風(fēng)險(xiǎn)的一般性分析,但對(duì)于采用不同安置方式的移民,其面臨的風(fēng)險(xiǎn)的類型和程度均有所不同,風(fēng)險(xiǎn)防范和化解的途徑也存在差異。就城鎮(zhèn)化安置方式而言,移民在安置后仍然突出地面臨著以下幾類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.1 貧困化風(fēng)險(xiǎn)

城鎮(zhèn)化安置的水庫(kù)移民面臨的首要風(fēng)險(xiǎn)是貧困化風(fēng)險(xiǎn)。水庫(kù)農(nóng)村移民城鎮(zhèn)化安置后,移民戶的生計(jì)模式會(huì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,原來(lái)以土地為主的自然資本完全喪失,依附于土地發(fā)揮作用的物質(zhì)資本也失去用武之地,移民的生計(jì)資本只剩余人力資本、社會(huì)資本和金融資本。然而,移民遷入城鎮(zhèn)后,剩余的三項(xiàng)生計(jì)資本也具有顯著的脆弱性,因而使移民面臨著陷入貧困的高風(fēng)險(xiǎn)。從人力資本來(lái)看,移民原有的生產(chǎn)技能和經(jīng)驗(yàn)知識(shí)大多失去作用,在城鎮(zhèn)缺乏新的生產(chǎn)技能,生存手段單一,又沒(méi)有更多的信息來(lái)源和獲取手段,因而移民轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)的渠道狹窄,部分移民常常處于失業(yè)狀況。從社會(huì)資本看,雖然移民多數(shù)仍然在原有的縣域范圍內(nèi),但由于搬遷安置,其原有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)在一定程度上被破壞,能夠獲得的經(jīng)濟(jì)支持和情感支持均被弱化,使移民在面臨困境時(shí)難以獲得援手,增加了貧困化的風(fēng)險(xiǎn)。從金融資本看,雖然移民在實(shí)物補(bǔ)償中往往能夠獲得較大一筆補(bǔ)償費(fèi),但移民往往傾向于將資金用于購(gòu)建房屋和消費(fèi)領(lǐng)域,缺乏合理管理和利用資金的能力,部分移民甚至出現(xiàn)坐吃山空的情況;而同時(shí)我國(guó)個(gè)人信貸市場(chǎng)的發(fā)育不完善,尤其是在經(jīng)濟(jì)較為落后的庫(kù)區(qū),移民在生產(chǎn)生活中獲得信貸服務(wù)等金融支持的可能性非常小,也使移民進(jìn)入城鎮(zhèn)后增加了貧困化的風(fēng)險(xiǎn)。

除了移民戶生計(jì)模式的轉(zhuǎn)變帶來(lái)的貧困風(fēng)險(xiǎn),安置區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等外部制約因素也會(huì)使城鎮(zhèn)化安置的移民面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)。這種制約主要體現(xiàn)在:①生態(tài)承載力有限。在人口總量不斷攀升的同時(shí),貧困人口多、貧困程度高仍然困擾著安置區(qū)城鎮(zhèn)的發(fā)展,遷入的農(nóng)民在沒(méi)有穩(wěn)定收入來(lái)源的情況下,就會(huì)開(kāi)始向自然界索取,從而加劇生態(tài)環(huán)境的惡化。②城鎮(zhèn)基礎(chǔ)薄弱,由于安置區(qū)城鎮(zhèn)普遍存在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、中小工商業(yè)不足,特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，難以起到補(bǔ)充工業(yè)薄弱和緩解就業(yè)難的作用;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后,對(duì)外來(lái)投資的吸引力有限,發(fā)展后勁不足;③社會(huì)發(fā)育程度低。由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因,加之地處偏遠(yuǎn),安置區(qū)城鎮(zhèn)的社會(huì)發(fā)育不足,教育、科技、文化、衛(wèi)生等事業(yè)服務(wù)半徑大,服務(wù)水平和效率較低,使得文化貧困表現(xiàn)突出,體現(xiàn)在思想觀念的落后、保守,勞動(dòng)者素質(zhì)低下,受教育機(jī)會(huì)短缺,山區(qū)文化的封閉性及文化教育設(shè)施的落后性等方面[3]。這些生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素的制約,使得安置在城鎮(zhèn)的移民容易陷入貧困的境地。如據(jù)報(bào)道,2010年重慶庫(kù)區(qū)15個(gè)區(qū)縣城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率仍高達(dá)8.1%,有21.9%的城鎮(zhèn)移民吃低保,涪陵及其以下8個(gè)重點(diǎn)區(qū)縣城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率為8.95%,人均GDP僅為全國(guó)平均水平的50%,全面小康實(shí)現(xiàn)程度只有25%[4]。

2.2 社會(huì)適應(yīng)困境

社會(huì)適應(yīng)是行動(dòng)者通過(guò)繼續(xù)社會(huì)化,調(diào)整其行為模式和心理狀態(tài),使之適合于新環(huán)境的過(guò)程。在城鎮(zhèn)化安置后,由于移民生計(jì)模式的轉(zhuǎn)變,以及生存環(huán)境的突變,必然導(dǎo)致移民對(duì)城鎮(zhèn)環(huán)境在一定時(shí)期內(nèi)的不適應(yīng),而要完成對(duì)城鎮(zhèn)生活的調(diào)適過(guò)程往往需要一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間,這一過(guò)程有時(shí)甚至需要兩代人及以上的漫長(zhǎng)周期。

移民在搬入城鎮(zhèn)生活后,面臨著生活方式、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式、社會(huì)關(guān)系、文化習(xí)俗等多方面的適應(yīng)問(wèn)題。其中物質(zhì)生活環(huán)境的再造和適應(yīng)過(guò)程相對(duì)較為容易,最為困難的是價(jià)值觀念、行為方式、生活習(xí)俗等社會(huì)文化因素的調(diào)整和適應(yīng),其過(guò)程常常是一個(gè)漫長(zhǎng)甚至是痛苦的過(guò)程,尤其是對(duì)部分年齡較大的移民在城鎮(zhèn)面臨著最為突出的適應(yīng)性困境。

就社會(huì)文化而言,城鎮(zhèn)化安置移民的適應(yīng)性困境源自城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的價(jià)值體系與社會(huì)關(guān)系的差異,主要體現(xiàn)在:①價(jià)值觀的差異。帕森斯[5]認(rèn)為:“有理由可以使我們相信,從某些方面看,人類后天習(xí)得的個(gè)性因素中最為穩(wěn)定和持久的即是價(jià)值傾向模式。有理由相信這些模式在兒童時(shí)代就是‘定型’的,而且到了成年時(shí)代也不會(huì)有很大的變化?！鞭r(nóng)村價(jià)值觀具有單一化和封閉性特征,以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)耕文化為基礎(chǔ);而城鎮(zhèn)價(jià)值觀具有多元化和開(kāi)放性特征,以非農(nóng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)文明為基礎(chǔ)。一些移民進(jìn)入城鎮(zhèn)后,短期內(nèi)難以適應(yīng)城鎮(zhèn)的價(jià)值觀體系,導(dǎo)致因價(jià)值觀沖突而引起的一系列矛盾。②社會(huì)關(guān)系網(wǎng)的差異。社會(huì)關(guān)系網(wǎng)具有信息交流和社會(huì)互助兩種基本功能。在農(nóng)村社會(huì)中,移民的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)主要依賴于建立在血緣、姻緣和地緣關(guān)系基礎(chǔ)上的家人、親戚和鄰里,彼此之間的依賴性強(qiáng)。而在進(jìn)入城鎮(zhèn)后,原有的地緣、血緣等社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)發(fā)生變化,傳統(tǒng)的人際關(guān)系開(kāi)始失去主導(dǎo)地位,鄰里間的聯(lián)系性和互動(dòng)性逐漸減弱,而新的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)難以在短時(shí)間內(nèi)完整地建立起來(lái),許多無(wú)形資產(chǎn)因此而喪失。

農(nóng)村移民進(jìn)入城鎮(zhèn)后面臨的社會(huì)適應(yīng)性困境,使得移民群體趨向于“內(nèi)卷化”,形成區(qū)別于城鎮(zhèn)原居住人口的特殊亞群體,且存在邊緣化的趨勢(shì)。而這些移民群體與原居民之間常常因各種原因產(chǎn)生沖突，如少數(shù)移民不遵守安置區(qū)的法規(guī)，使當(dāng)?shù)鼐用癫桓夜陀靡泼?，使移民喪失了并不多的打工機(jī)會(huì)。同時(shí)，當(dāng)?shù)氐木用褚灿X(jué)得新來(lái)的移民與他們搶奪了公共資源與公共設(shè)施，有種抵觸心理[6]。因此,部分移民在城鎮(zhèn)無(wú)法適應(yīng)全新的生活,返回到接近故土的地方生活,形成了移民“返鄉(xiāng)潮”現(xiàn)象。

2.3 社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)

移民“ 社會(huì)沖突”是指在水庫(kù)移民過(guò)程中庫(kù)區(qū)移民與非移民之間、移民之間、安置區(qū)移民與非移民之間以及移民、非移民與政府之間存在的各種不和諧現(xiàn)象[7]。移民的到來(lái)打破了安置區(qū)原先處于均衡的社會(huì)形態(tài),使得社會(huì)秩序呈現(xiàn)暫時(shí)的無(wú)序狀態(tài),并且導(dǎo)致各種矛盾,沖突甚至危機(jī)因素趨向活躍[8]。水庫(kù)移民過(guò)程中所出現(xiàn)的社會(huì)沖突往往有多方面原因,利益之爭(zhēng)是其最為主要的根源。

在城鎮(zhèn)化安置方式下,社會(huì)沖突主要集中表現(xiàn)為移民與城鎮(zhèn)原居民之間以及與政府之間的矛盾關(guān)系。就移民與城鎮(zhèn)原居民之間的沖突而言,首先是大量農(nóng)村移民被安置到城鎮(zhèn)后,對(duì)城鎮(zhèn)原居民的生活帶來(lái)了干擾,搶占了經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和就業(yè)崗位,加劇了競(jìng)爭(zhēng)的壓力,尤其是在庫(kù)區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模和市場(chǎng)容量有限的狀況下,城鎮(zhèn)原居民能明顯地感受到被搶了飯碗;其次是農(nóng)村移民在帶領(lǐng)較大額度的補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)入城鎮(zhèn)消費(fèi)后,對(duì)城鎮(zhèn)的物價(jià)水平產(chǎn)生了明顯的拉抬效應(yīng),房租、糧油、餐飲、日用品和基本生活服務(wù)等價(jià)格明顯上漲;再次,農(nóng)村移民的涌入,使得基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)更加“捉襟見(jiàn)肘”,道路擁擠、水電緊張、學(xué)校滿員、醫(yī)院排隊(duì)等問(wèn)題更加突出;最后,新遷入的農(nóng)村移民因各種原因受到城鎮(zhèn)原居民的排斥和歧視,這些原因常常導(dǎo)致兩個(gè)群體之間沖突。就移民與政府之間的沖突而言,主要的矛盾在于移民的實(shí)際困難無(wú)法得到解決,利益訴求得不到滿足時(shí),或者對(duì)安置區(qū)政府的做法存在不滿時(shí),往往通過(guò)上訪、靜坐、堵塞交通、阻礙施工甚至是暴力械斗等更為極端的方式與政府對(duì)抗,使社會(huì)沖突具有轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)危機(jī)的可能。由于上述各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和心理因素,城鎮(zhèn)化安置的移民與政府的關(guān)系容易陷入緊張化和對(duì)抗化,導(dǎo)致移民群體事件時(shí)有發(fā)生。

3 水庫(kù)移民城鎮(zhèn)化安置中的風(fēng)險(xiǎn)治理

水庫(kù)移民城鎮(zhèn)化安置中的風(fēng)險(xiǎn)治理,目的在于通過(guò)各種政策手段和措施對(duì)移民安置過(guò)程中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范、控制和化解,避免其產(chǎn)生危害性影響,以維護(hù)安置區(qū)正常的社會(huì)秩序和發(fā)展局面。按照社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的基本階段,水庫(kù)移民城鎮(zhèn)化安置中的風(fēng)險(xiǎn)治理可以分為以下3個(gè)基本階段。

3.1 水庫(kù)移民城鎮(zhèn)化安置中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)先防范

由于城鎮(zhèn)化安置模式是對(duì)具備一定非農(nóng)化基礎(chǔ)的農(nóng)村移民提供實(shí)現(xiàn)完整城鎮(zhèn)化的機(jī)遇和助力,對(duì)不適合采用城鎮(zhèn)化安置模式的移民應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)措施避免他們盲目進(jìn)入城鎮(zhèn),否則這部分移民在被城鎮(zhèn)化安置后很容易陷入困境,從而埋下各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的種子。因此,在移民安置規(guī)劃和實(shí)施過(guò)程中,首先應(yīng)當(dāng)設(shè)置一定的城鎮(zhèn)化安置的“門(mén)檻”條件,如在城鎮(zhèn)有住房、有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來(lái)源、有能適應(yīng)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)或經(jīng)營(yíng)技能、有相應(yīng)的文化程度等。這些“門(mén)檻”條件看似是對(duì)一些弱勢(shì)移民群體的排斥,但實(shí)質(zhì)是對(duì)他們的保護(hù),是避免他們?cè)诔擎?zhèn)激烈而無(wú)情的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中陷入困難的保護(hù)措施,尤其是農(nóng)業(yè)安置能夠以土地為基礎(chǔ)為他們提供一份基本的生活保障。

其次,在采用城鎮(zhèn)化安置方式時(shí),需要充分考慮安置區(qū)城鎮(zhèn)的合理人口容量,確定合理的城鎮(zhèn)化安置指標(biāo)。由于在一定時(shí)期內(nèi),安置區(qū)城鎮(zhèn)的市場(chǎng)容量、就業(yè)機(jī)會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等因素所能容納的人口規(guī)模是有限的,因而不加控制地將大規(guī)模的農(nóng)村移民安置到城鎮(zhèn),必然引起城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的混亂,最終危害所有利益相關(guān)者的福利。

再次,采用城鎮(zhèn)化安置的移民,應(yīng)當(dāng)盡可能采取就近就地城鎮(zhèn)化安置的方式,優(yōu)先考慮適用于城郊和城鎮(zhèn)周邊區(qū)域的移民,以避免生產(chǎn)生活方式差異和文化差異過(guò)大引起的潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐表明,跨區(qū)域城鎮(zhèn)化安置方式帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)明顯高于就地就近城鎮(zhèn)化安置方式。

3.2 水庫(kù)移民城鎮(zhèn)化安置中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程控制

在實(shí)施城鎮(zhèn)化安置后,各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)就成為現(xiàn)存的事實(shí),為避免風(fēng)險(xiǎn)的顯性化和矛盾的激化,需要采取各種措施對(duì)其中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。首先,應(yīng)當(dāng)高度重視移民的生計(jì)發(fā)展,對(duì)城鎮(zhèn)化安置移民的就業(yè)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供有效的扶持,主要通過(guò)具有針對(duì)性的勞動(dòng)技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、信貸支持等方式,使移民盡快在城鎮(zhèn)重建可靠的收入來(lái)源,獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

其次,控制水庫(kù)移民城鎮(zhèn)化安置中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)當(dāng)按照增加的城鎮(zhèn)人口規(guī)模合理規(guī)劃擴(kuò)建城鎮(zhèn)的配套基礎(chǔ)設(shè)施,擴(kuò)大城鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給能力和服務(wù)質(zhì)量,提升政府社會(huì)管理和服務(wù)水平,確保安置移民與安置區(qū)老居民的生活質(zhì)量不降低,創(chuàng)造他們之間和諧相處的物質(zhì)基礎(chǔ)。

再次,積極引導(dǎo)新遷移民遵守城鎮(zhèn)的各種行為規(guī)范,培養(yǎng)主人翁意識(shí),增強(qiáng)移民與城鎮(zhèn)原居民的交往與聯(lián)系,幫助他們盡快重建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。尤其是應(yīng)當(dāng)重視對(duì)移民后代提供平等的教育機(jī)會(huì)和友善的交流環(huán)境,他們對(duì)城鎮(zhèn)社會(huì)生活的適應(yīng)能力比父母更強(qiáng),同時(shí)也能夠?qū)φ麄€(gè)移民家庭的社會(huì)融入產(chǎn)生非常積極的影響,是控制城鎮(zhèn)化安置社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的有效“抓手”。

3.3 水庫(kù)移民城鎮(zhèn)化安置中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的后果化解

水庫(kù)移民城鎮(zhèn)化安置中不可避免地存在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累而致矛盾激化的情況,甚至演變?yōu)樯鐣?huì)危機(jī)。在此情況下,需要及時(shí)采取措施,盡快消除風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后所造成的消極后果,并恢復(fù)和維持社會(huì)穩(wěn)定和正常的秩序。水庫(kù)移民城鎮(zhèn)化安置中社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的后果化解是對(duì)預(yù)先防范和過(guò)程控制的補(bǔ)充和完善[9]。為了有效地化解風(fēng)險(xiǎn),對(duì)于政府而言,一定要在公共政策的制定上,積極實(shí)現(xiàn)公民參與,充分吸收民意,在不同利益階層之間取得協(xié)調(diào)和平衡,實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化[10]。

對(duì)于移民與城鎮(zhèn)原居民之間的矛盾問(wèn)題,政府部分應(yīng)當(dāng)積極參與居間調(diào)解,秉持公正客觀的立場(chǎng)和和諧發(fā)展的理念,尋求合理的方式平衡群體之間的利益,化解矛盾沖突。通過(guò)建立有效的溝通渠道,促進(jìn)移民與城鎮(zhèn)居民之間的充分溝通和相互理解,形成和諧包容和發(fā)展共贏的社區(qū)氛圍。

對(duì)于移民與城鎮(zhèn)政府之間的矛盾沖突,政府應(yīng)當(dāng)保證及時(shí)有效的回應(yīng),保證信息的公開(kāi)透明,與移民保持順暢高效的溝通協(xié)調(diào);對(duì)于不適時(shí)宜的政策措施和不到位的管理服務(wù)及時(shí)糾正,對(duì)于侵害移民合法權(quán)益的行為進(jìn)行有效的打擊和綜合治理;發(fā)揮政策的導(dǎo)向作用，使水庫(kù)移民群體平等享受安置地的各種政策優(yōu)惠[11];重視整合各種行政資源,爭(zhēng)取各級(jí)政府的政策與資金支持,為移民生計(jì)發(fā)展提供充分的優(yōu)惠條件和政策保障,解決移民在城鎮(zhèn)生產(chǎn)和安置的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題;制定系統(tǒng)的應(yīng)急處理方案,在群體事件處理過(guò)程中,盡量避免使用警力一味強(qiáng)制壓制,避免進(jìn)一步激化矛盾。

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