鄭國洪，胡耘通，呂 偉

（1．西南政法大學(xué) 管理學(xué)院，重慶401120；2．重慶市審計中心，重慶400010）

一、引 言

審計是基于委托代理責(zé)任以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的經(jīng)濟管理活動，其目的是為審計信息使用者以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力、履行公共受托經(jīng)濟責(zé)任的活動。國家審計伴隨著國家政治的產(chǎn)生而出現(xiàn)，并在完善的過程中成為政府統(tǒng)治的重要工具［1］。統(tǒng)治階級借用國家機器以維護穩(wěn)定的政治統(tǒng)治作為其目標(biāo)追求，因此，財政收入與支出成為國家機器有效運轉(zhuǎn)的前提和保障。為了更高效率的利用、管理財政收入與支出，并確保其符合統(tǒng)治階級的意志，作為鞏固政權(quán)、實現(xiàn)統(tǒng)治職能的方式國家審計便應(yīng)運而生［2］。

2011年7月，劉家義審計長強調(diào)，國家審計作為國家治理整個體系中不可或缺的組成部分，無論最高審計機關(guān)的隸屬關(guān)系以及國家的治理特點如何，依法通過權(quán)力制約權(quán)力成為其自始至終的運作方式，在維護民主法治，保障國家安全，發(fā)揮著揭示、抵御、改進和預(yù)防等多維度“免疫”功能，尤其深入貫徹透明、法治、責(zé)任、廉潔、正義等理念、原則，在促進國家可持續(xù)發(fā)展方面扮演重要角色［3］。因此，從國家治理的視野研究國家審計責(zé)任，充分使國家審計在國家治理的相關(guān)領(lǐng)域中承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。一般來說，國家審計責(zé)任可以概括為維護財政經(jīng)濟秩序和國家財產(chǎn)資金安全，提高國家資金使用效益，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)，保障國民經(jīng)濟和社會健康、和諧可持續(xù)發(fā)展。

二、國家治理與國家審計關(guān)聯(lián)

作為階級社會最重要、最普遍的政治現(xiàn)象，國家治理通過立法、行政和司法以及中央與地方之間的分權(quán)和對社會各階層的機制進行調(diào)解和管理［4］。站在政治學(xué)的視角進行分析，國家治理包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理，而且尤其通過政治權(quán)威的作用及其對行政權(quán)力的運用關(guān)注在某個限定領(lǐng)域內(nèi)社會秩序的維持［5］。實際上，國家治理目的是解決社會公共問題，維護國家政治、經(jīng)濟秩序，促進資源的有效分配，從而建立法治、高效、透明、責(zé)任的政府，以保障社會繁榮和諧與持續(xù)發(fā)展。

作為一項專業(yè)性、綜合性的經(jīng)濟監(jiān)督管理活動，“在國家治理中，國家審計實際上是依法運用權(quán)利監(jiān)督制約權(quán)利，其本質(zhì)是國家治理大系統(tǒng)中的一個內(nèi)生具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫子系統(tǒng)’，屬于國家治理的重要組成部分”［6］。圖1描述了國家治理系統(tǒng)框架，可以看出，國家審計作為一種政治制度安排，其產(chǎn)生與發(fā)展均離不開國家治理體系的導(dǎo)向。正是國家治理的目標(biāo)、任務(wù)確定了國家審計的制度安排與發(fā)展方向。

圖1 國家治理系統(tǒng)

國家治理主導(dǎo)國家審計的方向。在整個國家治理系統(tǒng)中，需要“免疫”子系統(tǒng)——國家審計對公共資金運用情況進行評價，以適當(dāng)約束政府公共權(quán)力，提高國家治理水平［7］。國家審計的“免疫”功能依據(jù)國家治理目標(biāo)而實現(xiàn)，國家審計根據(jù)國家治理目標(biāo)及任務(wù)確定審計的目標(biāo)、重點以及審計的方式、方法。

國家審計促進國家治理的完善：隨著國家審計的廣泛深入開展，審計成效也愈加顯著?！笆晃濉逼陂g，全國審計機關(guān)共查出重大案件線索6 531件，涉及8 934人。在未來的“十二五”期間，審計工作將注重從體制、機制和制度層面揭示問題［8］。同時，預(yù)防阻止錯誤的發(fā)生的效益遠高于發(fā)現(xiàn)查處問題，因此，國家審計關(guān)注體制、機制方面的障礙、漏洞和缺陷，充分發(fā)揮國家審計的“免疫”修復(fù)功能。

三、審計責(zé)任發(fā)揮的治理領(lǐng)域

在國家治理框架內(nèi)審視國家審計責(zé)任，是指審計機關(guān)及其工作人員執(zhí)行審計任務(wù)，收集審計證據(jù)，判斷被審計單位的財政、財務(wù)及經(jīng)營管理是否合法、合規(guī)，是否違背國家治理機制，通過審計報告或?qū)徲嬓畔⒌确绞接枰越沂净蚍从?，并對真實性和合法性負?zé)，保障財政及公共資金安全，促進經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展，且隨國家治理目標(biāo)、機制而動態(tài)調(diào)整。國家治理的內(nèi)容以及目標(biāo)對國家審計責(zé)任的重點、任務(wù)以及發(fā)展方向都有著重要影響（如圖2）。

圖2 國家審計責(zé)任框架

（一）改善宏觀經(jīng)濟調(diào)控水平

由于自發(fā)性、滯后性和盲目性的缺陷，市場配置需要政府宏觀調(diào)控予以補充，以更好地促進經(jīng)濟資源的合理分配。而宏觀調(diào)控行為的發(fā)生需要準(zhǔn)確的宏微觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)作為支撐。當(dāng)前，我國某些經(jīng)濟管理部門、機構(gòu)既是經(jīng)濟活動的“運動員”又是“裁判員”，一旦缺乏有效的監(jiān)督，這些機構(gòu)組織基于自身利益考慮很難為國家宏觀經(jīng)濟部門提供真實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。審計機關(guān)作為相對獨立的綜合經(jīng)濟監(jiān)管部門，通過對市場經(jīng)濟主體的大量宏、微觀經(jīng)濟活動監(jiān)督、鑒證和評價，在促進國家治理宏觀經(jīng)濟調(diào)控方面應(yīng)承擔(dān)以下責(zé)任：第一，通過審計監(jiān)督相關(guān)市場主體的經(jīng)濟活動，鑒證和評價其經(jīng)濟數(shù)據(jù)的真實合法，以核實市場主體經(jīng)濟活動數(shù)據(jù)；第二，在履行審計監(jiān)督職能時，關(guān)注宏觀經(jīng)濟調(diào)控效果，發(fā)現(xiàn)宏觀調(diào)控政策的不足或缺陷，以改善調(diào)控政策。

（二）確保國有資產(chǎn)保值增值

審計機關(guān)通過監(jiān)督手段防止相關(guān)單位和個人侵吞國有資產(chǎn)或減少損失浪費，以促進國有資產(chǎn)的保值增值。正如德國前審計長扎威爾伯格所說“審計是國家財產(chǎn)的‘看門狗’（Watch dog）”。國家審計的監(jiān)督對象是國家機關(guān)、企事業(yè)單位的經(jīng)濟活動，并對其合法、合規(guī)以及進行監(jiān)督評判，通過審計監(jiān)督能發(fā)現(xiàn)和減少國有資產(chǎn)流失。國家審計在維護國有資產(chǎn)保值增值方面應(yīng)承擔(dān)以下責(zé)任：第一，通過審計監(jiān)督，揭示各種國有資產(chǎn)流失并依法處理或移送相關(guān)部門予以處理，以追回或減少國有財產(chǎn)損失；第二，督促相關(guān)單位提升管理水平，提高國有資金的投資效益，以確保國有資產(chǎn)實現(xiàn)增值目的；第三，發(fā)現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管漏洞或缺陷，督促相關(guān)單位予以整改，發(fā)揮“免疫”功能防止國有資產(chǎn)流失。

（三）維護市場經(jīng)濟秩序

對于理性的市場主體來說，追求自身經(jīng)濟利益最大化是其參與市場活動的主要目的。隨著經(jīng)濟趨于完善的市場化方向，各地區(qū)相互依賴，跨地區(qū)、跨部門的經(jīng)濟往來經(jīng)常發(fā)生。由于我國目前還處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，一些地區(qū)和部門為了自身利益推出經(jīng)濟歧視政策。此時，通過國家審計的參與，揭露一些人為限制市場競爭、不利于公共資源合理配置的行為。因而，國家審計需要在維護市場經(jīng)濟秩序方面承擔(dān)以下責(zé)任：第一，揭示各部門、地區(qū)妨礙市場經(jīng)濟秩序的行為，減少或消除市場歧視，督促相關(guān)部門出臺政策予以完善；第二，規(guī)范市場參與主體行為，督促相關(guān)單位整改落實，以維護自由競爭，協(xié)調(diào)維護市場主體的合法經(jīng)濟效益。

（四）健全責(zé)任追究機制

權(quán)力以國家存在為基礎(chǔ)，系管理公共社會事務(wù)的重要工具，必須受到法律的強制約束。權(quán)力如果運用得當(dāng)就能夠為人民謀取福利，否則容易出現(xiàn)貪污腐敗等違法犯罪行為，影響權(quán)力的公信力。當(dāng)前，我國正處于政治和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，貪污腐敗等違法違紀(jì)時有發(fā)生，為國家治理提出嚴峻挑戰(zhàn)。針對責(zé)任作為國家治理的核心理念，審計機關(guān)在責(zé)任追究機制方面應(yīng)承擔(dān)以下責(zé)任：第一，通過審計查處各種以權(quán)謀私、行賄受賄、挪用公款等違法犯罪行為，約束權(quán)力濫用并遏制經(jīng)濟違法犯罪行為；第二，通過審計健全責(zé)任追究機制，促進國家公務(wù)人員勤政廉潔，減少貪污腐敗行為，尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范、廉潔自律，及時發(fā)現(xiàn)被審計單位的不規(guī)范行為。

四、審計責(zé)任實現(xiàn)國家治理的具體途徑

目前，國家審計的工作思路包括一個龍頭四條主線——一個龍頭是指財政預(yù)算執(zhí)行審計，四條主線分別是財政審計、經(jīng)責(zé)審計、投資審計和企業(yè)審計。當(dāng)然，國家審計責(zé)任的實現(xiàn)依托于審計機關(guān)的審計監(jiān)督服務(wù)之中，離開了審計監(jiān)督環(huán)境就將成為空中樓閣。為此，國家審計責(zé)任以通過以下幾個途徑予以真正落實。

（一）審計結(jié)果公告的制度推廣

陽光是最好的“防腐劑”。為了廣大群眾能真實準(zhǔn)確了解公共資源的使用情況，必須推行審計結(jié)果公告制度，也是政府信息公開發(fā)展的必然結(jié)果。無疑，審計結(jié)果公告制度能夠有效地披露公共資源的使用效果，實現(xiàn)公共經(jīng)濟責(zé)任委托的良好訴求。審計結(jié)果公告制度不僅有利于擴大國家審計的影響力、增大國家審計威懾性，而且有利于建設(shè)透明政府，提高政府運行效率，樹立政府良好形象，同時審計結(jié)果公告制度也有利于推進社會主義民主法治建設(shè)的積極展開。因此，通過審計結(jié)果公告制度將公共資源的使用情況置于“陽光之下”，以減少損失浪費與腐敗行為，從而完善國家治理的整體機制。

（二）常規(guī)、專項審計的模式并舉

由于專項審計能夠在極短的時間內(nèi)摸清某項資金或特定事項的總體情況，便于審計機關(guān)及其工作人員就調(diào)查資金或事項進行綜合分析，發(fā)現(xiàn)涉及該項資金或特定事項的體制、機制方面的問題，促進相關(guān)部門予以完善。而常規(guī)審計時間較專項調(diào)查時間充裕，它有利于把問題查深查透，一是查處各種經(jīng)濟違法犯罪行為，追回或減少國有資產(chǎn)損失，促進國有資產(chǎn)保值增值；二是發(fā)現(xiàn)并揭露與該審計項目有關(guān)的體制、機制方面問題，督促被審計單位和相關(guān)部門規(guī)范管理，完善機制。但常規(guī)審計耗用審計資源較多，在審計資源有限的情況下，堅持常規(guī)審計與專項審計調(diào)查相結(jié)合，既有利于維護市場經(jīng)濟秩序和國有資產(chǎn)保值增值，也利于充分發(fā)揮國家審計對國家治理的促進作用。

（三）宏觀經(jīng)濟政策審計的專門展開

隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展，市場自發(fā)調(diào)節(jié)配置資源，但市場調(diào)節(jié)不僅具有滯后性，而且有時還存在市場調(diào)節(jié)失靈的情況，政府為彌補市場調(diào)節(jié)的不足而采取宏觀調(diào)控發(fā)揮補充功效。但國家宏觀調(diào)控政策實施效果如何，需要相關(guān)部門監(jiān)督核實，審計有利于從總體上把握被調(diào)查事項的基本情況，因此定期開展宏觀經(jīng)濟政策專項審計是最有效的監(jiān)督方式。通過審計專項調(diào)查，建立了宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行過程監(jiān)控和信息反饋機制，有利于從國家治理角度把握宏觀經(jīng)濟政策實施效果情況，及時分析研究宏觀調(diào)控政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新問題，查明原因并提出建議修正治理措施，為決策層改進宏觀經(jīng)濟政策提供參考依據(jù)，確保國家治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

（四）經(jīng)濟責(zé)任審計的持續(xù)強化

目前，建立責(zé)任政府已成為世界各國共有認識，完善對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約成為應(yīng)有之意。責(zé)任政府要求加強經(jīng)濟責(zé)任審計，完善領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督制約機制。近20年來，我國經(jīng)濟責(zé)任審計得以積極穩(wěn)妥推進，黨的十七大提出了繼續(xù)推進地（廳）級以下黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，試行省（部）級領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計。2010年《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》頒布運行，在監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部方面發(fā)揮了一定作用。但總體來說，我國經(jīng)濟責(zé)任審計仍然存在評價指標(biāo)不健全，且未將審計結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部提拔、任用考核指標(biāo)。為充分發(fā)揮經(jīng)濟責(zé)任作用，應(yīng)盡快完善經(jīng)濟責(zé)任審計制度，實現(xiàn)從政治問責(zé)轉(zhuǎn)變到法律追責(zé)，推動國家治理的良好建設(shè)。

［1］高文進，等．論政府審計本質(zhì)的實現(xiàn)［J］．中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報，2009（6）：60－65．

［2］張慶龍，等．政府審計［M］．上海：格致出版社／上海人民出版社，2010：15．

［3］劉家義．國家審計與國家治理［EB／OL］．Http：／／www．a(chǎn)udit．gov．cn／n1992130／n1992150／n1992379／2774467．html，2011－07－18．

［4］宋常，等．國家審計在走向善治的國家治理中的若干問題［J］．審計與經(jīng)濟研究，2012（1）：10－15．

［5］彭前生．應(yīng)然政治邏輯中的政治治理［J］．湖北社會科學(xué)，2011（7）：21－24．

［6］劉家義．國家審計與國家治理［R］．中國審計學(xué)會第三次理事會（內(nèi)蒙古）論壇講稿，2011－07－08．

［7］尹平，戚振東．國家治理視角下的中國政府審計特征研究［J］．審計與經(jīng)濟研究，2010（5）：9－14．

［8］馮會玲．十二五期間審計將從體制、機制和制度層面揭示問題［J］．審計月刊，2011（1）：1．