楊小明

楊小明 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心高級(jí)工程師

9月12日國務(wù)院公布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》）劍指PM2.5，被稱為史上最嚴(yán)厲的大氣治理行動(dòng)計(jì)劃。但是，伴隨著《行動(dòng)計(jì)劃》的出臺(tái)，疑慮之聲也不絕于耳：《行動(dòng)計(jì)劃》是否真能解決中國多年來的大氣污染問題？在地方財(cái)政收入的影響下，地方政府會(huì)積極配合還是消極對待？現(xiàn)行的環(huán)保手段能否扼住PM2.5的咽喉？這一系列的疑問擺在了《行動(dòng)計(jì)劃》面前，也擺在了未來的行動(dòng)者面前。

“穩(wěn)增長”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”的平衡

從《行動(dòng)計(jì)劃》的內(nèi)容來看，其從污染減排、調(diào)整產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)等十個(gè)方面都提出了明確的行動(dòng)目標(biāo)，且措施嚴(yán)厲。例如，在調(diào)結(jié)構(gòu)中提出要淘汰煉鐵1500萬噸、煉鋼1500萬噸、水泥1億噸、平板玻璃2000萬重量箱，在能源結(jié)構(gòu)上要控制煤炭消費(fèi)總量等。但也因此有人擔(dān)心，在目前經(jīng)濟(jì)增長速度放緩（2013年第一季度GDP增速為7.7%，第二季度為7.5%）的背景下，《行動(dòng)計(jì)劃》可能對“穩(wěn)增長”產(chǎn)生一定的負(fù)面影響。

李克強(qiáng)總理曾表示，當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行保持在合理區(qū)間時(shí)，主推調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革；當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行逼近下限時(shí)，要以穩(wěn)增長、控風(fēng)險(xiǎn)為主，同時(shí)兼顧調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革。

目前經(jīng)濟(jì)增速雖然下滑，但仍處在合理的區(qū)間內(nèi)，產(chǎn)能擴(kuò)張受限意味著大量低效率企業(yè)可能被逼向破產(chǎn)，這對于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整而言是好的信號(hào)。舊的低效率的生產(chǎn)模式無法持續(xù)，新生力量才會(huì)誕生，市場中那些優(yōu)質(zhì)企業(yè)才會(huì)涌現(xiàn)出來。

其次，從淘汰過剩產(chǎn)能的角度看，我國粗鋼冶煉、水泥、平板玻璃等多個(gè)行業(yè)的產(chǎn)量已經(jīng)超過全球產(chǎn)量的50%，由于各地的無序競爭，爭上項(xiàng)目，這些產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的行業(yè)仍有強(qiáng)烈的增長趨勢，如果不及時(shí)控制其非理性的產(chǎn)量增速，在未來多變的國際市場形勢下，這對穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)將造成潛在威脅。大氣行動(dòng)計(jì)劃中提出的調(diào)結(jié)構(gòu)不僅是針對大氣污染，同時(shí)也與國家重大發(fā)展規(guī)劃相銜接，通過行動(dòng)計(jì)劃還推動(dòng)了“十二五”落后產(chǎn)能淘汰的速度，實(shí)現(xiàn)減污和調(diào)結(jié)構(gòu)的雙贏。

以長遠(yuǎn)發(fā)展因素考核地方政府

在國家大氣行動(dòng)計(jì)劃出臺(tái)后，各地也紛紛出臺(tái)了各自的大氣行動(dòng)計(jì)劃或貫徹落實(shí)大氣行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施方案，其中北京市出臺(tái)了《北京市2013—2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》，河北省出臺(tái)了《河北省大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》等。但地方政府將在多大程度上推動(dòng)防治大氣污染方案的實(shí)施呢？

有人認(rèn)為，地方政府短期經(jīng)濟(jì)利益與國家的長遠(yuǎn)利益之間的矛盾是當(dāng)前嚴(yán)重的環(huán)境問題的重要原因：地方政府注重短期的經(jīng)濟(jì)利益，而中央政府注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、環(huán)境保護(hù)等長遠(yuǎn)利益。

法律規(guī)定地方政府對轄區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，但同時(shí)地方政府還必須保持較高的經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入，以完成提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、保障就業(yè)、促進(jìn)民生等任務(wù)。

地方政府追求短期經(jīng)濟(jì)利益，其根源可以追溯到我國的稅制體系。在我國的財(cái)稅體系中，中央拿走了稅收中的大部分，地方的固定收入只有土地使用稅、耕地占用稅及共享稅中增值稅的25%，企業(yè)所得稅的40%以及資源稅等。

這樣的稅收分成比例決定了地方政府往往更傾向于土地財(cái)政，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資帶動(dòng)對產(chǎn)能的需求和拉動(dòng)就業(yè)。此外，過分強(qiáng)調(diào)GDP的政績考核機(jī)制也使環(huán)境保護(hù)等一系列見效慢的工作不受重視。

雖然促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型也是地方政府的任務(wù)之一，但由于其轉(zhuǎn)型紅利的顯現(xiàn)有一定周期性，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的程度難以納入到政績考核體系之中，這也就導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難以真正得到推動(dòng)。因此必須要在“營改增”試點(diǎn)以及下一步稅制改革中，完善中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)匹配的稅制體系，同時(shí)將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、環(huán)境保護(hù)效果等一系列涉及長遠(yuǎn)發(fā)展的因素納入到官員考核體系中，從財(cái)政體制和組織機(jī)制兩方面入手，正確引導(dǎo)地方政府的整體行為。

對企業(yè)賞罰分明

《行動(dòng)計(jì)劃》提出了一系列振奮人心的目標(biāo)，然而這些措施能否有效實(shí)施，各界還處于觀望狀態(tài)。如何杜絕在企業(yè)界常見的“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象，是行動(dòng)計(jì)劃成功與否的關(guān)鍵之一。從目前我國的環(huán)境治理體系來看，法制偏軟偏弱，規(guī)定寬泛、不具體，政策措施行政化色彩重，社會(huì)監(jiān)督參與不足等問題普遍存在。

環(huán)保政策要擺脫目前的尷尬境地，必須在以下幾個(gè)方面取得重大突破：一是將行動(dòng)計(jì)劃任務(wù)以法律形式固定下來，嚴(yán)格明確污染者必須承擔(dān)污染治理全部費(fèi)用的責(zé)任，并認(rèn)定企業(yè)經(jīng)營者及產(chǎn)權(quán)擁有者的環(huán)境責(zé)任是一種終身責(zé)任。推動(dòng)環(huán)?！皟筛摺彼痉ń忉岅P(guān)于環(huán)境污染罪的追究和懲罰，推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法的高效銜接，加大對污染行為的懲罰力度。

二是用一系列促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策，合理引導(dǎo)企業(yè)的環(huán)境行為，推進(jìn)各項(xiàng)環(huán)境優(yōu)惠政策的落實(shí)，如脫硫、脫硝、除塵電價(jià)優(yōu)惠；加大對污染治理運(yùn)營的稅收優(yōu)惠力度；推進(jìn)綠色信貸，將企業(yè)的環(huán)境行為納入銀行征信系統(tǒng)，切斷污染企業(yè)的資金來源渠道。

三是強(qiáng)化地方政府的環(huán)境責(zé)任，確保環(huán)境政策的有效實(shí)施，建立行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況的信息公開制度，建全公眾獲取企業(yè)環(huán)境信息的法律渠道，地方人大、政協(xié)要定期聽取地方行動(dòng)計(jì)劃完成情況，并提出推進(jìn)建議。

四是要保障人民群眾對大氣行動(dòng)計(jì)劃相關(guān)工作的監(jiān)督權(quán)力。一方面促進(jìn)地方政府目標(biāo)的切實(shí)完成，另一方面鼓勵(lì)群眾對環(huán)境違法進(jìn)行舉報(bào)，加大公益訴訟主體的范圍。在現(xiàn)代社會(huì)中，媒體特別是互聯(lián)網(wǎng)的作用十分巨大，如果能改變單一的政府主導(dǎo)模式，構(gòu)建政府部門和企業(yè)、社區(qū)公眾、環(huán)境NGO、環(huán)境專家和媒體在大氣行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施過程中的合作伙伴關(guān)系，大氣污染防治工作恐怕能取得事半功倍的效果。