文/陳紹充 劉繼平 歐劍耘

完善地方水法律體系的思考

文/陳紹充 劉繼平 歐劍耘

水資源是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟資源，是生態(tài)環(huán)境重要的控制性要素，在國民經(jīng)濟和國家安全中具有重要的戰(zhàn)略地位，很大程度上決定著人類經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎承載。當前，進一步健全地方水法律體系，依法加強對水資源的科學管理，對促進“四化同步”科學發(fā)展、建設“美麗中國”具有特別重要的作用。

對此，筆者結合多年來對水務工作及水法律、政策體系的研究，提出一些思考建議。

一、現(xiàn)行水法律體系情況及存在的問題

法制是國家發(fā)展進步的根本保障。經(jīng)過建國數(shù)十年來的努力，一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設需要、集中體現(xiàn)黨的主張和全國人民意愿，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟、政治、文化、社會以及生態(tài)文明的各個方面建設實現(xiàn)了有法可依。在水法律體系方面，制定了《水法》等4件涉水法律和20件涉水行政法規(guī)、90件涉水規(guī)章；省和有立法權的市也配套制定了一些涉水地方性法規(guī)和規(guī)章，為水資源的開發(fā)利用和保護提供了較好的法治保障。但是，由于各種主客觀因素的影響，現(xiàn)行部分法律法規(guī)不同程度地存在著諸如體系不完善、法律規(guī)定操作性不強、法律條文之間相互沖突等多種問題，影響了法律的嚴肅性和實施效果。

（一）法律體系之間存在一些相互沖突的問題

1、在資源管理上，《水法》第二條中明確規(guī)定：“水資源包括地表水和地下水”，而礦泉水、地熱水應當屬于地下水的范疇，應當按照水資源管理的要求進行管理。然而《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源名錄》中，又把礦泉水、地熱水作為礦產(chǎn)資源的一種類型，納入礦產(chǎn)資源管理的范疇，出現(xiàn)了國家兩部法律之間“打架”的現(xiàn)象。

2、在水資源保護和水污染防治中，《水法》中不僅明確了水資源保護的內(nèi)容，還對水污染控制作出了規(guī)定，并賦予流域管理機構和水行政主管部門一定的污染控制權。但是，《水污染防治法》同樣對污染控制權和制止水污染行為有明確的規(guī)定。這樣，在目前水資源管理與水環(huán)境保護分屬兩個部門管轄的體制下，很可能會出現(xiàn)兩個部門分別依據(jù)不同法律執(zhí)法、對相對人的同一行為進行不同認定的情況發(fā)生。

（二）相關配套辦法和制度不能及時跟上，影響法律法規(guī)的可操作性

1、關于節(jié)約用水工作。首先是水資源的產(chǎn)權處于虛置狀態(tài)?！端ā访鞔_規(guī)定，水資源歸國家所有，從理論上講，這種公有權具有排他性。但是，由于缺乏具體的資源所有權主體代表，制度上也沒有明細中央政府、地方政府、部門的權力與責任，以及所在地居民的權利和義務，致使各種開發(fā)者為爭奪水資源開發(fā)權益而不顧自然資源的可持續(xù)發(fā)展，發(fā)生了不少水資源使用的“公共地悲劇”。其次是《水法》雖對節(jié)約用水作出了相關規(guī)定，但這些規(guī)定都只是原則性的，相應配套辦法的遲遲不能出臺影響了節(jié)水工作的有效推進。

2、關于水資源論證工作。水利部《取水許可管理辦法》要求“需要申請取水的建設項目，申請人應當委托具備相應資質的單位編制建設項目水資源論證報告書。其中，取水量較少且對周邊環(huán)境影響較小的建設項目，申請人可不編制建設項目水資源論證報告書，但應當填寫建設項目水資源論證表。不需要編制建設項目水資源論證報告書的情形以及建設項目水資源論證表的格式及填報要求，由水利部規(guī)定”。但該辦法實施多年來，關于“取水量較少且對周邊環(huán)境影響較小的建設項目”的劃定標準還遲遲沒有出臺。哪些建設項目可以不編制水資源論證報告書，而只需要填寫建設項目水資源論證表？建設項目水資源論證表的格式和填報要求有哪些？目前均沒有相應的規(guī)定，造成了取水許可管理，特別是水資源論證工作中沒有依據(jù)可以操作的局面。

二、以水資源管理立法為契機，全力完善地方水法律體系，從源頭上切實構建水資源管理的法律保障

當前，聞悉四川即將制定《四川省水資源管理條例》，此立法工作可以促進水資源管理法規(guī)從“有”到“精”的實質性轉變?yōu)槌霭l(fā)點，堅持對照“良法”的要求來推動深入開展。從指導思想上，要以中國特色社會主義理論、科學發(fā)展觀等為綱；從價值建構上，應當有效體現(xiàn)正義、平等、自由、安全、責權利一致等；從結構技術上，應當嚴格立法過程的民主化、立法表達的規(guī)范化和立法體系的科學化；從文化精神上，必須始終堅持“國、民本位”的理念。一言蔽之，就是要在既符合上位法精神、又能解決實際問題兩個原則的基礎上，制定出一部有效服務于該省“五位一體”同發(fā)展、共繁榮的水資源管理法規(guī)。在具體立法過程中，立法機關應充分發(fā)揮其在地方立法中的主導作用，有效協(xié)調并把握立法的前期調研、法規(guī)草案的審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)，做到在組織有關專門委員會提前介入立法調研、論證、協(xié)調的基礎上，同步發(fā)揮立法工作者、實際工作者和理論工作者的作用，探索由人大有關專門委員會、政府各有關部門、專業(yè)人士共同起草法規(guī)草案的方式，讓法規(guī)的各涉及方都能有效參與，使各方利益訴求在立法的前期階段就得到有效溝通、消弭分歧，從而多謀善斷，集思廣益，切實解決全省水資源管理中存在的突出問題，有效保障水資源合理開發(fā)利用和保護。

（一）切實協(xié)調和處理好上位法之間相互沖突的問題

1、關于礦泉水、地熱水管理的權屬。應根據(jù)具體實際，從有利于經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設及資源環(huán)境保護的大局出發(fā)，把礦泉水、地熱水明確納入水資源統(tǒng)一管理的范疇進行嚴格管理，徹底理順水資源管理的權屬之爭。

2、關于水資源保護和水污染防治的協(xié)調。應將水污染防治作為水資源保護中一個具體的、有針對性的重要內(nèi)容來規(guī)范。一是要充分協(xié)調好《水法》規(guī)定的水資源保護實行“流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制”與《水污染防治法》規(guī)定的水污染防治實行“區(qū)域管理體制”之間的關系；二是要針對《水法》第三十三條、第三十四條與《水污染防治法》第五十六條、第五十七條中“國家建立飲用水水源保護區(qū)制度。禁止在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設置排污口”的規(guī)定，在水資源管理立法中作好相應的規(guī)范。三是對各類違反水資源保護的行為進行處罰時，應做好與國家的《水污染防治法》等法律之間的相互銜接，避免出現(xiàn)對同一類問題作出不同的處罰規(guī)定，對相對人的同一行為進行不同認定的情況發(fā)生。

（二）切實解決好相關制度不配套、影響可操作性的問題

1、關于節(jié)約用水工作。應通過進一步明晰水資源的權屬問題，實施水資源初始權分配，建立水市場交易機制和交易平臺，激勵各地區(qū)、各部門和各單位開展節(jié)約用水工作的積極性與主動權。同時要對《水法》中關于節(jié)約用水工作的各種原則性規(guī)定進行細化和具體化，制定相應的配套制度和辦法。

2、關于水資源論證。鑒于國家水利部對“取水量較少且對周邊環(huán)境影響較小的建設項目”的劃定標準遲遲沒有出臺，應充分聽取各方意見和做好論證，制定一個全省統(tǒng)一的“取水量較少且對周邊環(huán)境影響較小的建設項目”標準，并配套相應的建設項目水資源論證表的格式和內(nèi)容及相關要求，供開展水資源論證工作執(zhí)行。

（三）有效體現(xiàn)水資源管理的特色和亮點

1、制定各類水利水電工程下泄生態(tài)流量標準的規(guī)定，并明確相應的強制性處罰措施。四川是水力資源大省，各類水利水電工程建設項目正在不斷興建，將不同程度地對資源、環(huán)境等特別是對水生態(tài)會造成一定的影響。故應在法律中對保護河道生態(tài)健康作出規(guī)定，強制興建的水利水電工程保證河道適當?shù)南滦沽髁?，防止出現(xiàn)一些河段長年干枯，影響河道生態(tài)和當?shù)氐淖匀痪坝^。

2、科學調配水資源，保證重點區(qū)域發(fā)展的需要。四川各市、州發(fā)展極不平衡，地處腹心地帶的成都平原人口稠密，在全省發(fā)展大局中占有重要地位，對水資源的需求量也十分巨大，已出現(xiàn)了水資源緊張的狀況。因此應將此作為重點區(qū)域，對該地區(qū)的水資源調配作出一些專門規(guī)定來確?？沙掷m(xù)地滿足其經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)需求，從而促進更好地發(fā)揮全省的“首位城市”作用。