□ 王方東

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，是黨的十七大以來我國政府管理體制改革的核心內(nèi)容。黨的十八大報告提出，“要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府?！狈招驼ㄔO其實就是在科學發(fā)展觀指導下的政府自身革命，是政府自身的自我超越。要真正實現(xiàn)政府的自我超越，在理論層面需要厘清如下問題，一是服務型政府的科學內(nèi)涵，二是服務型政府建設的價值追求，三是服務型政府建設的發(fā)展模式。

一、服務型政府的科學內(nèi)涵及其特征

服務型政府建設的實踐起源于西方，但是“服務型政府”概念卻是我國學者的創(chuàng)造。在上世紀90年代，就有地方政府鮮明地提出了“服務型政府”的口號。在上個世紀末，伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，又有人提出，“我們必定能創(chuàng)建一個與市場經(jīng)濟及現(xiàn)代民主政治相適應的有限服務型政府行政模式?！保?］2000年，張康之首次提出服務型政府這一概念，并把它作為與統(tǒng)治型、管理型相對的一種行政模式。［2］2002年，劉熙瑞首次明確界定了服務型政府的內(nèi)涵。所謂服務型政府，是指“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府?！保?］此后，關(guān)于服務型政府理論的研究呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。

20世紀70年代末以來，在先后歷經(jīng)以政府機構(gòu)精簡為重心的改革階段和以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹匦牡母母镫A段之后，我國的行政管理體制改革在探索中于世紀之交邁入了以政府治理模式變革為重心的改革新階段，并明確提出要建設服務型政府。2005年3月5日，溫家寶同志在《政府工作報告》中指出，“努力建設服務型政府”。2007年10月15日，胡錦濤同志在黨的十七大報告中指出，“加快行政管理體制改革，建設服務型政府?！?/p>

我國要建立的服務型政府是以馬克思主義在當代中國最新發(fā)展成果為指導的，不同于西方的以“社會契約論”和“新公共服務理論”［4］為指導的公共服務型政府。我國要建立的服務型政府是歷史發(fā)展的必然。新中國成立以來，黨和國家領導人都在不同層面對政府的定位進行了論述，毛澤東同志強調(diào)，要“全心全意為人民服務”；鄧小平同志強調(diào)，“領導就是服務”；江澤民同志提出了“三個代表”重要思想；胡錦濤同志強調(diào)，要“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，這些論述為服務型政府建設目標的提出做了充分的理論準備。

從本質(zhì)上看，服務型政府是一個以追求公眾利益最大化、以提供公共產(chǎn)品和公共服務為目標、以法治為手段，全面接受社會公眾監(jiān)督的現(xiàn)代政府。服務型政府是全面回應當前經(jīng)濟社會發(fā)展需求的一種全新的政府管理模式，與以往的政府管理模式存在著本質(zhì)的區(qū)別。從理論上科學把握服務型政府的內(nèi)涵是開展服務型政府建設實踐的前提和基礎。對于服務型政府的科學內(nèi)涵，可以從以下三個維度進行理解。一是從政府宗旨維度來看，服務型政府就是為人民服務的政府?！盀槿嗣穹铡笔钦a(chǎn)生和運轉(zhuǎn)的基本宗旨，是政府存在的根本性規(guī)定。服務型政府從產(chǎn)生來看，是經(jīng)人民代表大會授權(quán)組建，受人民代表大會監(jiān)督的。從政府的目標來看，服務型政府受人民委托，以維護廣大人民群眾的根本利益為宗旨，通過對社會生活進行依法、規(guī)范、公正、高效的管理，實現(xiàn)最大多數(shù)人的最大福祉。二是從政府與社會關(guān)系的維度來看，服務型政府秉承“小政府，大社會”的理念，為社會組織發(fā)揮作用創(chuàng)造寬松優(yōu)越的環(huán)境，積極扶持社會組織在為公民提供公共服務方面發(fā)揮積極作用。當然，社會組織在成立和運轉(zhuǎn)的同時要接受政府的監(jiān)督，政府通過備案、年檢、撥款等方式確保社會組織依法、依規(guī)正常活動。三是從政府職能的維度來看，服務型政府是一個以公共利益為目標，以公眾客觀需要為尺度，努力為全社會提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務的現(xiàn)代政府。政府的主要職責不在經(jīng)濟領域，而是整個社會生活領域，尤其是民生領域。政府的工作重點不是計劃、組織和指揮經(jīng)濟活動，而是創(chuàng)造公正和諧的社會環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務、維護公平正義的法治環(huán)境。

二、服務型政府建設的價值取向

服務型政府建設是一個系統(tǒng)工程，涉及到政府管理體制改革的方方面面，建設服務型政府需要在行政管理體制的各個層面進行創(chuàng)新。在內(nèi)容廣泛的服務型政府建設中，有一個核心需要牢牢把握，那就是服務型政府建設的價值取向。關(guān)于服務型政府建設的價值取向，雖然在表述上存在著差異，但是目前理論界對其核心思想的認識基本上是一致的，即“以人為本”。服務型政府是一個“以人為本”的政府，“以人為本”其實就是以公民權(quán)利為本位，以公民利益最大化為首要目標?！耙匀藶楸尽钡膬r值追求，為服務型政府建設提供了可靠的理念支撐，規(guī)定了服務型政府建設的目標方向。堅持“以人為本”的價值追求，核心是處理好公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系，確保公共權(quán)力設定、行使和監(jiān)督的公共性。

（一）更新理念，變“官本位”為“民本位”

究竟是“以民為本”，還是“以官為本”，是考驗服務型政府建設成敗的試金石。服務型政府建設的基本價值取向是“以民為本”，只有堅持“民本位”的行政管理體制改革才是服務型政府建設指導下的體制改革。在我國，“‘官本位’觀念深深扎根于民族文化之中，難以在短期內(nèi)改變?！保?］“官本位”的理念必然催生“對上負責”的工作模式，凡事都以上級領導的指示為出發(fā)點和落腳點，以上級領導的評價為標準，社會公眾的意見和要求往往成為陪襯甚至完全被忽視。這種以“官本位”為指導，以“對上負責”為主要工作模式的政府不是真正的服務型政府。因此，真正的服務型政府要求行政管理體制改革必須更新理念，變“官本位”為“民本位”，以社會公眾的需求為工作的出發(fā)點和落腳點，以社會公眾的滿意為工作好壞的衡量標準。

（二）依法設定和配置行政權(quán)力

行政權(quán)力是一種公權(quán)力，其決定著行政管理過程中人、財、物的配置和運行，行政管理體制改革與創(chuàng)新始終圍繞的一個核心就是行政權(quán)力。如何設定和配置行政權(quán)力是行政管理體制改革與創(chuàng)新必須面對的一個問題。服務型政府建設要求行政權(quán)力的設定和配置必須體現(xiàn)公共性，以維護人民群眾的根本利益為終極目標。這就要求行政權(quán)力的設定和配置必須在法治軌道上進行，無論是行政權(quán)力的設定、配置和行使，還是對行政權(quán)力的事前、事中和事后監(jiān)督，必須嚴格按照法律法規(guī)的規(guī)定進行，真正做到依法設定、依法行使和依法監(jiān)督，這也是法治政府的基本要求。

（三）優(yōu)化行政權(quán)力行使程序

濫用行政權(quán)力嚴重破壞了行政權(quán)力的公共性，嚴重損害了政府的形象，對服務型政府建設造成了惡劣影響。而控制行政權(quán)力濫用的最有效方法是行政權(quán)力行使的程序化。所謂程序化就是指行政權(quán)力的運行要按照法律法規(guī)規(guī)定的方式方法、時限和步驟有序進行。如果出現(xiàn)程序違法，即使實體合法，也要認定為行政行為違法，由行政主體承擔違法責任。程序化可以避免行政權(quán)力行使的暗箱操作，可以提高行政權(quán)力行使效率，可以提高行政權(quán)力行使的民眾認可度。公正的行政權(quán)力行使過程是保證其公共性和服務性的前提，行政權(quán)力行使程序化因此成為服務型政府建設中體制改革與創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

（四）強化行政權(quán)力行使的責任追究制度

控制行政權(quán)力濫用的另一個有效措施就是強化行政權(quán)力行使的責任追究制度。責任追究意味著懲戒，懲戒的后果是剝奪和限制行政權(quán)力行使者的利益，這會對權(quán)力行使者造成壓力，而這種壓力就是保證行政權(quán)力正當行使的內(nèi)在驅(qū)動力。服務型政府建設容不得一絲行政權(quán)力的濫用，容不得任何侵犯人民群眾利益的行為，這就要求行政管理體制改革與創(chuàng)新必須強化行政權(quán)力行使的責任追究制度。建立行政權(quán)力行使的責任追究制度，核心是建立全面客觀的責任追究體系，既要追究行為人的責任，又要追求相關(guān)領導的責任；既要追究法律責任，又要追究政治責任。

（五）建立行政權(quán)力績效評估制度

服務型政府建設的服務性主要體現(xiàn)在為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的基本公共服務，要提供這些公共服務，沒有行政權(quán)力的積極作為是辦不到的。保證行政權(quán)力積極作為的最有效辦法是建立行政權(quán)力績效評估制度，績效評估制度可以在一個公正的平臺上評價行政權(quán)力的行使效果，鼓勵先進，鞭策后進。建立行政權(quán)力績效評估制度，關(guān)鍵是要引入第三方評估。一方面，立足績效評估的專業(yè)性，發(fā)揮社會中介組織的積極作用；另一方面，尊重廣大人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，拓寬人民群眾參與行政權(quán)力績效評估的渠道。

三、服務型政府建設的發(fā)展模式轉(zhuǎn)換

自從服務型政府建設成為行政管理體制改革的目標以來，我國的服務型政府建設呈現(xiàn)出百花齊放的發(fā)展態(tài)勢，地方政府的創(chuàng)新意識得到了極大發(fā)揮，形成了不同的發(fā)展模式。比如：有的地方集中辦公以方便公眾，有的地方以打造方便高效的行政服務中心為突破口；有的地方以政府流程再造為抓手；有的地方則試圖在行政權(quán)力的配置和運行方面有所創(chuàng)新，等等。概括起來，服務型政府建設大致形成了三種不同的發(fā)展模式：一是發(fā)展型模式，二是保障型模式，三是參與型模式。這三種模式在形成的歷史背景、所處的歷史階段上存在著明顯的差異，在建設的宗旨、服務對象、價值理念、作用等方面體現(xiàn)出了不同的特征。

（一）發(fā)展型模式

發(fā)展型模式的目標指向是經(jīng)濟增長。在發(fā)展型模式中，政府的主要任務是積極改善投資環(huán)境，為在當?shù)芈鋺舻钠髽I(yè)提供更優(yōu)質(zhì)高效的服務，政府服務的主要對象是能帶來經(jīng)濟效益的各種企業(yè)。發(fā)展型模式的政府都將轉(zhuǎn)變政府職能、改革行政審批制度作為改善投資環(huán)境、吸引投資者的關(guān)鍵。為了招來更多的投資商，地方政府除了下大力氣改善基礎設施、承諾給予各種優(yōu)惠政策和提供各種便利之外，采取的最重要的措施就是改革行政審批制度、削減行政審批程序。發(fā)展型模式大都出現(xiàn)在改革開放初期，其核心價值理念是以經(jīng)濟建設為中心。當前，一些欠發(fā)達省份雖然按照中央的統(tǒng)一部署在積極推進以改善民生為重點的服務型政府建設，但是，由于經(jīng)濟總量較小，仍然需要立足發(fā)展經(jīng)濟，熱衷上大項目、干大工程。因此，發(fā)展型模式不會輕易退出歷史舞臺，仍有相當大的影響力。

（二）保障型模式

與發(fā)展型模式將目標鎖定在經(jīng)濟發(fā)展上不同，保障型模式的主要目標是為社會成員提供基本保障，維護社會穩(wěn)定。與發(fā)展型模式相比，保障型模式更強調(diào)為普通百姓尤其是社會弱勢群體服務，彰顯了 “以人為本”的理念。保障型模式的地方政府財政開支更注重社會性公共支出，而非單單關(guān)注于經(jīng)濟性公共支出。在保障型模式中，以社會性服務支出為主，政府財政明顯向教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等與百姓生活密切相關(guān)的領域傾斜。它關(guān)注的核心價值不是效率，而是公平。保障型發(fā)展模式是對發(fā)展型模式的超越，是伴隨著改革的深入推進而出現(xiàn)的，保障型發(fā)展模式的目標指向更趨合理。

（三）參與型模式

參與型模式關(guān)注的核心問題是政府與社會、政府與公民關(guān)系的轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟發(fā)展和文化教育水平的提高，人們的公民意識逐漸覺醒，主要表現(xiàn)在民主意識、權(quán)利意識和參與意識的日益增強。在多元主義的現(xiàn)實面前，回應性成為政府服務的首選價值。當合理的、正當?shù)睦姹磉_和利益訴求成為廣大社會成員特別是弱勢群體的公共需求時，拓寬利益訴求和表達的正常渠道，建立利益表達和利益訴求的有效機制，充分利用社會自組織和自治的力量實現(xiàn)社會有效治理就成為政府的必然選擇。在參與型模式中，政府注意激發(fā)社會活力，增強社會自主和自治管理社會事務的能力。參與型模式充分尊重公民的主體地位，制定和執(zhí)行政策的出發(fā)點真正實現(xiàn)了“以人為本”，體現(xiàn)了服務型政府建設中體制改革與創(chuàng)新的發(fā)展方向。

發(fā)展型模式具有服務型政府建設初級階段的典型特征，是特定歷史階段的產(chǎn)物，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高，必然會過渡到保障型模式。在保障型模式中，由于政府公共權(quán)力的關(guān)注點從經(jīng)濟領域轉(zhuǎn)向了民生領域，民眾對政府的理解、認可和支持程度會顯著提高，政府與公民實現(xiàn)良性互動后，其實就是開始邁向了參與型模式。在參與型模式中，公民的地位顯著提高，其告別了行政管理客體地位，真正成為了服務型政府建設的主體。

［1］徐邦友.社會變遷與政府行政模式轉(zhuǎn)型［J］.浙江學刊，1999，（05）.

［2］張康之.限制政府規(guī)模的理念［J］.行政論壇，2000，（04）.

［3］劉熙瑞.服務型政府——經(jīng)濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇［J］.中國行政管理，2002，（07）.

［4］施雪華.“服務型政府”的基本涵義、理論基礎和建構(gòu)條件［J］.社會科學，2010，（02）.

［5］吳玉宗.當前我國服務型政府建設必須突破三大瓶頸［J］.寧波大學學報（人文科學版），2010，（02）.