北 顧 許春華
19世紀(jì),美國(guó)曾經(jīng)歷過一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政府官員腐敗橫生并存的時(shí)期。70年代,曾是美國(guó)經(jīng)濟(jì)史上的高速增長(zhǎng)時(shí)期,也是腐敗現(xiàn)象的高發(fā)期。有學(xué)者計(jì)算,這一時(shí)期美國(guó)的腐敗指數(shù),差不多是美國(guó)20世紀(jì)30至70年代之間腐敗率的5倍。然而,從1815年到1975年,美國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)從腐敗事件層出不窮的高峰期,到腐敗指數(shù)減少并維持在一個(gè)低水平穩(wěn)定期的過程。20世紀(jì)70年代后,美國(guó)進(jìn)入了當(dāng)今世界腐敗指數(shù)水平最低的國(guó)家行列??v使如此,美國(guó)依然腐敗丑聞不斷。
吉姆·萊特是民主黨人,于1987年任眾議院議長(zhǎng)。1988年初,眾議院的共和黨議員控告萊特有違反政府道德法的行為。隨后,眾議院道德委員會(huì)聘請(qǐng)芝加哥的費(fèi)蘭律師擔(dān)任獨(dú)立檢察官,負(fù)責(zé)調(diào)查萊特的行為。經(jīng)過10個(gè)月的調(diào)查,費(fèi)蘭及其工作人員于1989年提交了一份調(diào)查報(bào)告,指控萊特在過去10年內(nèi)曾69次違反有關(guān)法律規(guī)定,主要問題在兩個(gè)方面:第一,一位名叫馬立克的房地產(chǎn)開發(fā)商在過去數(shù)年內(nèi)以支付萊特夫人工資等名義向萊特夫婦提供了14萬(wàn)多美元的饋贈(zèng)。萊特的這種行為屬于不適當(dāng)?shù)亟邮堋皩?duì)立法有直接興趣者”的饋贈(zèng)。第二,萊特故意規(guī)避有關(guān)議員演講收入的法律規(guī)定,以出版演講稿的方法獲得約5萬(wàn)美元的“稿酬”,而且他沒有申報(bào)這筆收入。1989年4月17日,眾議院道德委員會(huì)一致通過了費(fèi)蘭的調(diào)查報(bào)告,并發(fā)表了譴責(zé)萊特違反議員道德準(zhǔn)則的聲明。同年5月31日,萊特被迫辭職,成為美國(guó)歷史上第一位因違法貪財(cái)而被迫辭去職務(wù)的眾議院議長(zhǎng)。
1992年4月,《紐約時(shí)報(bào)》披露了美國(guó)國(guó)務(wù)卿貝克動(dòng)用軍用飛機(jī)作私人旅行的情況。報(bào)道說(shuō),政府的審計(jì)表明,國(guó)務(wù)卿貝克在過去26個(gè)月中共動(dòng)用軍用飛機(jī)進(jìn)行了11次私人旅行,花費(fèi)公款371599美元。其中,9次動(dòng)用軍用飛機(jī)飛往他的老家休斯敦,2次飛往懷俄明州的派恩代爾。這些旅行包括他去懷俄明州的一個(gè)農(nóng)場(chǎng)度假和他去得克薩斯州參加他母親的葬禮。他只向政府交付了17159美元,作為他本人、家人和客人的旅費(fèi)。雖然貝克在聯(lián)邦審計(jì)總署對(duì)其上述行為進(jìn)行了審計(jì)之后就立即按標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)交了全部費(fèi)用,他還是陷入了國(guó)會(huì)和公眾對(duì)政府高級(jí)官員特權(quán)的批評(píng)之中。
托馬斯·馬洛尼曾經(jīng)是芝加哥頗有名氣的刑事審判法官。他在1990年退休前連續(xù)擔(dān)任了13年法官。1993年3月,芝加哥的聯(lián)邦檢察官辦事處在長(zhǎng)期調(diào)查之后指控馬洛尼在他以前審理的三起殺人案和兩起搶劫案中收受了當(dāng)事人的賄賂。其中最引人注目的是1986年芝加哥黑手黨“魯肯家族”首領(lǐng)杰夫漠福特殺人案的審判。在該案中,馬洛尼法官先是私下收受了“魯肯家族”的1萬(wàn)美元現(xiàn)金,但是在開庭審判之前又把錢退了回去,理由是“此案太引人注目”了。由于檢察官在馬洛尼受賄案中提出了頗為充分的證據(jù),包括大量的錄音帶,所以主審的聯(lián)邦法官雖然對(duì)馬洛尼心有同情,最后也只能判其有罪。該案對(duì)美國(guó)的司法系統(tǒng)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊。
正是基于對(duì)一樁樁權(quán)力腐敗案件的思考,加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督,成為美國(guó)政府的一項(xiàng)重要工作。通過長(zhǎng)期的努力,美國(guó)目前已經(jīng)形成了比較健全的權(quán)力制約與監(jiān)督體系。其代表性的制度有如下幾個(gè)方面:
1、《文官制度法》。頒布于1883年。該法的基本宗旨是要確立任人唯賢的政府官員選任制度。該法規(guī)定要公開選拔政府官員,而且保證公民不受政治、宗教、種族或出生國(guó)的限制和影響,都享有平等競(jìng)爭(zhēng)政府文官職位的權(quán)利。最初,該法的這一規(guī)定僅適用于10%的聯(lián)邦政府文官職位,后來(lái)歷任總統(tǒng)不斷擴(kuò)大其適用范圍。在1978年的《文官制度改革法》頒布之后,90%以上的聯(lián)邦政府雇員都受到該法的保護(hù)。該法對(duì)政府雇員的義務(wù)作了更明確的規(guī)定。它要求政府雇員要奉公守法,廉潔自律;不得貪贓枉法,以權(quán)謀私,營(yíng)私舞弊;不得參加包括政治捐款在內(nèi)的政治性金錢收受活動(dòng)。上述立法確立了文官行為準(zhǔn)則和政治家從政道德準(zhǔn)則。
2、《預(yù)算和會(huì)計(jì)法》。頒布于1921年。該法決定撤銷原來(lái)隸屬于財(cái)政部的主計(jì)長(zhǎng)和審計(jì)官,成立直接向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的審計(jì)總署,并規(guī)定了審計(jì)總長(zhǎng)的任免、職權(quán)以及審計(jì)總署的機(jī)構(gòu)設(shè)置等事項(xiàng)。該法的基本宗旨是加強(qiáng)對(duì)公共資金的收入、支出和使用的監(jiān)督審查,以便約束和減少行政官員濫用職權(quán)、貪污浪費(fèi)的行為。爾后,國(guó)會(huì)曾多次通過法案擴(kuò)大審計(jì)總署的權(quán)力。
3、《有組織的勒索、賄賂和貪污法》。最初是在1962年在聯(lián)邦立法機(jī)關(guān)中部分提出的,后來(lái)在1970年由國(guó)會(huì)通過。該法擴(kuò)大了聯(lián)邦司法機(jī)關(guān)在懲治腐敗官員上的管轄權(quán),給予了執(zhí)法機(jī)關(guān)使用更為靈活的調(diào)查手段的權(quán)力,加大了對(duì)貪污受賄官員的處罰力度,因此很快就成為美國(guó)最重要也最有效的反貪污賄賂法律。隨后,美國(guó)一些州的立法機(jī)關(guān)也頒布了類似的法律。
4、《對(duì)外行賄行為法》。頒布于 1977年,1988年進(jìn)行了修訂。在1977年以前,美國(guó)法律并不禁止美國(guó)公司向外國(guó)政府官員行賄,也沒有要求美國(guó)公司向社會(huì)公開其可能帶有行賄性質(zhì)的向外國(guó)政府官員的付款。該法的主要內(nèi)容是要求那些受證券交易委員會(huì)規(guī)章約束的公司建立一套完備的內(nèi)部財(cái)會(huì)管理制度,并在遵守現(xiàn)存證券交易法規(guī)的前提下向社會(huì)公開其向外國(guó)政府官員付款的情況以保證其經(jīng)營(yíng)行為的正當(dāng)性。該法禁止對(duì)外行賄行為。無(wú)論是直接還是間接地付款給外國(guó)政府官員、外國(guó)政黨首腦或政黨首腦候選人,或者作出給付某種利益的承諾,只要給付的目的是行賄,即希望通過受賄者的某種行為或不作為使公司獲得不正當(dāng)?shù)睦?,那么這種給付或承諾就屬于對(duì)外行賄行為。該法并不禁止為獲得正常政府行為而向外國(guó)官員支付錢款,也不禁止向外國(guó)官員支付所在國(guó)法律準(zhǔn)許支付的回扣或小費(fèi)。
5、《政府道德法》。頒布于1978年,并于1989年進(jìn)行過修訂。該法的主要內(nèi)容是規(guī)定了政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。按照該法的規(guī)定,包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)會(huì)議員、聯(lián)邦法官在內(nèi)的立法、司法、行政機(jī)關(guān)中一定級(jí)別以上的官員,都必須按時(shí)申報(bào)其財(cái)產(chǎn)收入,包括可估價(jià)財(cái)產(chǎn)和不可估價(jià)財(cái)產(chǎn),還包括其配偶和子女與其有關(guān)的財(cái)產(chǎn)收入。該法規(guī)定了政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料的保管辦法、保存期限、公開方式、查閱手續(xù),以及對(duì)拒絕申報(bào)和虛假申報(bào)的處罰辦法。此外,該法還規(guī)定了政府道德署和獨(dú)立檢察官的設(shè)置和職責(zé)等事項(xiàng)。根據(jù)《政府道德法》,美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度分為公開申報(bào)和秘密申報(bào)兩類。公開申報(bào),是指?jìng)€(gè)人財(cái)產(chǎn)報(bào)告向社會(huì)公開,任何公民均可查看。約2.5萬(wàn)名高級(jí)官員和雇員需要公開申報(bào),包括擔(dān)任重要決策權(quán)和指揮權(quán)的官員、高級(jí)科技人員、咨詢顧問人員等。秘密申報(bào)人員范圍一般由各部門自行確定,一般為文職人員、中下級(jí)官員或雇員。而秘密申報(bào)的材料不予公開,由各部門掌握。根據(jù)《政府道德法》,公職人員須填寫財(cái)產(chǎn)申報(bào)表格,申報(bào)內(nèi)容包括個(gè)人收入、收受禮物、個(gè)人資產(chǎn)、負(fù)債額度以及房產(chǎn)、資產(chǎn)等轉(zhuǎn)移情況。財(cái)產(chǎn)申報(bào)不只限于申報(bào)者本人,還包括其配偶或受撫養(yǎng)子女,各受理申報(bào)的機(jī)關(guān)均須將財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料公開,以接受監(jiān)督。必須公之于眾的財(cái)產(chǎn)主要包括:申報(bào)人在一定的范圍內(nèi)獲取的收益,簽訂的受益協(xié)議,接受的饋贈(zèng)、款待和謝禮,以及個(gè)人的債權(quán)債務(wù)、買賣交易、社會(huì)兼職等。
6、《監(jiān)察長(zhǎng)法》。頒布于1978年。該法規(guī)定在政府的各行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立監(jiān)察長(zhǎng)辦事處以及設(shè)立的目的;規(guī)定了監(jiān)察長(zhǎng)的任免和監(jiān)督;規(guī)定了監(jiān)察長(zhǎng)的任務(wù)和職責(zé);規(guī)定了監(jiān)察長(zhǎng)工作報(bào)告的內(nèi)容和公布;規(guī)定了監(jiān)察長(zhǎng)的調(diào)查權(quán)力;規(guī)定了對(duì)舉報(bào)人和控告人的保護(hù);還規(guī)定了國(guó)防部、財(cái)政部、司法部、國(guó)際開發(fā)署、核管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的監(jiān)察長(zhǎng)的特殊職權(quán)和義務(wù)。
7、《美國(guó)法典刨刑事法卷》。第201條至209條規(guī)定了與政府官員貪污賄賂行為有關(guān)的各種罪名和處罰,包括賄賂公務(wù)員罪、賄賂證人罪、公務(wù)員受賄罪、證人受賄罪、國(guó)會(huì)議員及其他政府官員非法收受報(bào)酬罪、國(guó)會(huì)議員及其他政府官員從事有損政府事務(wù)罪、政府官員假公濟(jì)私罪、政府官員收取來(lái)自非政府報(bào)酬罪等。
1993年,英國(guó)首相梅杰發(fā)起了一場(chǎng)“道德回歸”運(yùn)動(dòng)。當(dāng)時(shí),街談巷議盛傳一些議員在收錢后代提議案和替商人獲取情報(bào)。為了弄清事實(shí)真相,《泰晤士報(bào)》派出兩個(gè)干練記者,在1994年秋打扮成藥商,相繼請(qǐng)10名議員在議會(huì)上替其藥品生意說(shuō)話,并且許諾每提一個(gè)問題將給1000英鎊的報(bào)酬。意外的是,竟有6名議員欣然贊同這種官商勾結(jié)的交易。過了幾天,果真有2名議員就藥品問題向福利部長(zhǎng)提問,但他們暗地里卻收下了“藥商”所開的兩張1000英鎊的支票。在掌握了真憑實(shí)據(jù)后,報(bào)社毫不客氣地在《泰晤士星期刊》上對(duì)此事全盤曝光,令全國(guó)嘩然。在這種情況下,梅杰任命一個(gè)由諾蘭主持的生活標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)開展調(diào)查,調(diào)查結(jié)果顯示,下院651名議員之中有245名議員在院外作兼職,其收入高出了法定年薪的3倍。于是,1995年,在梅杰政府的推動(dòng)下,諾蘭委員會(huì)提出了嚴(yán)格部長(zhǎng)以及公務(wù)員的公職生活準(zhǔn)則的意見,規(guī)定部長(zhǎng)以及特別顧問應(yīng)遵守和國(guó)家公務(wù)員相類似的規(guī)則,如果要加入公司,須有兩年的隔離期;對(duì)公共咨詢和管理組織的管理人員,提出了人事任免和公開性方面的建議,認(rèn)為應(yīng)由一名任免委員會(huì)的委員來(lái)調(diào)整任免程序,所有的任命都須聽取其職能小組或者獨(dú)立委員會(huì)的意見。
1、早在1889年,英國(guó)就頒布了首部反腐敗法,即《公共機(jī)構(gòu)腐敗行為法》。其后,英國(guó)分別于1906年和1915年兩次頒行《防止腐敗法》。二戰(zhàn)后,英國(guó)在1948年頒行的《人民代表法》、1962年通過的《北愛選舉法案》、1964年頒行的《許可證法》、1972年制定的《北愛地方政府法》、1988年通過的《犯罪審判法》、1989年通過的《地方政府和住房法》、2001年制定的《反恐、犯罪和安全法》等等,都針對(duì)政府官員的行為制定或添加了新的法律條文。2003年3月,布萊爾政府又公布了新的《反腐敗法》。長(zhǎng)期以來(lái),英國(guó)在透明國(guó)際的排名中其廉潔指數(shù)均比較靠前,這是英國(guó)加強(qiáng)制度建設(shè)的結(jié)果。
2、防止權(quán)力濫用行為,英國(guó)主要依靠文官制度。英國(guó)有一套完整、具體、實(shí)用的行為法規(guī),用以規(guī)范公務(wù)員的行為。英國(guó)的公務(wù)員制度始于1854年,公務(wù)員約有60萬(wàn)人,共分為12級(jí)。與推行高薪養(yǎng)廉的國(guó)家不同,英國(guó)文官收入并不很高。低級(jí)和中級(jí)文官的薪水與非文官同等人員差不多。高級(jí)公務(wù)員待遇相對(duì)較高,但比起在私營(yíng)公司任職的經(jīng)理們?nèi)圆罹嗌踹h(yuǎn)。英國(guó)公務(wù)員之所以比較廉潔,是因?yàn)橛?guó)有一套較完善的公務(wù)員招聘、培訓(xùn)、任用、管理和監(jiān)督的制度,對(duì)公務(wù)員必須遵循的六條原則,即誠(chéng)實(shí)、負(fù)責(zé)、客觀、政治中立、保密、公平,以及公務(wù)員的職業(yè)保障、權(quán)利保障、行為規(guī)則、活動(dòng)意向、活動(dòng)幅度和活動(dòng)程序都做出了詳盡規(guī)定。英國(guó)文官守則的總綱規(guī)定非常明確,文官必須效忠于國(guó)家,誠(chéng)實(shí)正直,不能將個(gè)人利益置于職責(zé)之上,不能以權(quán)謀私。為此,守則作了許多具體規(guī)定。例如,公務(wù)員持有或者將獲得可能和本人工作的部門利益不符的公司股份時(shí),須報(bào)告或者請(qǐng)示上級(jí);不能泄露經(jīng)濟(jì)情報(bào);不能利用工作的便利而得到的信息用于投機(jī);禁止接受與工作有關(guān)的個(gè)人或者單位的禮品、饋贈(zèng)和酬金,以及他們頻繁或者定期的宴請(qǐng);不能從事第二職業(yè)。而文官出于外交禮節(jié),不便謝絕禮品時(shí),受禮前要請(qǐng)示,受禮后應(yīng)交公處理。同時(shí),英國(guó)政府還把道德建設(shè)作為公務(wù)員制度的重要組成部分,制定了政府工作“無(wú)私、正直、客觀、責(zé)任感、公開、誠(chéng)信、領(lǐng)導(dǎo)才能”七大原則,并對(duì)每條原則都做出了詳細(xì)解釋。與此同時(shí),又相繼制定了國(guó)會(huì)議員行為準(zhǔn)則、特別顧問行為準(zhǔn)則、部長(zhǎng)行為準(zhǔn)則、公務(wù)員行為準(zhǔn)則等,從制度上保證了公職人員的廉潔從政行為。
3、建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。1883年,英國(guó)議會(huì)通過了世界上第一部關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律,即《凈化選舉、防止腐敗法》,規(guī)定了議會(huì)中議員選舉費(fèi)用的限額和對(duì)選舉舞弊的刑罰。法律規(guī)定,如果官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)與其正常收入之間存在差距,就必須作出解釋和說(shuō)明。如不能提供合法所得的證據(jù),就會(huì)被認(rèn)定為灰色收入,進(jìn)而被治罪。此外,瑞德克里夫——莫德委員會(huì)于1973年提出了關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)等預(yù)防腐敗措施的建議,對(duì)于議員的傭金、從公司獲得的利益、從地方政府的土地獲得的利益,實(shí)行強(qiáng)制登記。英國(guó)的官員分為議會(huì)議員和公務(wù)員兩類。議會(huì)議員實(shí)行收入狀況披露制度,要把各種收入、福利和形形色色的好處擺在明處。工資、獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼、免費(fèi)旅游等福利,以及官員從事咨詢、寫作、講學(xué)和協(xié)助他人經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)的所得收入,必須逐一申報(bào)。英國(guó)普通公務(wù)員申報(bào)財(cái)產(chǎn)和收入只限于本人,其子女、配偶、父母和其他親屬的收入和財(cái)產(chǎn)不需申報(bào)。
4、建立政務(wù)公開制度。社會(huì)監(jiān)督是對(duì)政府運(yùn)用職權(quán)的有效制約。如果權(quán)力的運(yùn)行是公開透明的,權(quán)錢交易就變成了一種困難的行為。英國(guó)《信息公開法》規(guī)定,公共機(jī)關(guān)有義務(wù)向信息公開申請(qǐng)人提供信息。被申請(qǐng)?zhí)峁┬畔⒌墓矙C(jī)關(guān)有義務(wù)以書面形式告知申請(qǐng)人是否擁有被申請(qǐng)的信息;如果擁有該信息,應(yīng)當(dāng)向信息申請(qǐng)人提供所申請(qǐng)的信息。公共機(jī)關(guān)擁有的信息除了例外信息都應(yīng)當(dāng)公開。如果信息公開的申請(qǐng)被公共機(jī)關(guān)拒絕,申請(qǐng)人可以通過一定程序獲得幫助。這些程序包括信息專員的幫助、信息裁判所的幫助和法院的幫助。以公務(wù)用車制度為例,政府車輛處有各級(jí)負(fù)責(zé)人的名字、基本工資、加班費(fèi)、車貼等等,透明度高,不僅列入年度報(bào)告交議會(huì)審核,而且全部在網(wǎng)上公布。英國(guó)首相及其政府大臣的公務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)狀況也同樣高度透明。
5、《公共機(jī)構(gòu)腐敗行為法》。1889年頒布,這是英國(guó)第一部專門的反腐敗法。該法嚴(yán)格禁止公共機(jī)構(gòu)成員的主動(dòng)或被動(dòng)的賄賂行為。依據(jù)該法,任何行使公共職能或法定職能的機(jī)構(gòu)均被認(rèn)定為公共機(jī)構(gòu),公共機(jī)構(gòu)的任何人員被嚴(yán)格禁止在與公共機(jī)構(gòu)有關(guān)的任何交往過程中收受或者要求收受、同意收受任何形式的禮物、貸款、費(fèi)用、酬勞或利益,也嚴(yán)格禁止他們?cè)诖祟愂聞?wù)中承諾或提供任何形式的禮物、貸款、費(fèi)用、酬勞或利益。此外,對(duì)上述公共機(jī)構(gòu)成員的腐敗行為,該法還規(guī)定了嚴(yán)厲的懲罰:對(duì)犯有此類行為的公務(wù)人員可處以6~7個(gè)月的監(jiān)禁,還可加上不設(shè)上限的罰款,有的還可能獲得像解除公職、從犯罪之日起5年內(nèi)不得擔(dān)任任何公職,第二次再犯類似罪行永遠(yuǎn)不得擔(dān)任任何公共職務(wù),而且從犯罪之日起5年內(nèi)剝奪其在議會(huì)和其他任何公共機(jī)構(gòu)選舉中的選舉和投票權(quán)、剝奪獲得養(yǎng)老金的權(quán)利等處罰。
6、《防止腐敗法》。1906年頒布。該法將禁止公共機(jī)構(gòu)成員賄賂的適用范圍擴(kuò)大,規(guī)定不僅適用于公共機(jī)構(gòu)的工作人員,而且適用于公共機(jī)構(gòu)本身。1916年,英國(guó)又對(duì)《防止腐敗法》作修訂,進(jìn)一步將適用范圍擴(kuò)大到一切地方性和公共性機(jī)構(gòu)。
7、《反腐敗法》。2003年3月,英國(guó)政府又頒布了新的《反腐敗法》。按照新法的規(guī)定,“英國(guó)公民或根據(jù)英國(guó)任何一個(gè)地區(qū)的法律注冊(cè)設(shè)立的機(jī)構(gòu)在英國(guó)以外的國(guó)家或領(lǐng)土上發(fā)生的賄賂行為”都要受反腐敗法的約束。
腐敗一直是韓國(guó)歷屆政府領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注的焦點(diǎn)。從樸正熙政府的“庶政刷新運(yùn)動(dòng)”、全斗煥政府的“社會(huì)凈化運(yùn)動(dòng)”到盧泰愚政府的“新秩序、新生活運(yùn)動(dòng)”,他們都致力于反腐敗。到金泳三總統(tǒng)執(zhí)政期間,韓國(guó)的反腐敗運(yùn)動(dòng)得到了進(jìn)一步的發(fā)展。在就職演說(shuō)中,金泳三宣布要通過全面改革建立一個(gè)“新韓國(guó)”,而根除腐敗是建立“新韓國(guó)”的先決條件。于是,金泳三把根除腐敗作為主要施政目標(biāo),通過施行公務(wù)員財(cái)產(chǎn)登記和政府官員財(cái)產(chǎn)的公開、“金融實(shí)名制”、《公職人員倫理法(修正案)》等措施,懲處了一批腐敗官員,許多政界高官(如前國(guó)會(huì)議長(zhǎng)金存淳、樸浚圭,前國(guó)防部長(zhǎng)李鐘九、李相熏,大法院院長(zhǎng)金德柱等)紛紛中箭落馬。為了彰顯反腐敗的政治意志,在就任總統(tǒng)后的第一次國(guó)務(wù)會(huì)議上,金泳三表示,反腐敗要從自己做起。第二天,金泳三就向社會(huì)公開了他和他的直系親屬的財(cái)產(chǎn):他和夫人孫命順、父親金洪祚、長(zhǎng)子金恩哲、次子金賢哲的不動(dòng)產(chǎn)、汽車等價(jià)值為17億韓元,約225萬(wàn)美元。他宣布,在5年任期內(nèi)決不接受企業(yè)和個(gè)人提供的一分錢的政治資金。為了進(jìn)一步推動(dòng)反腐運(yùn)動(dòng),金泳三促使國(guó)會(huì)于1993年5月20日通過了《公職人員倫理法修正案》,根據(jù)這一法律,從總統(tǒng)、政府總理,到各部長(zhǎng)官、國(guó)會(huì)議員、地方議會(huì)議員、四級(jí)以上公務(wù)員、警長(zhǎng)以上警官、校官以上軍人、法院和檢察院負(fù)責(zé)人和各大學(xué)校長(zhǎng)等3萬(wàn)多名國(guó)家公職人員,必須于7月12日至8月11日一個(gè)月內(nèi)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)登記,其中1100多名公職人員不僅要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)登記,還須將財(cái)產(chǎn)公之于眾,須登記和公布的財(cái)產(chǎn)主要項(xiàng)目包括房地產(chǎn)、現(xiàn)金、存款、股票、證券和金銀首飾等。但到了執(zhí)政后期,金泳三推行的“清除腐敗運(yùn)動(dòng)”也避免不了虎頭蛇尾的命運(yùn)。金泳三的兒子金賢哲在父親任期末的1997年被查出受斗陽(yáng)集團(tuán)等企業(yè)的委托,并以活動(dòng)費(fèi)等名義收受66億韓元,并逃掉14億韓元贈(zèng)與稅,因此被檢方起訴,被判處兩年有期徒刑。無(wú)獨(dú)有偶,繼任總統(tǒng)金大中雖然力主整肅吏治,但他的三位“太子”也都以腐敗而遭到調(diào)查。金大中有三個(gè)兒子,長(zhǎng)子金弘壹2002年因收受1.5億韓元非法資金的罪名被判有罪;次子金弘業(yè)2002年7月因涉嫌收受20多億韓元非法資金和逃脫贈(zèng)與稅等罪名被拘留;2002年,三子金弘杰因涉嫌收受15億韓元賄賂而遭到韓國(guó)漢城地方檢察院關(guān)押候?qū)彙?/p>
韓國(guó)在曲折、漫長(zhǎng)的反腐敗進(jìn)程中,經(jīng)歷了運(yùn)動(dòng)式治理和制度建設(shè)兩個(gè)階段。政府越來(lái)越重視權(quán)力運(yùn)行的制度建設(shè)。這些制度主要包括公職人員行為準(zhǔn)則和反腐敗立法。
韓國(guó)自1981年制定國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開制度——《韓國(guó)公職人員道德法》以來(lái),先后于1987年、1988年、1991年和1993年進(jìn)行了四次修訂。該法使公職人員、公職候選人的財(cái)產(chǎn)登記和財(cái)產(chǎn)登記公開予以制度化,同時(shí)對(duì)外用公職取得財(cái)產(chǎn)、申報(bào)禮品、退職公職人員的就業(yè)制定限制性的規(guī)定,目的是為防止公職人員不正當(dāng)?shù)呢?cái)產(chǎn)增值,確保公務(wù)的公正性,確立公職人員的道德準(zhǔn)則。該法第二章為財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開,第三章為禮品申報(bào),第四章為限制退職公職人員就業(yè)。主要內(nèi)容是:第一,明確規(guī)定申報(bào)義務(wù)主體。該法將財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體稱為“申報(bào)義務(wù)者”,表明該法列舉的十一個(gè)方面的國(guó)家公職人員有向有關(guān)部門進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)是應(yīng)履行的義務(wù),帶有嚴(yán)格的法律強(qiáng)制性。這些公職人員主要包括:總統(tǒng)、國(guó)務(wù)總理、國(guó)務(wù)委員、國(guó)會(huì)議員等國(guó)家政務(wù)的公職人員;地方各級(jí)政府首長(zhǎng)和議員;四級(jí)以上國(guó)家和地方公務(wù)員;四級(jí)以上外交和國(guó)家安全企劃部公務(wù)員;法官和檢事;上校以上軍官及與此相當(dāng)?shù)能妱?wù)員;大專以上大學(xué)正副校長(zhǎng)、院長(zhǎng);總警以上警察公務(wù)員等;政府提供經(jīng)費(fèi)的機(jī)構(gòu)正副首長(zhǎng)等;有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體中的高級(jí)職員以及根據(jù)國(guó)會(huì)規(guī)則、大法院規(guī)則以及總統(tǒng)令所指定的特定部門的公務(wù)員和公職有關(guān)團(tuán)體的職員等。第二,明確規(guī)定登記對(duì)象及需登財(cái)產(chǎn)范圍。登記對(duì)象即登記義務(wù)者,包括本人、配偶、本人直系親屬(已出嫁的女兒除外);關(guān)于明確需登財(cái)產(chǎn)范圍包括,不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、土地使用權(quán)和轉(zhuǎn)賣權(quán);礦產(chǎn)權(quán)、漁業(yè)權(quán)以及其他有關(guān)不動(dòng)產(chǎn)規(guī)定所確定的可以使用的權(quán)利;動(dòng)產(chǎn)、有價(jià)證券、債權(quán)、債務(wù)以及無(wú)形財(cái)產(chǎn)權(quán)。第三,明確規(guī)定登記時(shí)間和財(cái)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)。一是公職人員在成為登記義務(wù)者后的一個(gè)月內(nèi),應(yīng)登記成為登記義務(wù)者時(shí)的財(cái)產(chǎn)。二是法定登記機(jī)關(guān)共分十三種類型,例如:議員及國(guó)會(huì)所屬公務(wù)員的登記機(jī)關(guān)為國(guó)會(huì)事務(wù)處;法官及法院所屬公務(wù)員的登記機(jī)關(guān)為法院行政處;地方各級(jí)政府所屬公務(wù)員的登記機(jī)關(guān)為各有關(guān)的地方政府等。第四,依法成立公職人員道德委員會(huì)。依法分別在國(guó)會(huì)、大法院、憲法裁判所、中央選舉管理委員會(huì),以及地方政府等設(shè)立公職人員道德委員會(huì)。道德委員會(huì)依法對(duì)財(cái)產(chǎn)登記對(duì)象的財(cái)產(chǎn)登記事項(xiàng)進(jìn)行審查,并對(duì)其審查結(jié)果進(jìn)行處理。第五,財(cái)產(chǎn)登記的公開。一是公職人員道德委員會(huì)對(duì)管轄下的登記義務(wù)者及其配偶、直系親屬的財(cái)產(chǎn)登記或變動(dòng)事項(xiàng)的申報(bào),應(yīng)在申報(bào)期限結(jié)束后的一個(gè)月內(nèi),在官報(bào)或報(bào)上刊載,予以公開。二是欲成為總統(tǒng)、國(guó)會(huì)議員、地方自治團(tuán)體首長(zhǎng)、地方議員的人員,向所屬選舉管理委員會(huì)提出申報(bào)財(cái)產(chǎn)的申報(bào)書,所屬選舉委員會(huì)在候選人登記公告中,公開候選人申報(bào)的財(cái)產(chǎn)。關(guān)于禮品的申報(bào),該法第三章也作了明確的規(guī)定:公務(wù)員、公職有關(guān)團(tuán)體的任員和職員,接受外國(guó)或與其職有聯(lián)系的外國(guó)人(含外國(guó)團(tuán)體)的禮品,必須立即向其所屬機(jī)關(guān)、團(tuán)體的首長(zhǎng)申報(bào),并上交禮品。他們的家屬接受外國(guó)或與公務(wù)員、公職有關(guān)團(tuán)體任員、職員有職務(wù)上關(guān)系的外國(guó)人的禮品,按同樣規(guī)定申報(bào)。規(guī)定申報(bào)的禮品,應(yīng)立即歸國(guó)庫(kù)。
2001年7月,韓國(guó)通過《反腐敗法》。該法的宗旨是“有效地預(yù)防和控制腐敗行為,以便營(yíng)造廉潔的公務(wù)和社會(huì)環(huán)境”。由于預(yù)防腐敗是全社會(huì)的工作,需要明確社會(huì)各方在預(yù)防工作中的作用,才能收到實(shí)效,為此該法第3條至第7條規(guī)定了預(yù)防腐敗工作中的各方面責(zé)任,包括公共機(jī)構(gòu)的責(zé)任、政黨的責(zé)任、私營(yíng)企業(yè)的義務(wù)、公民的義務(wù)和“公職官員的凈手義務(wù)”。公共機(jī)構(gòu)的責(zé)任,包括四個(gè)方面:各公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該履行職責(zé),努力預(yù)防腐敗,以營(yíng)造良好的社會(huì)道德;基于教育和公開性之類的合理措施,各公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該盡力提高雇員和公民的良知,以杜絕腐??;各公共機(jī)構(gòu)應(yīng)該主動(dòng)地開展工作,以促進(jìn)旨在預(yù)防腐敗的國(guó)際交流;如果某公共機(jī)構(gòu)認(rèn)為,為了預(yù)防腐敗,有必要消除法律上、制度上或行政措施上的不合理成分,或者改善其他事項(xiàng),就“應(yīng)當(dāng)立即改善或糾正前述內(nèi)容”。由于政黨資金籌集和選舉活動(dòng)中的問題較多,政黨在預(yù)防腐敗方面關(guān)系重大,為此《反腐敗法》第4條規(guī)定了在預(yù)防腐敗中“政黨的責(zé)任”:其一,按《政黨法》登記的諸政黨及其所屬的黨員應(yīng)該努力營(yíng)造廉潔和透明的政治文化;其二,政黨及其所屬的黨員應(yīng)該培植正當(dāng)?shù)倪x舉文化,以身作則,以透明的方式籌集和使用政治資金。此外,還專條規(guī)定“私營(yíng)企業(yè)的義務(wù)”:私營(yíng)企業(yè)應(yīng)該建立良好的貿(mào)易秩序和商業(yè)道德,并采取必要措施預(yù)防各種腐敗。同時(shí)規(guī)定,每個(gè)公民都應(yīng)全面配合公共機(jī)構(gòu)及其所采取的預(yù)防腐敗的對(duì)策措施。在“公職官員的凈手義務(wù)”中,規(guī)定各公職官員應(yīng)遵守法律和附屬法規(guī),公正地、熱情地履行其職責(zé),杜絕任何時(shí)期腐敗或使其喪失人格尊嚴(yán)的行為。并提出規(guī)范公職人員行為的主張,認(rèn)為應(yīng)當(dāng)禁止和限制公職官員接受任何與其職務(wù)有關(guān)人員的娛樂安排、金錢、物品等,禁止和限制公職官員利用職務(wù)之便,干預(yù)人事安排或特許事務(wù),或者進(jìn)行斡旋或游說(shuō)他人進(jìn)行斡旋的事宜。
在2012年國(guó)際知名反腐組織“透明國(guó)際”發(fā)布的“2012年全球清廉指數(shù)排行榜”上,澳大利亞位列第七。一貫以清廉著稱的澳大利亞,2011年也曾爆出“史上最嚴(yán)重的腐敗”。2011年12月12日,澳大利亞昆士蘭州衛(wèi)生署財(cái)務(wù)經(jīng)理莫爾胡·巴羅因貪污公款1630萬(wàn)美元被警方緝捕。昆士蘭反對(duì)派就此向政府提出質(zhì)疑,認(rèn)為正是由于政府對(duì)財(cái)務(wù)控制薄弱,才導(dǎo)致挪用公款丑聞的出現(xiàn)。去年,工黨聯(lián)邦議員克雷格·托馬森被指控用公款召妓,警方介入調(diào)查。在反對(duì)黨動(dòng)議下,議會(huì)對(duì)托馬森的議員資格進(jìn)行投票,托馬森以兩票之差僥幸逃過一劫。62歲的眾議院議長(zhǎng)彼得·斯利普在2011年11月上任后被指違規(guī)報(bào)銷出租車票和性騷擾33歲男性下屬。澳大利亞聯(lián)邦警察局遂對(duì)他展開正式調(diào)查。斯利普隨之發(fā)表聲明,宣布暫時(shí)停止履行眾議院議長(zhǎng)職責(zé)。
雖然偶有丑聞曝光,但澳大利亞依然是世界上最廉潔的國(guó)家之一。這要得益于澳大利亞通過制度建設(shè)來(lái)預(yù)防腐敗的做法。澳大利亞雖屬英美法系國(guó)家,刑事、民事案件審判適用判例法,但對(duì)權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范和監(jiān)督,卻采用了大陸法系國(guó)家的做法,即以成文法模式,制定了一套嚴(yán)密的法律法規(guī)體系,基本上做到了凡事有法可依,有章可循。政府部門的職責(zé)由法律規(guī)定。法律沒有明文規(guī)定的,政府不許作為。每一個(gè)機(jī)構(gòu)都有特別法律規(guī)定,只適用于這個(gè)部門。這既有利于政府部門依法行政,也有利于追究違法行為。
1、公務(wù)人員行為準(zhǔn)則。澳大利亞實(shí)行傳統(tǒng)的行政管理體制和文官制度。政務(wù)官與常任文官分離,常任文官即公務(wù)員恪守政治中立原則,實(shí)行職務(wù)終身制。聯(lián)邦議會(huì)通過的《公共服務(wù)法》把公務(wù)人員的核心價(jià)值觀通過法律形式規(guī)范起來(lái)。公務(wù)員管理委員會(huì)還將公務(wù)人員的行為準(zhǔn)則、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)公務(wù)員的績(jī)效管理辦法等編印成冊(cè),甚至將《公務(wù)人員行為準(zhǔn)則》做成書簽,下發(fā)給每一位公務(wù)員,讓他們牢記。澳大利亞公務(wù)員行為準(zhǔn)則明文規(guī)定:“公務(wù)人員不得使其職責(zé)從屬于他的個(gè)人利益,他也不得使其職責(zé)和他的利益處于相互矛盾的地位。他不得利用他的官方職位增加個(gè)人收益,也不容許其私人事務(wù)招致濫用信任的猜疑……”為保證上述準(zhǔn)則的貫徹,公務(wù)人員行為準(zhǔn)則規(guī)定:公務(wù)人員有義務(wù)向部長(zhǎng)或常任首腦報(bào)告任何可能與其公職發(fā)生沖突的直接或間接的錢財(cái)收益;公務(wù)人員不得從事可能損害或影響其職務(wù)的第二職業(yè);公務(wù)人員在履行職務(wù)時(shí)取得的薪金以外的任何其他報(bào)酬均需上繳政府;除特許外,公務(wù)人員不得擔(dān)任公司董事等職務(wù);公務(wù)人員不得利用職權(quán)范圍內(nèi)掌握的官方信息和文件為自己或他人或任何集團(tuán)謀取利益,違者處以兩年監(jiān)禁;公務(wù)人員私人不得接受饋贈(zèng),但不值錢的紀(jì)念品,工作午餐款待,或出于不同文化背景拒收則會(huì)招致冒犯的情況不在此列;禁止上級(jí)向下級(jí)借錢;公務(wù)人員退休或辭職后,原則上不禁止在企業(yè)任職,即使“脫鉤”,也不得泄露過去所掌握的文件或事實(shí),否則以犯法論處;不得利用過去的關(guān)系謀取優(yōu)惠;公務(wù)人員不得利用官方設(shè)備從事非官方的目的;公務(wù)人員不得行賄受賄,否則課以刑罰懲戒;公務(wù)人員不得為了晉升、調(diào)動(dòng)或其他便利謀求別人的幫助,也不得為其他公務(wù)人員提供這種幫助;公務(wù)人員在工作中要厲行節(jié)約,避免鋪張浪費(fèi);公務(wù)人員要愛護(hù)公物,對(duì)毀壞公物、盜竊公共財(cái)產(chǎn)、偽造竄改賬簿、檔案和報(bào)表者要處以2~7年監(jiān)禁;公務(wù)人員不得冒充別人參加根據(jù)法令舉行的考試,或在考試前不正當(dāng)?shù)氐玫交蛱峁┰嚲怼?/p>
2、公共事務(wù)公開制度。在澳大利亞,無(wú)論是政府機(jī)構(gòu)還是議會(huì),其工作運(yùn)行都是公開透明的。公民可以自由地進(jìn)入?yún)⒈妰稍号月犠h員們辯論。不能進(jìn)入議會(huì)廳旁聽的公民,也可以通過電視和議會(huì)網(wǎng)站實(shí)況轉(zhuǎn)播,了解議會(huì)討論的情況并進(jìn)行監(jiān)督。同樣,法律也保證任何媒體記者有權(quán)進(jìn)入議會(huì)廳,并對(duì)包括在議會(huì)質(zhì)問時(shí)間內(nèi)所進(jìn)行的激烈爭(zhēng)論,甚至頗為粗暴的提問等情況予以轉(zhuǎn)播和廣泛報(bào)道。行政機(jī)關(guān)所有不涉密的信息要對(duì)外公開?!堵?lián)邦信息自由法》第三條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)應(yīng)該公布有關(guān)行政機(jī)關(guān)職能和任何信息的記錄,以及任何存儲(chǔ)或記錄信息的物件。對(duì)公共事務(wù)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)都要公開。比如,政府機(jī)構(gòu)不僅要制定政策,同時(shí)要向各級(jí)執(zhí)行政策的部門解釋為什么制定該政策。又比如財(cái)政預(yù)算報(bào)告全部公開,主要內(nèi)容包括財(cái)政收入、支出和預(yù)算資金,財(cái)政報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)和主要預(yù)算合計(jì),聯(lián)邦政府部門的財(cái)政陳述,聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)字,聯(lián)邦和地方各級(jí)政府的近期財(cái)政動(dòng)向,政府部門的財(cái)政歷史數(shù)據(jù),聯(lián)邦政府和州、領(lǐng)地和地方政府間的關(guān)系,政府各部門向財(cái)政部報(bào)表的詳細(xì)信息等。
3、財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)為保證政府部長(zhǎng)以上高官(政府部長(zhǎng)均為議員)為政清廉,于1984年10月9日通過決議(此決議又經(jīng)1986年2月13日和10月22日兩次修改),規(guī)定議員必須登記本人、配偶及子女(指全部或主要依賴其供養(yǎng)的子女)的有關(guān)錢財(cái)?shù)氖找?。登記表必須本人簽字并注明日期。登記的?xiàng)目包括股份、房地產(chǎn)、是否擔(dān)任公司董事、債券和證券、儲(chǔ)蓄和投資、價(jià)值5000澳元以上的其他財(cái)產(chǎn)、其他收入、禮品(指官方給予的價(jià)值250澳元以上的禮品,或非官方饋贈(zèng)給議員的價(jià)值在100澳元以上的各種禮品)、接受旅行招待或款待、是何組織成員以及其他與議員公職可能發(fā)生沖突的任何好處。
4、金融和稅號(hào)制度。在金融領(lǐng)域,1988年聯(lián)邦政府建立了資金流動(dòng)制度,規(guī)定凡是1萬(wàn)澳元以上的資金流動(dòng),金融機(jī)構(gòu)要向國(guó)家管理機(jī)構(gòu)報(bào)告。如果公職人員有大額度資金流動(dòng),無(wú)正當(dāng)理由將被嚴(yán)重懷疑并受到追究。在稅務(wù)領(lǐng)域,1991年建立了稅號(hào)制度,規(guī)定每個(gè)人只能有一個(gè)稅號(hào),凡是在銀行開戶的人,不管開多少個(gè)賬戶,都要報(bào)自己的稅號(hào),以便將各個(gè)賬戶上的金額加以匯總。這既便于防止偷漏稅款,又便于查核個(gè)人收入。公職人員大額資金收入不明,將會(huì)受到懷疑。在支付方式上,采用電子轉(zhuǎn)賬,不用現(xiàn)金結(jié)算,且所有的支付過程都記錄在案,有據(jù)可查。如果公職人員有貪污賄賂行為,其非法收入是很難處理的,即便化整為零想存入銀行,也會(huì)被發(fā)現(xiàn)有問題。依據(jù)財(cái)產(chǎn)申報(bào)法,公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)后,除本人的存款、股份和證券這幾項(xiàng)不得公開外,其他收益和財(cái)產(chǎn)均可公開查看,接受有關(guān)機(jī)構(gòu)和公眾的監(jiān)督。
5、對(duì)政府投資、財(cái)務(wù)、采購(gòu)的控制制度。法律規(guī)定,超過600萬(wàn)澳元的投資必須經(jīng)議會(huì)具體討論。議會(huì)關(guān)注的重點(diǎn)不是固定資產(chǎn)投資本身,而在于投資能有什么貢獻(xiàn)。如果說(shuō)不清楚投資的實(shí)際意義,議會(huì)就不會(huì)通過政府投資。政府建立起完備的電子支付和資產(chǎn)管理系統(tǒng),各部門根據(jù)預(yù)算購(gòu)買物品時(shí),很少使用現(xiàn)金,一般都通過財(cái)政部出支票,并在財(cái)政部報(bào)銷,從而減少腐敗機(jī)會(huì)。澳大利亞擁有較為健全的政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防控制度。針對(duì)政府采購(gòu)擬定了指導(dǎo)方針,采購(gòu)的每一步都有詳細(xì)的法律指導(dǎo)和案例指導(dǎo),要求所有公務(wù)員必須遵循。如果偏離了這個(gè)指導(dǎo),就要把理由記錄下來(lái),同時(shí)要將采購(gòu)全部過程都記錄在文件上,比如多少人投標(biāo),投標(biāo)人的情況,沒有中標(biāo)的為什么失敗等。采購(gòu)的細(xì)節(jié)要公開,如所有的商業(yè)機(jī)會(huì)、簽署合同的細(xì)節(jié)、投標(biāo)人失敗的原因、核心采購(gòu)政策和原則的執(zhí)行等。根據(jù)需要,審計(jì)部門要介入采購(gòu)過程,進(jìn)行全過程審計(jì)。
新加坡是一個(gè)非常廉潔的國(guó)家。根據(jù)2012年透明國(guó)際公布的廉潔指數(shù),新加坡排在全球第5名。為人所不知的是,歷史上的新加坡曾是個(gè)腐敗肆虐的國(guó)度。20世紀(jì)50年代,新加坡公務(wù)員中的貪污問題十分普遍。在當(dāng)時(shí)一起40萬(wàn)新元鴉片款被騙案的調(diào)查中,調(diào)查人員發(fā)現(xiàn),警匪勾結(jié),警察隊(duì)伍中貪污問題非常嚴(yán)重。直至1960年,李光耀領(lǐng)導(dǎo)的人民行動(dòng)黨上臺(tái)后,從制度預(yù)防和嚴(yán)肅懲治兩方面著手,堅(jiān)決懲治腐敗。但即使如此,1986年還發(fā)生了鄭章遠(yuǎn)案。時(shí)任國(guó)家發(fā)展部部長(zhǎng)的鄭章遠(yuǎn)被李光耀總理視為密友,但根據(jù)反貪?rùn)C(jī)構(gòu)的調(diào)查,鄭章遠(yuǎn)曾幫助一位開發(fā)商重新獲得已被政府征用的土地,并幫助另一商人購(gòu)買國(guó)家土地進(jìn)行私人開發(fā),從中兩次收受賄賂達(dá)100萬(wàn)新元。案發(fā)后,鄭章遠(yuǎn)曾經(jīng)向李光耀寫信求情,但被李光耀嚴(yán)詞拒絕,鄭章遠(yuǎn)羞愧難當(dāng)最后畏罪自殺。
為加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督,新加坡制定了一系列的制度。
1、嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。新加坡《公務(wù)員守則和紀(jì)律條例》要求公務(wù)員必須在任職前申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn),而在任職以后,如果財(cái)產(chǎn)有所變動(dòng),也應(yīng)主動(dòng)填寫變動(dòng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)清單,并寫明變動(dòng)原因。申報(bào)財(cái)產(chǎn)的程序非常嚴(yán)格,首先要出具財(cái)產(chǎn)清單,到法院設(shè)置的公證處接受審查并有指定的宣誓官簽名;然后把公證處的正本交由工作人員所屬機(jī)關(guān)的人事部保存,副本則直接保存于法院公證處。申報(bào)財(cái)產(chǎn)的范圍很廣,既包括個(gè)人的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn),又包括銀行存款以及股票證券等。此外,個(gè)人申報(bào)財(cái)產(chǎn)后還必須由反貪調(diào)查局核實(shí)。如若發(fā)現(xiàn)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)與其實(shí)際收入不相符,且又不能說(shuō)明其緣由者,將以其不當(dāng)獲利的嫌疑而受到審查追究。
2、嚴(yán)格的公務(wù)員選拔和考核制度。新加坡在公務(wù)員錄用上實(shí)行嚴(yán)格的考核任用機(jī)制,杜絕人為影響,防止腐敗現(xiàn)象。國(guó)家設(shè)有專門的公務(wù)員委員會(huì),負(fù)責(zé)公務(wù)員的錄用、任命和獎(jiǎng)懲。公務(wù)員委員會(huì)直屬于總統(tǒng)而獨(dú)立于內(nèi)閣,這就為它嚴(yán)格、公平選拔公務(wù)員提供了條件。新加坡制定了《公務(wù)員指導(dǎo)手冊(cè)》共五卷,對(duì)政府各部門公務(wù)員不同的職務(wù)行為,從穿著、言行、獎(jiǎng)懲、津貼、休假、保密到退休等方面都作出了明確、具體規(guī)定。如在官員舉債方面,規(guī)定政府官員借給別人錢時(shí),不準(zhǔn)附帶利息;在向別人借錢時(shí)不準(zhǔn)以自己的職務(wù)為名,不得做交易。如果一個(gè)官員所負(fù)的債務(wù)已超過其3個(gè)月的工資的總和,則被視為陷于債務(wù)麻煩的官員,必須向其所屬部門常任秘書報(bào)告。凡是陷于債務(wù)麻煩的官員或所填表格虛假者,都必須受到紀(jì)律處分,甚至被開除。在官員職務(wù)行為與私人事務(wù)的區(qū)分上,規(guī)定任何官員不準(zhǔn)直接或間接地利用官方信息或官方地位為其私人謀取利益;不準(zhǔn)直接或間接地利用職權(quán),或允許他人利用自己的名義,為自己的企業(yè)和民間團(tuán)體謀利;也不準(zhǔn)參與各個(gè)團(tuán)體的廣告和出版物的活動(dòng)。在官員投資方面,為了避免政府官員參與非法投機(jī)活動(dòng),規(guī)定政府職員不準(zhǔn)直接或間接地?fù)碛性谛录悠聽I(yíng)業(yè)的任何公司的股份或證券,但可以購(gòu)買股票市場(chǎng)上公開掛牌的股票,也可以購(gòu)買土地和住宅。并嚴(yán)禁官員的子女利用父母的地位非法經(jīng)商或營(yíng)私。在官員兼職方面,規(guī)定官員在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下不得做兼職工作,如講學(xué)(不得超過6小時(shí))等。在收受禮品方面,規(guī)定除個(gè)人私交外,任何官員不得接受下級(jí)人員贈(zèng)送的任何禮品,包括現(xiàn)金、物品和票券,也不得接受下級(jí)人員的邀請(qǐng)出席娛樂活動(dòng)等等。
3、完備的廉政法律制度。新加坡制定了完備的反貪法律、法規(guī),做到有法可依。首先,在新加坡的憲法中,明確規(guī)定了對(duì)擔(dān)任總統(tǒng)、總理、內(nèi)閣成員和議員的條件,并對(duì)他們的行為,如不得經(jīng)商等,做出了明確的規(guī)定。其次,制定了專門的行政管理法律《公務(wù)懲戒性程序規(guī)則》。最后,制定了完善的反貪污刑事法律。如1960年6月修訂的《防止貪污法》對(duì)貪污受賄罪的構(gòu)成、處罰以及起訴、審判等訴訟程序問題都作了較為詳盡的規(guī)定?!斗乐关澪鄯ā纷?960年頒布實(shí)施以來(lái),先后進(jìn)行了7次修改,以適應(yīng)新形勢(shì)和新情況。該法除了規(guī)定各種利用權(quán)力或職務(wù)之便收受報(bào)酬的行為都是違法行為必須治罪外,還對(duì)什么是“報(bào)酬”作了詳細(xì)的界定,以便嚴(yán)格執(zhí)行和防止司法官員隨意解釋。該法還對(duì)官員如何處理那些無(wú)法推辭掉的禮品作了詳細(xì)規(guī)定。根據(jù)《防止貪污法》,當(dāng)公務(wù)員收到了無(wú)法推辭的禮品后,要趕快將它交給各單位負(fù)責(zé)處理禮品的負(fù)責(zé)人,如果受禮人想要保存禮品,則由專人估價(jià)后,照價(jià)收買。這既可防止公務(wù)員因?yàn)椴欢迷鯓犹幚砀鞣N無(wú)法推辭的禮品而失足,也使那些想借故無(wú)法推辭而有意接受各種報(bào)酬或好處的公務(wù)員無(wú)空可鉆?!斗乐关澪鄯ā芳訌?qiáng)對(duì)舉報(bào)人的保護(hù),積極鼓勵(lì)和支持公眾參與反腐敗?!斗乐关澪鄯ā返?4條規(guī)定,對(duì)于觸犯本法的犯罪,證人不得披露任何舉報(bào)人的姓名或者住址,不得說(shuō)明任何可能導(dǎo)致舉報(bào)人暴露的情況;若有關(guān)證據(jù)或材料含有關(guān)于舉報(bào)人姓名、特征或者可能導(dǎo)致其暴露的記載,法庭應(yīng)將這類材料隱瞞,必要時(shí)予以涂去。此外,《公務(wù)員懲戒規(guī)則》是關(guān)于公務(wù)員行政處分的一部法律。該法詳細(xì)規(guī)定了公務(wù)員委員會(huì)對(duì)尚不夠刑事處分的公務(wù)員瀆職和玩忽職守行為的調(diào)查和處理程序,彌補(bǔ)了《防止貪污法》的不足,使二者互為補(bǔ)充。
4、完備和嚴(yán)格的執(zhí)法程序。為了規(guī)范懲治腐敗的程序,新加坡在1988年頒布了《沒收貪污所得利益法》,這是一部專門懲治腐敗犯罪的程序法,用以補(bǔ)充和完善刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定。該法詳細(xì)規(guī)定了法院在審理貪污犯罪案件過程中,發(fā)布沒收貪污所得財(cái)產(chǎn)的命令的條件及其程序,以及沒收貪污所得財(cái)產(chǎn)的范圍,法院沒收貪污所得財(cái)產(chǎn)的命令的執(zhí)行程序等,具有很強(qiáng)的可操作性?!斗乐关澪鄯ā愤€規(guī)定了不同于追究一般犯罪的新型證據(jù)制度,主要是包括賄賂推定、財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明的證據(jù)、習(xí)慣證據(jù)、共犯證據(jù)與證人免責(zé)、賄賂人的證據(jù)效力等。
5、建立專門的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)。貪污調(diào)查局是新加坡反貪污腐敗的專門機(jī)構(gòu),也是《防止貪污法》的執(zhí)行機(jī)關(guān)?!斗乐关澪鄯ā穼?duì)貪污調(diào)查局作了全面規(guī)定,并賦予其廣泛的權(quán)力,特別是強(qiáng)化了其偵查權(quán)限和偵查措施,增大了執(zhí)法的權(quán)威性。根據(jù)該法第15條至第21條的規(guī)定,貪污調(diào)查局享有特別偵查、無(wú)證搜查與強(qiáng)行搜查、對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封扣押、檢查復(fù)制銀行賬目、要求有關(guān)人員提供犯罪證據(jù)、要求嫌疑人說(shuō)明財(cái)產(chǎn)來(lái)源、無(wú)證逮捕以及限制轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)等特別權(quán)力。這些權(quán)力有的是法律直接賦予,有的則是通過檢察官予以授權(quán)。貪污調(diào)查局的局長(zhǎng)由總統(tǒng)任命,對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé),不受其他任何人的指揮和管轄。貪污調(diào)查局還經(jīng)常檢查政府機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)的程序,以便堵塞漏洞;對(duì)容易發(fā)生腐敗現(xiàn)象的部門人員進(jìn)行定期輪換,也可以對(duì)這些部門進(jìn)行突擊檢查,并且每隔3到5年全面檢查防止貪污賄賂措施是否真正實(shí)施,從而有效地防止腐敗案件的發(fā)生。
不僅有法可依,而且執(zhí)法嚴(yán)正。新加坡對(duì)貪污罪的懲罰,并不是簡(jiǎn)單地體現(xiàn)在重刑化上,而是表現(xiàn)在對(duì)任何貪污行為都毫不姑息,貪污者必須為此付出極其慘重的代價(jià)。一旦公務(wù)員貪污罪名成立,會(huì)被立即清除出公務(wù)員隊(duì)伍,而且其巨額公積金也會(huì)被全部沒收,從而在政治上身敗名裂,在經(jīng)濟(jì)上傾家蕩產(chǎn)。新加坡的反貪執(zhí)法做到“老虎”“蒼蠅”一起打。在新加坡,執(zhí)法部門對(duì)政府機(jī)構(gòu)及公共服務(wù)部門進(jìn)行監(jiān)督和調(diào)查時(shí),對(duì)一切涉嫌官員,不論其名聲多大,地位多高,一概嚴(yán)懲不貸,決不姑息。地位越高,處罰越重,不允許任何人享有法外特權(quán)。
在西方各國(guó)中,德國(guó)算是一個(gè)比較廉潔的國(guó)家,2012年透明國(guó)際公布的廉潔指數(shù)排名將其列為第13名。盡管如此,在20世紀(jì)八九十年代,官員腐敗問題還是時(shí)有發(fā)生。如20世紀(jì)80年代,拉姆斯多夫被控在擔(dān)任西德經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)期間,利用職權(quán)授予弗利克集團(tuán)出售奔馳汽車股票所得收入的免稅特權(quán),從中收受37.5萬(wàn)馬克賄賂;聯(lián)邦議院議長(zhǎng)巴策爾也被指控收受弗利克集團(tuán)“顧問費(fèi)”170萬(wàn)馬克。1993年,德國(guó)運(yùn)輸部長(zhǎng)克勞澤在媒體揭露其以權(quán)謀私之后,也宣布辭職,成了當(dāng)時(shí)第5位因腐敗問題而辭職的部長(zhǎng)。近年來(lái),腐敗問題已然銷聲匿跡,而官員的道德誠(chéng)信則備受關(guān)注。去年,德國(guó)總統(tǒng)伍爾夫黯然辭職。2008年10月,時(shí)任下薩克森州州長(zhǎng)的伍爾夫想購(gòu)買一處房產(chǎn),由于手上錢不夠,于是從企業(yè)家基爾肯斯的妻子處得到了一筆50萬(wàn)歐元的貸款,由于伍爾夫與基爾肯斯是好朋友,故雙方商定貸款利率為4%,低于當(dāng)時(shí)銀行約5%的貸款利率。同年3月,伍爾夫從斯圖加特一家銀行獲得貸款,還清了基爾肯斯夫人的私人貸款。根據(jù)德國(guó)的有關(guān)法律,官員獲得私人低息貸款并不構(gòu)成貪污。但是在2010年2月,伍爾夫在下薩克森州州議會(huì)接受質(zhì)詢的時(shí)候沒有承認(rèn)自己有私人貸款,而只是表示他在過去的十年中同基爾肯斯的企業(yè)或者參股公司并沒有任何業(yè)務(wù)往來(lái)。這件事怎么說(shuō)也算不上大事,只是伍爾夫沒有承認(rèn)自己有優(yōu)惠貸款。但是在伍爾夫當(dāng)上德國(guó)總統(tǒng)后,這個(gè)撒謊的事被德國(guó)媒體挖了出來(lái)。德國(guó)媒體認(rèn)為,總統(tǒng)貸款沒有什么問題,但是不能對(duì)民眾撒謊。這件事使伍爾夫陷入了嚴(yán)重的信任危機(jī)。2012年2月17日,在強(qiáng)大的民眾和輿論的壓力下,伍爾夫最終宣布辭職。這幾年,算上伍爾夫,德國(guó)已有多個(gè)高官因?yàn)樗^的“丑聞”而被迫下臺(tái),其中主要包括:德國(guó)教育和科研部長(zhǎng)安妮特·沙范因卷入博士論文剽竊丑聞而被迫辭職;德國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)古滕貝格因博士論文“未充分交代引用來(lái)源”,被迫放棄博士頭銜,重壓下被迫辭職。
德國(guó)政府的清廉與其完備的權(quán)力制約與監(jiān)督制度體系是分不開的。
1、建立嚴(yán)格的公務(wù)員錄用和管理制度。人們想要進(jìn)入公共機(jī)構(gòu)任職,都必須經(jīng)過嚴(yán)格的審查。堅(jiān)持忠實(shí)可靠、待人誠(chéng)實(shí)、勤勞認(rèn)真的標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)過公開招聘、嚴(yán)格審查,并宣誓忠于國(guó)家和《公務(wù)員行為守則》。在許多州的法規(guī)中,規(guī)定實(shí)行比較嚴(yán)格的檢查制度,不管是否發(fā)生了違法行為,上級(jí)機(jī)關(guān)都要定期對(duì)下級(jí)部門的全面工作進(jìn)行檢查考核。根據(jù)《德意志聯(lián)邦共和國(guó)基本法》和《公務(wù)員法》,公務(wù)員在服務(wù)期間,每年都要與所在單位簽訂一份“廉政合約”,承諾廉潔奉公。這不僅是德國(guó)公務(wù)員與政府之間的一份合同,更是公務(wù)員對(duì)民眾的一份承諾。為了防止腐敗,德國(guó)實(shí)行公務(wù)員崗位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,實(shí)行輪崗制度,政府官員(包括反貪工作人員)5年必須輪崗交流,對(duì)容易滋生腐敗的建設(shè)、規(guī)劃、醫(yī)藥等部門則將輪崗間隔縮短為3年,以有效地降低貪污腐敗的可能性。在崗期間如發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為,立即調(diào)離現(xiàn)崗位。德國(guó)政府要求,公務(wù)員的所有行為都要公開,每個(gè)公務(wù)員都要做好隨時(shí)接受監(jiān)督和調(diào)查的準(zhǔn)備。決策的理由要進(jìn)行論證,決策的過程要進(jìn)行備案,并要求注明時(shí)間、地點(diǎn)、有無(wú)上級(jí)施加影響、是否代表本人意愿等信息。公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)之后都要進(jìn)行報(bào)告、簽字,并且長(zhǎng)期保存,以備案發(fā)后作為證據(jù)使用,方便責(zé)任追究。建立權(quán)力分解和制約制度。如重大工程項(xiàng)目的招投標(biāo)、財(cái)政較大的支出、警察執(zhí)行公務(wù)等,必須兩個(gè)人以上同行,不能單獨(dú)行動(dòng)、暗箱操作;制度設(shè)計(jì)上,許多工作也必須是多個(gè)部門參與才能共同完成。德國(guó)公務(wù)員行為守則明確規(guī)定,從事公務(wù)的人員不能從事第二職業(yè),如工作需要從事第二職業(yè)的,要經(jīng)過上級(jí)主管部門批準(zhǔn),否則,必須責(zé)令辭去公職。
2、建立嚴(yán)格限制接受禮物和利益的制度。所有公職人員不得接受來(lái)自任何方面、任何形式的饋贈(zèng)和捐獻(xiàn)。對(duì)于公務(wù)員收受禮品以15歐元為界限,政府公職人員必須將價(jià)值15歐元以上的禮品上報(bào)。如公務(wù)員被邀參加重大節(jié)日活動(dòng),須經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn),而且只能收取印有主辦單位名稱作為廣告的小禮品,否則會(huì)受到查處。德國(guó)的《聯(lián)邦政府官員法》對(duì)公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)、福利待遇等作出了極為細(xì)致的規(guī)定,要求公務(wù)員不得貪贓枉法、以權(quán)謀私,強(qiáng)調(diào)所有公職人員包括家屬都不得接受來(lái)自任何方面、任何形式的饋贈(zèng)。這種規(guī)定從總統(tǒng)、總理到普通公務(wù)員,無(wú)一例外。
3、完備的權(quán)力監(jiān)督制度。第一,從行政監(jiān)督來(lái)看,各級(jí)政府部門都設(shè)有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)和反腐敗工作聯(lián)系人(廉政專員),如發(fā)現(xiàn)腐敗現(xiàn)象,就向上級(jí)報(bào)告,比較嚴(yán)重的向檢察院反映。審計(jì)署是德國(guó)政府的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)。其工作按照法律規(guī)定進(jìn)行,獨(dú)立于立法、行政、司法之外,不服從任何上級(jí)指令,只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。審計(jì)機(jī)關(guān)平均每5年對(duì)政府各部門及公共事業(yè)單位審計(jì)一次。第二,從司法監(jiān)督來(lái)看,主要是通過行政法院對(duì)政府及其公務(wù)員涉嫌腐敗行為進(jìn)行司法監(jiān)督。德國(guó)全國(guó)設(shè)有大約60個(gè)行政法院,每州設(shè)最高行政法院,聯(lián)邦設(shè)聯(lián)邦行政法院,普通行政訴訟案件實(shí)行三審終審制。第三,從議會(huì)監(jiān)督來(lái)看,聯(lián)邦議院中如果有1/4的議員要求對(duì)聯(lián)邦政府在行政管理中產(chǎn)生的官僚主義、貪污腐化、行賄受賄或公眾十分關(guān)注的問題進(jìn)行調(diào)查,聯(lián)邦議院有權(quán)利和義務(wù)成立一個(gè)由專家組成的調(diào)查委員會(huì)。調(diào)查委員會(huì)可以利用刑事訴訟的規(guī)定,傳喚證人,通過公開和秘密的途徑搜集必要的證據(jù)。第四,從輿論監(jiān)督來(lái)看,德國(guó)有100多家電臺(tái)、25家電視臺(tái)、27家通訊社、380多種報(bào)紙和 9000多種期刊。為了占有讀者,一般都雇有耳目,專門收集政府要員和公務(wù)員的政治丑聞和緋聞。德國(guó)新聞總署是聯(lián)接政府與輿論媒體的橋梁和紐帶,雇有500名員工收集媒體對(duì)政府及其相關(guān)政策的報(bào)道和評(píng)價(jià)。每周一、三、五都要召開有政府高官出席的記者招待會(huì)。第五,從社會(huì)監(jiān)督來(lái)看,任何公民都可以依據(jù)法律對(duì)政府部門的決定提出批評(píng)甚至訴訟。萊比錫市立法規(guī)定,公民如發(fā)現(xiàn)某政府官員支出大于收入就可以舉報(bào),反貪官員要對(duì)此進(jìn)行調(diào)查。公民還可以直接到高級(jí)官員甚至到議會(huì)對(duì)公職人員的腐敗行為進(jìn)行質(zhì)詢。
4、建立腐敗預(yù)防制度。德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)建立了一套崗位風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。該制度是將聯(lián)邦議會(huì)的各個(gè)內(nèi)部職位,按照出現(xiàn)腐敗機(jī)會(huì)和頻率的大小,以及有可能產(chǎn)生腐敗的工作量占整個(gè)工作量的比例,劃分等級(jí),超過50%的確定為特別風(fēng)險(xiǎn)崗位。德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)內(nèi)部共分為105個(gè)部門,其中評(píng)出7個(gè)部門、200多個(gè)崗位具有較高的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。這些部門及其崗位的工作人員,在崗最多不得超過3年,以避免其與某些企業(yè)或者機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期聯(lián)系而建立關(guān)系網(wǎng),滋生以權(quán)謀私等腐敗。對(duì)于腐敗風(fēng)險(xiǎn)較高的部門和崗位,對(duì)其工作人員進(jìn)行篩選,就職前進(jìn)行重點(diǎn)教育和提醒,并重點(diǎn)監(jiān)督;其工作程序?qū)嵭袊?yán)格的標(biāo)準(zhǔn)化,每一項(xiàng)工作從開始到完成,每個(gè)步驟都要書面存檔,他人可隨時(shí)調(diào)閱。德國(guó)內(nèi)政部頒布有《聯(lián)邦政府關(guān)于在聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)防范腐敗行為的條例》,在條例附件中將可能發(fā)生腐敗的跡象概括為中性跡象和報(bào)警性跡象兩類。中性跡象包括:公務(wù)員有不合理的高水準(zhǔn)生活;對(duì)變換職務(wù)或者調(diào)動(dòng)工作表示出令人費(fèi)解的抵制;在未獲得批準(zhǔn)或未進(jìn)行說(shuō)明的情況下從事其他兼職工作;出現(xiàn)酗酒吸毒或賭博等問題;同一些企業(yè)之間有不同尋常的私人交往;特別夸獎(jiǎng)和照顧一些企業(yè)以及獲得企業(yè)方面的慷慨贊助等現(xiàn)象。報(bào)警性跡象包括:公務(wù)員無(wú)視有關(guān)規(guī)定;不斷發(fā)生“小過錯(cuò)”;做出不同尋常且令人費(fèi)解的決定等現(xiàn)象。
透明國(guó)際去年底公布了2012年全球清廉指數(shù)報(bào)告。新西蘭、丹麥、芬蘭排名并列第一。由此,新西蘭連續(xù)7年位居榜首。
新西蘭并非“浪得虛名”。試想,世界上有哪個(gè)國(guó)家,一名政績(jī)突出的政府部長(zhǎng)因使用公務(wù)卡刷卡花費(fèi)約1000新元(約合5000元人民幣)購(gòu)買了兩瓶紅酒而被官方認(rèn)為是“十分嚴(yán)重的腐敗事件”,黯然下臺(tái),并被起訴,民眾更認(rèn)為是“天大的腐敗”而在多地掀起了大規(guī)模的游行示威?
1.透明行政,嚴(yán)管預(yù)算
新西蘭議會(huì)行政監(jiān)察專員公署首席專員約翰·貝爾格雷佛在談到產(chǎn)生腐敗的根源時(shí),概括了一個(gè)公式:C=M+(D-A),即 Corruption(腐?。?Monopoly(壟斷)+[Discretion(暗箱操作)-Accountability(公眾參與)]。
這個(gè)國(guó)家也正是從“限制權(quán)力并確保權(quán)力的公開透明運(yùn)行,同時(shí),激發(fā)公眾的參與熱情,實(shí)施廣泛而嚴(yán)密的監(jiān)督”出發(fā),來(lái)遏制腐敗的。在體制機(jī)制上,主要著力于“制度籠子”的構(gòu)建,達(dá)到“關(guān)進(jìn)”權(quán)力的效果。
新西蘭從1980年代中后期開始的政府管理體制改革,把過去側(cè)重于循規(guī)蹈矩、上下分明的“公共行政”模式,轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重于工作成效和自主管理的“公共管理”模式。政府部門設(shè)立首席執(zhí)行官,執(zhí)掌具體事務(wù),并向部長(zhǎng)負(fù)責(zé)。政府管理體制的革新,精簡(jiǎn)了機(jī)構(gòu),強(qiáng)化了績(jī)效責(zé)任,且將政府相當(dāng)一部分的職能轉(zhuǎn)移或下放給半官方或民間的機(jī)構(gòu)。最終,形成了“小政府,大社會(huì)”的架構(gòu),中央和地方政府都是“小而精”的建制,只負(fù)責(zé)提供交通、住房、供水、供電等公共服務(wù),且只扮演政策統(tǒng)籌和調(diào)控角色,不再涉足具體運(yùn)作。管理體制的革新,使政府的管理范圍和權(quán)限都十分有限,從而避免了政府擁有壟斷性的權(quán)力。
即便對(duì)這有限的權(quán)力,新西蘭也通過健全的法律把它關(guān)進(jìn)了“制度籠子”。1982年《政府信息法》規(guī)定,除涉及國(guó)家機(jī)密,政府所有事情都必須公開。尤其是,決策徹底公開透明。政府在制定、修訂法律,出臺(tái)某項(xiàng)政策或決定某項(xiàng)工程前,必須將有關(guān)草案、背景和相關(guān)情況向社會(huì)公布。例如,努圖努阿市政府為適應(yīng)旅游市場(chǎng)需要,決定上馬生活用水和污水處理工程。按照有關(guān)規(guī)定,項(xiàng)目主管將工程的所有情況向市長(zhǎng)助理報(bào)告,市長(zhǎng)助理再向市長(zhǎng)報(bào)告,然后在議會(huì)討論通過形成這一項(xiàng)目的法律文本,這之后再由不同部門進(jìn)行實(shí)施。項(xiàng)目建設(shè)長(zhǎng)達(dá)10年,工程的每個(gè)細(xì)節(jié)都通過各種途徑向公眾公布,以便投資人及公眾監(jiān)督。如今在新西蘭,政府公共政策的決策過程都會(huì)尋找主動(dòng)公開的途徑,社會(huì)發(fā)展部副執(zhí)行官布林·甘迪認(rèn)為,決策過程的公開實(shí)質(zhì)上是民眾參與的強(qiáng)化。
不僅政府的運(yùn)作高度透明,嚴(yán)密監(jiān)督政府的議會(huì),也公開透明,它的所有正式會(huì)議都對(duì)公眾開放,議員發(fā)言通過廣播、電視等同步向全國(guó)播出。
預(yù)算制度也是關(guān)鍵的“制度籠子”之一。根據(jù)1989年《公共財(cái)政法》,議會(huì)的每筆撥款必須有明確的目的,并按部門向公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)所需的費(fèi)用計(jì)算,且以應(yīng)收應(yīng)付制為基礎(chǔ)加以核算。同時(shí),議會(huì)撥款沒有預(yù)算外支出。更新資產(chǎn),必須首先從本部門的資金中支出,不夠,才能申請(qǐng)議會(huì)增加撥款。議會(huì)如此嚴(yán)格地監(jiān)督政府預(yù)算的執(zhí)行,不僅使政府使用納稅人的錢完全透明,還能全面考核政府部門預(yù)算執(zhí)行的目標(biāo)及績(jī)效。
2.獨(dú)立監(jiān)督,立體監(jiān)督
政府公共管理的體制,以及權(quán)力運(yùn)作的公開透明和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)格規(guī)范,是宏觀的制度基礎(chǔ)。廉政建設(shè)上,新西蘭同樣不乏管用的“制度籠子”,那就是完善獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和嚴(yán)密立體的監(jiān)督體系。
新西蘭設(shè)有獨(dú)立的反腐敗機(jī)構(gòu),主要有議會(huì)行政監(jiān)察專員公署、審計(jì)署和反重大欺詐局。1962年成立的議會(huì)行政監(jiān)察專員公署,它的任何“動(dòng)作”政府都無(wú)權(quán)干預(yù),更不隨政府的更迭而更迭。行政監(jiān)察專員每年都要多次到地方巡視,巡視前還通過媒體廣而告之,接受公眾投訴并進(jìn)行調(diào)查。它也明確重點(diǎn)監(jiān)督對(duì)象,即警察署、移民局、事務(wù)辦這樣的重要部門、重要崗位。辦案的客觀、公正性和良好的工作效率,使行政監(jiān)察專員公署擁有相當(dāng)?shù)墓帕Α?/p>
審計(jì)署同樣只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé),不受政府任何干擾。2006年8月,審計(jì)署的一份報(bào)告指出,在2005年的大選中,除了進(jìn)步黨以外,其他的政黨都涉嫌非法使用納稅人的資金用于在大選期間的宣傳和廣告費(fèi)用,工黨和國(guó)家黨這兩大主要政黨尤其嚴(yán)重。報(bào)告一出,猶如“平地一聲雷”,引發(fā)了巨大的輿論風(fēng)波。2010年房屋部原部長(zhǎng)希特利的購(gòu)酒腐敗丑聞,也是由審計(jì)員發(fā)現(xiàn)的。審計(jì)員在對(duì)希特利的報(bào)銷賬單審計(jì)時(shí),發(fā)現(xiàn)了問題,并立即“把這一重大發(fā)現(xiàn)向?qū)徲?jì)長(zhǎng)作了匯報(bào)”,審計(jì)長(zhǎng)也“感到事態(tài)嚴(yán)重”,認(rèn)為“如果這是公款私用,將是一起十分嚴(yán)重的腐敗事件”,立即“立案調(diào)查”,并迅速報(bào)告給了議會(huì)。終于,這一“天大的腐敗”東窗事發(fā)。
反重大欺詐局成立稍晚,1990年組建,也是獨(dú)立的組織,擁有《反重大欺詐法》賦予的強(qiáng)大權(quán)力,有權(quán)自行決定是否對(duì)政府高級(jí)官員和各級(jí)公務(wù)員進(jìn)行立案調(diào)查。
這些反腐敗機(jī)構(gòu)以及司法機(jī)構(gòu)共同發(fā)揮著有力的監(jiān)督職能。
新西蘭對(duì)媒體的輿論監(jiān)督“呵護(hù)有加”。該國(guó)媒體自成體系,往往扮演反對(duì)黨的角色,與政府“對(duì)著干”。常有專職記者整天盯著政府,發(fā)現(xiàn)問題,就窮追不舍。因此,政府官員對(duì)輿論都非常在意,每天早上必先瀏覽當(dāng)天報(bào)紙的頭版,因?yàn)轭^版的內(nèi)容基本是揭露問題的批評(píng)性報(bào)道,如果官員上了頭版,那就“情況不妙”,一般情況下就得乖乖申請(qǐng)辭職。媒體就這樣通過曝光政府及其官員的“負(fù)面新聞”,達(dá)到制約公權(quán)力的目的。希特利那“天大的腐敗”就是因?yàn)槊襟w連篇累牘的報(bào)道,才導(dǎo)致婦孺皆知,舉國(guó)震驚。
新西蘭還對(duì)民眾的監(jiān)督制定了保護(hù)制度。民眾有權(quán)隨時(shí)舉報(bào)上至總理下至普通公務(wù)人員的違規(guī)違法行為,證據(jù)不足也可舉報(bào),沒有誣陷罪之說(shuō)。因此,民眾的舉報(bào)熱情十分高漲。2004年7月的一天,時(shí)任總理海倫·克拉克去南島距基督城200多公里的一個(gè)小鎮(zhèn)參加活動(dòng),當(dāng)晚7時(shí)她要趕回首都出席國(guó)際橄欖球錦標(biāo)賽開幕式。但她當(dāng)時(shí)所在的小鎮(zhèn)沒有機(jī)場(chǎng),必須在一個(gè)半小時(shí)內(nèi)趕至基督城飛赴惠靈頓。為趕機(jī),克拉克的車隊(duì)一個(gè)半小時(shí)內(nèi)疾馳了200多公里。然而,按照交通法規(guī),在一般公路上時(shí)速不得超過100公里,經(jīng)過城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村時(shí),時(shí)速不得超過50公里??死说能囮?duì)顯然超速了,這引起沿途居民的強(qiáng)烈不滿,紛紛向警察舉報(bào)。警方調(diào)查后,以危險(xiǎn)駕駛和其他幾項(xiàng)罪名對(duì)克拉克的隨行人員包括司機(jī)和保鏢提起訴訟,一干人分別受到了制裁。
與此同時(shí),新西蘭人崇尚平等,官員沒有特權(quán),只要找個(gè)小小的理由,幾乎誰(shuí)都可以與總理通話,甚至約見總理;至于部長(zhǎng)、市長(zhǎng),則隨時(shí)可以相約或直接見面。政府規(guī)定,公務(wù)人員有義務(wù)接受公眾的約談,有責(zé)任向公眾解答和說(shuō)明公眾詢問的事情。由于民眾與官員的聯(lián)系渠道非常暢通,雙方都能及時(shí)了解彼此的情況,這有助于政府廉潔高效運(yùn)行。
3.公務(wù)員腐敗成本高昂
新西蘭在公務(wù)員管理體制和隊(duì)伍建設(shè)上,同樣重視制度的作用,在隊(duì)伍建設(shè)上主要有《國(guó)家部門法》和《雇傭關(guān)系法》,在廉政建設(shè)上主要有《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》。
新西蘭設(shè)有獨(dú)立于政府的國(guó)家服務(wù)委員會(huì),負(fù)責(zé)招聘公務(wù)人員,包括政府部門的首席執(zhí)行官。國(guó)家服務(wù)委員會(huì)向社會(huì)公開招聘時(shí),用人單位不得參與招聘。同時(shí),由部門首席執(zhí)行官負(fù)責(zé)管理本部門的所有人、財(cái)、物,代表政府與本部門的公務(wù)員簽訂雇傭合同,確定完成本部門任務(wù)和工作所適宜的組織機(jī)構(gòu)和管理模式,由此,與部長(zhǎng)形成權(quán)力制衡。
公務(wù)員在工作中若出現(xiàn)責(zé)任事故或考評(píng)不合格,一般都會(huì)辭職或遭解聘。
《公務(wù)員行為準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)“敬業(yè)、廉潔和政治中立”三大原則,把促進(jìn)團(tuán)結(jié)和與不正之風(fēng)作斗爭(zhēng)列為公務(wù)員的道德規(guī)范。同時(shí),設(shè)有“避免利益沖突或影響廉政”的條款。2010年,擔(dān)任少數(shù)民族事務(wù)和婦女事務(wù)部的首位華裔內(nèi)閣部長(zhǎng)黃徐毓芳不得不宣布辭職,就因?yàn)樯嫦永鏇_突。議會(huì)有一項(xiàng)規(guī)定,任職多年的國(guó)會(huì)議員(內(nèi)閣部長(zhǎng)均為國(guó)會(huì)議員)和配偶出國(guó)旅游度假,可獲數(shù)額不等的政府補(bǔ)助,但旅行期間不得進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。作為14年的老資格議員,黃徐毓芳享有這一待遇,然而,她和丈夫2008年底在海外旅行期間,丈夫從事了經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并簽下一筆訂單。這就觸犯了避免利益沖突原則。于是,黃徐毓芳在丑聞曝光后的唯一選擇就是辭職??偫砑s翰·凱伊在深表遺憾之際,也認(rèn)為“這是一項(xiàng)適當(dāng)?shù)呐e措”。
在新西蘭,只要涉嫌利益沖突,下臺(tái)是“沒商量”的事。國(guó)會(huì)議長(zhǎng)僅僅因停車被罰然后用國(guó)會(huì)的一紙信箋陳述原委,就被看作利用公權(quán)影響私事,最終辭職。國(guó)家警察總監(jiān)因超速被巡警發(fā)現(xiàn)并攔截時(shí)“不由自主”地出示工作證件,巡警得知是自己的最高上司后,沒有處理便放行,事件曝光后,警察總監(jiān)也不得不辭職。
同時(shí),新西蘭雖然實(shí)行高薪,但對(duì)官員的待遇享受,作出了嚴(yán)格規(guī)定。政府總理和部長(zhǎng)中只有少數(shù)可以住在政府官邸,其余部長(zhǎng)或住在私宅或住在由政府租用的公寓??偫硪蚬鲈L,多數(shù)情況下只能乘搭航空公司的飛機(jī),隨行人員也被嚴(yán)格限制。政府各部基本沒有公務(wù)車輛,首席執(zhí)行官及其副手也沒有專車,最多有一個(gè)作為職位待遇的免費(fèi)車位。官員外出辦事或出差都得乘坐公共汽車或私車,車費(fèi)隨后報(bào)銷。從總理到各部部長(zhǎng)的年薪都公開透明,若要加薪須在媒體公布,以接受公眾對(duì)其收入的監(jiān)督。
在新西蘭,實(shí)施了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,并對(duì)申報(bào)情況進(jìn)行嚴(yán)格檢查并記錄在案。對(duì)腐敗行為的處罰,常常是紀(jì)律、刑事和經(jīng)濟(jì)處罰三管齊下,使當(dāng)事官員有切膚之痛,且要痛入骨髓,悔恨終生。如果受到處罰,此人便失去養(yǎng)老金等政府福利,在社會(huì)上也被人瞧不起,更很少再有人雇用。腐敗成本高昂,官員一般不敢輕易以身試法。在這樣的“制度籠子”里,腐敗確實(shí)很難“生存”。而且,通過制度建設(shè),整個(gè)社會(huì)形成了非常良好的法治環(huán)境。公民對(duì)維護(hù)法律有強(qiáng)烈的責(zé)任感,對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為敢于舉報(bào),甚至以出庭作證為驕傲。法治理念濃厚,人們的道德觀念也非常強(qiáng)烈,尤其對(duì)官員十分強(qiáng)調(diào)操行。希特利買酒時(shí),“眼睛向四周一瞟,迅速地將這張卡遞給超市收銀員”;拿回信用卡時(shí),“手微微發(fā)抖,臉漲得通紅,額頭還滲出絲絲汗珠,眼睛不敢正視別人”,“慌慌張張的”;報(bào)銷后,“長(zhǎng)長(zhǎng)吐了一口氣,掏出手絹,不停地擦拭著額角”。如此這般就緣于其內(nèi)心的羞恥感。
盡管希特利已向公眾作出了“深刻的道歉和反省”,并黯然下臺(tái),秉持“零容忍”的民眾仍然不依不饒,憤怒到居然在惠靈頓、奧克蘭、漢密爾頓等地舉行了大規(guī)模的游行示威。
透明國(guó)際的新西蘭會(huì)員組織主席蘇贊尼·斯尼維尼前不久不無(wú)自豪地表示,新西蘭有一個(gè)廉潔政府,不僅值得驕傲,在競(jìng)爭(zhēng)上也存在優(yōu)勢(shì)。
其實(shí),新西蘭能夠?qū)⒏瘮《糁频阶畹拖薅?,并不神秘。只要?gòu)建起堅(jiān)固、嚴(yán)密的“制度籠子”,并不折不扣地遵守執(zhí)行,雖然不一定能使官員“人人為堯舜”,但“一方凈土”是確實(shí)能夠打造的。它給國(guó)際社會(huì)的啟迪也正在這里。