羅晉京 秦建國(guó)

2011年10月通過的《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱“決定”）作出建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的重大戰(zhàn)略部署，提出在2020年使文化產(chǎn)業(yè)成為支柱性產(chǎn)業(yè)的奮斗目標(biāo)。黨的十八大也明確提出“文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)”。要實(shí)現(xiàn)該奮斗目標(biāo)，有多種途徑可以選擇，加快文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)立法不失為一種有效途徑。筆者試結(jié)合深圳、太原等地的文化產(chǎn)業(yè)立法經(jīng)驗(yàn)，就海南進(jìn)行文化產(chǎn)業(yè)立法的必要性及相關(guān)問題作一探討。

一、文化產(chǎn)業(yè)立法的必要性

文化是個(gè)模糊、寬泛的概念，文化產(chǎn)業(yè)也是一個(gè)比較混亂的概念。在美國(guó)，稱之為“版權(quán)產(chǎn)業(yè)”，英國(guó)稱為“創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)”，日本則稱為“文化產(chǎn)業(yè)”。我國(guó)基本上沿用“文化產(chǎn)業(yè)”的名稱，但其內(nèi)涵不甚明確。通過立法，我們至少可以對(duì)“文化產(chǎn)業(yè)”進(jìn)行初步界定，理順文化產(chǎn)業(yè)的管理體制，并且通過設(shè)立文化發(fā)展專項(xiàng)資金等機(jī)制，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的健康、快速發(fā)展。

（一）界定“文化產(chǎn)業(yè)”

2008年制定的《深圳市文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》第二條規(guī)定，本條例所稱的文化產(chǎn)業(yè)，是指為社會(huì)公眾提供文化、娛樂產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)，以及與這些活動(dòng)有關(guān)聯(lián)的活動(dòng)的集合。本條例所稱的文化企業(yè)，是指從事前款規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。

2009年的《太原市促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》第三條規(guī)定，本條例所稱文化產(chǎn)業(yè)，是指從事文化產(chǎn)品生產(chǎn)、流通和提供文化服務(wù)的經(jīng)營(yíng)性行業(yè)。主要包括影視制作、出版、發(fā)行、印刷復(fù)制、廣告、演藝、娛樂、文化會(huì)展、數(shù)字內(nèi)容和動(dòng)漫，以及其他文化服務(wù)和文化用品、設(shè)備及相關(guān)文化產(chǎn)品的生產(chǎn)、銷售等行業(yè)。

而從國(guó)務(wù)院2009年9月26日發(fā)布的《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》來看，文化產(chǎn)業(yè)也主要以文化創(chuàng)意、影視制作、出版發(fā)行、印刷復(fù)制、廣告、演藝娛樂、文化會(huì)展、數(shù)字內(nèi)容和動(dòng)漫等產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)。

分析上述國(guó)內(nèi)僅有的兩部地方性立法，深圳的界定顯然比較抽象，太原市的界定既有概括性的描述，也列舉了一些重要的文化產(chǎn)業(yè)，可以供海南省的立法參照。需要提出的是，應(yīng)該結(jié)合海南的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，加入與旅游高度融合的富有民族民俗風(fēng)情的地方特色文化產(chǎn)業(yè)、旅游休閑文化產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)文化產(chǎn)業(yè)等特色或優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，以提高立法的針對(duì)性。

（二）理順文化產(chǎn)業(yè)管理體制

從我們國(guó)家文化管理體制的歷史發(fā)展來看，管理主體是多方面的，除了黨的宣傳部門，還有文化部門、廣播電視新聞出版部門、旅游、體育、版權(quán)與工業(yè)和信息化部門等。這么多行政管理部門在促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，都會(huì)出臺(tái)各自的文件。如果不同部門之間的政策有沖突，將會(huì)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不利。不僅部門之間，甚至在本部門內(nèi)部也可能會(huì)出現(xiàn)不一樣的地方，這就是需要通過立法來好好解決如何在政府主管部門之間建立一種協(xié)同、合作的體制，以使我們的文化產(chǎn)業(yè)政策形成一個(gè)內(nèi)在統(tǒng)一的體系，而不是互相沖突、互相掣肘的體系。

海南應(yīng)該根據(jù)太原、深圳的文化立法經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行思考與探索。太原市建立起以文化行政部門為主的管理體制，其他各有關(guān)部門積極配合。深圳市則專門成立文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展行政事務(wù)機(jī)構(gòu)來推進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。海南有必要根據(jù)本省實(shí)際情況，發(fā)揮宣傳部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，理順現(xiàn)有文化產(chǎn)業(yè)的管理體制，應(yīng)該參照云南省的經(jīng)驗(yàn)，新設(shè)一個(gè)文化產(chǎn)業(yè)辦公室，統(tǒng)一管理文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作，并通過立法建立起文化與旅游、信息、金融等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展。

（三）促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的健康快速增長(zhǎng)

深圳和太原的立法都明確要求市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金并列入預(yù)算，該資金重點(diǎn)用于扶持重大文化產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、特色文化企業(yè)和培養(yǎng)文化產(chǎn)業(yè)人才。

除了設(shè)立發(fā)展專項(xiàng)資金制度，兩市都通過立法從文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地、鼓勵(lì)和支持非公有制資本進(jìn)入國(guó)家許可的文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域、建設(shè)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、支持文化企業(yè)通過資本市場(chǎng)融資、鼓勵(lì)文化產(chǎn)品服務(wù)出口等方面做出原則性規(guī)定。這些規(guī)定涉及土地使用、金融支持、人才培養(yǎng)、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合等多方面。隨著這些有力措施的落實(shí)，可以促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的健康、快速發(fā)展。

二、立法名稱和立法結(jié)構(gòu)

（一）立法名稱

太原市和深圳市的地方性立法都取名為“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展（或促進(jìn)）條例”，但國(guó)家層面卻提出《文化產(chǎn)業(yè)振興法》的概念。

2000年10月，中共第十五屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》，第一次在中央文件中提出“文化產(chǎn)業(yè)”的概念。此后，中宣部有一個(gè)從2004年到2013年的10年立法規(guī)劃，在該規(guī)劃中提出要出臺(tái)我國(guó)的《文化事業(yè)促進(jìn)法》和《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》，所以，最早正式的立法名稱應(yīng)該是從中宣部這里出來的，當(dāng)時(shí)叫《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》。直到2006年，國(guó)家出臺(tái)了我國(guó)“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要，在“文化十一五”綱要里進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要抓緊研究、制定文化法律，其中就有《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》。所以，立法機(jī)關(guān)、政協(xié)、政府職能部門、學(xué)術(shù)界等，都是在《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》的名稱下進(jìn)行調(diào)研、科研和立法研究。

為了應(yīng)對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)，國(guó)家出臺(tái)了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，在十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃之后又加了一個(gè)《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》（即“十加一戰(zhàn)略規(guī)劃”）?！笆右粦?zhàn)略規(guī)劃”出臺(tái)后，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)上升到國(guó)家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。2011年黨的十七屆六中全會(huì)的“決定”也提出要加快文化立法的進(jìn)程，其中就有抓緊研究和制定《文化產(chǎn)業(yè)振興法》等法律的要求。在國(guó)務(wù)院法制辦2012年的立法計(jì)劃中，已將《文化產(chǎn)業(yè)振興法》列為第三類，即抓緊研究論證的法律。

那么，海南的立法應(yīng)該參照太原、深圳兩地的立法，稱之為“文化促進(jìn)條例”，還是要充分考慮國(guó)家層面的立法趨勢(shì)，稱之為“文化振興條例”？

筆者的意見是仍舊稱之為“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例”，理由如下：

第一，從《文化振興法》出臺(tái)的歷史背景來看，主要是為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，金融危機(jī)肯定是非常態(tài)的，并且海南并未真正感受到金融危機(jī)對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)。所以，以應(yīng)對(duì)金融危機(jī)為主要目標(biāo)的“文化振興”對(duì)海南不太適用。第二，國(guó)家層面的“文化振興”應(yīng)該包含振興傳統(tǒng)文化之意，根據(jù)海南的實(shí)際情況，應(yīng)該是“推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展”比“振興傳統(tǒng)文化”更為迫切。第三，從太原和深圳兩市的立法情況來看，“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例或發(fā)展條例”的稱呼已得到社會(huì)廣泛的認(rèn)可，人們對(duì)于“文化振興”的說法可能還要有一個(gè)接受和適應(yīng)的過程。

基于以上的理由，建議海南省的立法仍然使用“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例”這個(gè)名稱。

（二）立法結(jié)構(gòu)

深圳的立法體例采用了“總則、創(chuàng)業(yè)發(fā)展扶持、出口扶持、資金支持、人才培養(yǎng)與引進(jìn)、附則”的立法結(jié)構(gòu)；而太原的立法則采用“總則、引導(dǎo)和扶持、市場(chǎng)培育、服務(wù)保障與交流合作、附則”的結(jié)構(gòu)。那么，海南應(yīng)采用怎么樣的立法結(jié)構(gòu)？

顯然，海南應(yīng)該結(jié)合本省的實(shí)際情況，在學(xué)習(xí)和借鑒已有地方立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建符合本省發(fā)展的立法結(jié)構(gòu)?？偟膩碚f，地方層面的立法只能是整體性的規(guī)定，“宜粗不宜細(xì)”。但政府應(yīng)及時(shí)制定相應(yīng)的配套規(guī)定，落實(shí)“文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例”的相關(guān)規(guī)定。

三、依法界定政府的職責(zé)和法律責(zé)任

作為一部法律，是否需要設(shè)置某些法律責(zé)任？太原、深圳的地方立法均沒有設(shè)立相應(yīng)的法律責(zé)任，但對(duì)于地方政府發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的責(zé)任提出了要求。

例如，太原市的《促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例》第十二條規(guī)定了市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)制定區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。將文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定引導(dǎo)、扶持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策，優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和支柱產(chǎn)業(yè)。深圳市的《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例》第七條規(guī)定了市政府文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展行政事務(wù)機(jī)構(gòu)履行的八項(xiàng)職責(zé)（略）。

由此看來，促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是相關(guān)政府部門的職責(zé)，如果政府部門不履行法律規(guī)定的職責(zé)，是否要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任？

筆者的意見傾向于預(yù)設(shè)相應(yīng)的法律責(zé)任。理由有以下幾點(diǎn)：

首先，沒有法律責(zé)任的法律似乎不是一部完整的法律，立法結(jié)構(gòu)方面會(huì)存在天然的缺陷；其次，既然已規(guī)定有政府部門的職責(zé)，沒有規(guī)定違反職責(zé)的法律責(zé)任不符合法治政府的要求；再次，政府部門使用的是公權(quán)力，動(dòng)用的是公共資金（例如，對(duì)于文化發(fā)展專項(xiàng)資金的審核、管理等），政府部門更應(yīng)該率先遵守法律，如果不履行法律規(guī)定的職責(zé)更應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。唯有如此，才能引導(dǎo)一般的公民自覺遵守法律，養(yǎng)成良好的守法意識(shí)和習(xí)慣。當(dāng)然，法律責(zé)任的規(guī)定也應(yīng)局限于地方立法機(jī)關(guān)有權(quán)力規(guī)定的范圍之內(nèi)。

結(jié)語

太原市和深圳市的立法經(jīng)驗(yàn)已表明，地方立法對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用是明顯的，深圳的文化產(chǎn)業(yè)的增加值已占到地區(qū)GDP的9%，并形成了一批骨干企業(yè)。海南曾經(jīng)將文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例列入2012年的立法計(jì)劃，但因種種原因還沒有出臺(tái)。筆者認(rèn)為“晚立法不如早立法”，海南應(yīng)該抓住發(fā)展機(jī)會(huì)，盡快制定出文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例，才能站在全國(guó)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點(diǎn)，形成產(chǎn)業(yè)的示范作用，同時(shí)也表明了地方政府對(duì)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視和決心。顯然，能夠成為全國(guó)首部的省級(jí)文化產(chǎn)業(yè)法，其意義無論如何評(píng)價(jià)都是不會(huì)過分的。因此，我們呼喚海南的文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)條例盡快出臺(tái)！

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