邰文燕

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院 江蘇 南京 210023)

1972年，美國學(xué)者邁克維爾·麥庫姆斯(MaxwellMcCombs)和唐納德·肖 (DonaldShaw)在《輿論季刊》上發(fā)表了《大眾傳播的議程設(shè)置功能》一文，正式明確提出了議程設(shè)置的理論。他們認(rèn)為，大眾傳播通過對新聞報道和各類信息賦予不同程度的顯著性的方式，影響了人們思考問題的內(nèi)容，具有為公共設(shè)置“議事日程”的功能。議程設(shè)置影響了公眾關(guān)注的重點，在一定程度上改變了某些社會問題的重要性，在技巧上突出了某些話題的優(yōu)先地位，從而將人們的注意力集中到某些特定的公共事務(wù)上，開啟“政策窗口”。概括來說，議程設(shè)置中的議程分為傳媒議程、公眾議程和政策議程三類?！皞髅阶h程是指大眾傳媒頻頻報道和討論的問題;公眾議程是引起社會大眾廣泛關(guān)注的問題;政策議程是指決策者認(rèn)為至關(guān)重要的問題?！边@三類議程往往相互關(guān)聯(lián)，處于互動狀態(tài)。

一、網(wǎng)絡(luò)議程設(shè)置的特點

近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展和Web2.0時代的到來，網(wǎng)絡(luò)已然成為了人們生活中必不可少的信息獲取來源、娛樂工具和溝通交流手段，人們對網(wǎng)絡(luò)的依賴性漸趨增強(qiáng)。與此同時，網(wǎng)絡(luò)成為了公民行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要渠道，正在改變著國家的政治生態(tài)。網(wǎng)絡(luò)為社會形成議題提供了一個顯性的、可操作的平臺，在一定程度上體現(xiàn)了社會形成議題的功能。在網(wǎng)絡(luò)時代的大背景下，公共政策的議程設(shè)置呈現(xiàn)出新的特點。

(一)網(wǎng)絡(luò)時代的到來使議程設(shè)置的主體發(fā)生了變化

在網(wǎng)絡(luò)媒介中，議題的議程設(shè)置權(quán)下放，議程設(shè)置者泛化。在傳統(tǒng)媒介中，傳統(tǒng)媒體的記者、編輯是某項議題的把關(guān)人，即在傳播過程中負(fù)責(zé)搜集、整理、選擇、處理、加工與傳播信息的人，這種行為稱為“把關(guān)”。而在網(wǎng)絡(luò)媒介中，網(wǎng)民可以通過個人博客、論壇、微博以及各種形式對熱點問題的討論，推動議程的形成。每一個普通的網(wǎng)民既是信息的接受方，也可以成為信息的發(fā)布方，在網(wǎng)絡(luò)空間帶有輿論領(lǐng)袖性質(zhì)和影響力的網(wǎng)民就成為了網(wǎng)絡(luò)議程設(shè)置的主體。另一方面，從媒介容量來說，互聯(lián)網(wǎng)的容量無疑是巨大的，任何組織或者個人要想控制整個網(wǎng)絡(luò)信息的流量和流向是不可能的，網(wǎng)絡(luò)議程設(shè)置的主體表現(xiàn)出分權(quán)化的特點。在網(wǎng)絡(luò)時代，每個網(wǎng)民在無限的網(wǎng)絡(luò)空間中都將擁有一個屬于自我，發(fā)出自己聲音的空間。在網(wǎng)絡(luò)這個新的媒介環(huán)境下，任何人都擁有傳播權(quán)，可以自由發(fā)表觀點、意見和評論。

(二)網(wǎng)絡(luò)時代議程設(shè)置的議題呈現(xiàn)多元化

網(wǎng)絡(luò)時代議程設(shè)置的議題呈現(xiàn)多元化主要表現(xiàn)在:

1.網(wǎng)絡(luò)媒介包含的信息是無限多的，各類信息均有可能通過網(wǎng)絡(luò)傳播而成為熱門議題，從而擴(kuò)大了議題范圍。

2.在網(wǎng)絡(luò)媒介中，網(wǎng)民可以自我設(shè)置議題，并通過廣泛傳播引起媒體的關(guān)注，就較有可能形成政策議題。網(wǎng)絡(luò)媒介的開放性及互動性，擴(kuò)大了受眾接近及使用媒介的權(quán)利，個人議題更有可能轉(zhuǎn)化為公共議題。

3.網(wǎng)絡(luò)是雙向度的網(wǎng)狀傳播，議題衍生能力強(qiáng)。網(wǎng)絡(luò)上的任何公眾既可以發(fā)布信息，又能迅速地反饋信息。由于公眾都是獨立的個體，其關(guān)注與思考問題的角度必然存有差異，闡釋與傳播話題的影響力也不同，因而通過公眾的互動和討論爭辯，一個話題就可以衍生出多個話題。

(三)在新的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，議程設(shè)置方式呈現(xiàn)多渠道

網(wǎng)絡(luò)媒體是真正的多媒體傳播，議題設(shè)置的手段是較為靈活多變的。學(xué)者朱克 (Harold Gene Zucker)提出了“非強(qiáng)制性接觸議題”，主要是指公眾不能直接體驗的議題，如日本大地震。網(wǎng)絡(luò)不僅可以使用傳統(tǒng)媒體中圖文結(jié)合的方式來設(shè)置議題，而且還可以同時利用文字、圖片、視頻等多種手段，形成三位一體的傳播環(huán)境。如網(wǎng)絡(luò)可以通過文字、圖片、聲音、視頻等多種方式對日本大地震進(jìn)行公布與報道，使受眾對這類“非強(qiáng)制性接觸議題”極為震撼。另一方面，在網(wǎng)絡(luò)議程設(shè)置過程中，網(wǎng)絡(luò)媒體通常結(jié)合及時更新、信息容量巨大等自身優(yōu)勢，通過設(shè)置專題的方式來為受眾設(shè)置議程。如日本大地震后，很多網(wǎng)站都開辟專欄專題，吸引了公眾的眼球。同時在網(wǎng)絡(luò)時代，網(wǎng)絡(luò)可以針對傳統(tǒng)媒體的一些報道進(jìn)行廣泛熱烈的探討，傳統(tǒng)媒體也可以對網(wǎng)上討論的熱點話題進(jìn)行深入的追蹤報道，在這種情境下，網(wǎng)路媒體與傳統(tǒng)媒體實現(xiàn)了充分的互動，互設(shè)議題。

誠然，網(wǎng)絡(luò)時代的議程設(shè)置具有不同于傳統(tǒng)時代的特點，不僅僅是因為網(wǎng)絡(luò)媒體所具有的技術(shù)優(yōu)勢以及不同于傳統(tǒng)媒體的特點，還與網(wǎng)絡(luò)操作者及受眾的素質(zhì)、知識水平、社會的開放自由程度有著密切的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)媒介為我們提供了一個廣闊的、相對自由的空間，但同時，公眾的主觀能動性、社會的寬容開放在網(wǎng)絡(luò)時代公共政策的議程設(shè)置中亦是不容忽視的。

二、網(wǎng)絡(luò)議題的特點

21世紀(jì)網(wǎng)絡(luò)輿論的力量是非常強(qiáng)大的，網(wǎng)絡(luò)的社會動員能力也在不斷地增強(qiáng)，但并非所有網(wǎng)絡(luò)熱議話題最終都會通過網(wǎng)絡(luò)的途徑進(jìn)入政策議程中。因此，需要分析這些通過網(wǎng)絡(luò)的途徑進(jìn)入議程的議題具有哪些共同的特點。本文將這類議題稱為網(wǎng)絡(luò)議題，網(wǎng)絡(luò)議題具有以下四個特點。

(一)網(wǎng)絡(luò)議題具有細(xì)節(jié)性

在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，任何人都是潛在的信息發(fā)布者，且信息向多方向傳播，傳播范圍廣。在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布信息的公眾，可以較為客觀地表達(dá)自身的經(jīng)歷以及觀點等，更為重要的是，公眾可能披露出很多大眾媒體因為某些原因無法報道公開的信息資料。公眾可以用匿名的身份在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布事件實情，展現(xiàn)事情細(xì)節(jié)，使人們看到內(nèi)幕或者是事件的另一面。在唐福珍拆遷自焚事件中，就是一段由手機(jī)錄下的唐福珍自焚全過程的視頻使得該事件成為網(wǎng)絡(luò)熱議事件。一段視頻是非常細(xì)節(jié)的，也很客觀地展現(xiàn)了事件的內(nèi)幕。

(二)網(wǎng)絡(luò)議題具有情緒化

網(wǎng)絡(luò)議題具有情緒化的特點，比較容易帶動公眾的情緒，引起公眾的共鳴。在傳統(tǒng)媒體中，受眾經(jīng)常會因為缺失話語權(quán)，處于相對弱勢的一邊;而網(wǎng)絡(luò)環(huán)境給受眾提供了一個平等表達(dá)、自由交流的平臺，網(wǎng)絡(luò)的匿名性消除了受眾的后顧之憂，使受眾表達(dá)意見更加真實、清晰明了。在網(wǎng)絡(luò)媒體環(huán)境中，相對比較自由，受眾可以較少限制地表達(dá)心中的意見，那么議題是否具有情緒感染力就顯得非常重要。網(wǎng)絡(luò)議題一般都能帶動公眾的情緒，引起公眾共鳴。在“隨手拍照解救乞討兒童”的微博事件中，一張張乞討兒童的照片極大地激發(fā)了公眾的同情心，讓公眾把關(guān)注焦點集中在了乞討兒童問題上;在孫志剛事件中，因為涉及到公民生命的喪失，也較為容易地引起了公眾的共鳴，引發(fā)了公眾珍視生命的情緒。因為網(wǎng)絡(luò)議題引起了多數(shù)人情緒上的共鳴，信息就能高速流動，這樣就形成了更有信心與能量的群體，網(wǎng)絡(luò)議題就有了群體的智慧。

(三)網(wǎng)絡(luò)議題的信息成本和參與成本相對較低

網(wǎng)絡(luò)議題相對于傳統(tǒng)議題而言，信息成本與參與成本較低。網(wǎng)絡(luò)是個開放的平臺，信息的獲取渠道比較通暢，信息的交流反饋也能及時地進(jìn)行。另一方面，在網(wǎng)絡(luò)媒介中，公眾能用較低的成本參與進(jìn)來，表達(dá)自己的意見。同時，網(wǎng)絡(luò)議題使得一些抽象性問題，如流浪乞討人員管理問題、強(qiáng)制拆遷問題、乞討兒童問題，通過焦點事件的闡釋，讓受眾覺得已經(jīng)關(guān)系到了自身的生活與利益，可以比較順利地進(jìn)入公眾議程。一般來說，網(wǎng)絡(luò)議題反映的本質(zhì)問題，又是比較抽象的社會問題，一旦引起政府的關(guān)注，就能成為政策議題，進(jìn)入政策議程。

(四)與公民權(quán)益相關(guān)的議題更易成為網(wǎng)絡(luò)議題

通過觀察，可以發(fā)現(xiàn)一些與公民的基本權(quán)益密切相關(guān)的議題更容易通過網(wǎng)絡(luò)的途徑進(jìn)入議程。類似乞討兒童問題、城市流浪乞討人員管理問題以及強(qiáng)制拆遷問題，其實質(zhì)是公民的基本權(quán)益如生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等受到侵犯。這類議題容易引發(fā)公眾的思考，帶動公眾的情緒，進(jìn)入公眾議程。政府本身就是為公眾利益服務(wù)的，保護(hù)公民的基本權(quán)益亦是憲法的本質(zhì)目的。這類關(guān)乎公民基本權(quán)益的網(wǎng)絡(luò)議題，較少涉及敏感性，政府也樂于爭取網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)，尋求公共利益，因而比較能被政府決策者所接受，進(jìn)入政策議程的阻力相對較小。

對于一項議題而言，能否進(jìn)入議程設(shè)置，焦點事件等“政策窗口”的激發(fā)機(jī)制是十分關(guān)鍵的。借鑒金登的多源流理論，議題進(jìn)入議程需要“政策之窗”。金登認(rèn)為“政策窗口”的打開有兩種情況:一是問題之窗，即社會出現(xiàn)了重大的社會問題;二是政治之窗，即政治系統(tǒng)的一些變化和重大事件。通過網(wǎng)絡(luò)的途徑進(jìn)入議程的議題，往往是發(fā)生了重大的轟動性事件，進(jìn)而引發(fā)公眾的廣泛關(guān)注和參與，推動其進(jìn)入議程，網(wǎng)絡(luò)上的熱點事件開啟了堆積問題的窗口。孫志剛事件成為了變革流浪乞討人員制度的觸發(fā)機(jī)制，唐福珍及宜黃強(qiáng)拆自焚事件開啟了修改房屋拆遷管理條例的政策窗口，而“隨手拍照解救乞討兒童”事件則為解決長期堆積的乞討兒童問題提供了契機(jī)。相反，如果只是純粹在網(wǎng)絡(luò)上探討的話題，缺乏契機(jī)，是難以進(jìn)入議程的。

三、網(wǎng)絡(luò)議程設(shè)置與議題類型

J·威爾遜根據(jù)公共政策成本和利益的集中或擴(kuò)散，提出了以下四種政治形態(tài):

J·威爾遜的政策分類

議題是公共政策的前身，因而在本文中將按照J(rèn)·威爾遜的分類框架，對議題類型進(jìn)行分類。在上文中提到的網(wǎng)絡(luò)議題，諸如“隨手拍照解救乞討兒童”事件、孫志剛事件、唐福珍及宜黃強(qiáng)拆自焚事件等，按照J(rèn)·威爾遜的分類，可以看作是成本集中、利益分散的議題。解決乞討兒童問題、城市流浪乞討人員管理問題及強(qiáng)制拆遷問題，所需的成本大部分應(yīng)由政府來承擔(dān)，成本集中在政府;同時利益又是分散的，如果政策出臺，解決了棘手的社會問題，受益的是大多數(shù)公眾。這類議題，由于利益分散，就不會存在利益集團(tuán)的主導(dǎo)。盡管政府將是成本的最大承擔(dān)者，但是鑒于這類議題標(biāo)上了公眾利益的符號，公眾都能積極地參與，加之網(wǎng)絡(luò)的動員作用就能順利進(jìn)入議程。概括來說，一般成本集中、利益分散又涉及到公眾利益的議題，容易帶動公眾的情緒，較可能通過網(wǎng)絡(luò)的途徑進(jìn)入議程。

結(jié)合J·威爾遜的分類，從網(wǎng)絡(luò)媒介利用、組織成本和組織誘因的角度，可以推論出3項假設(shè)性的結(jié)論。

1.從網(wǎng)絡(luò)媒介利用的角度:網(wǎng)絡(luò)媒介在傳播受害新聞比傳播獲利新聞更有效果，同時在告知公眾較為淺顯、關(guān)乎公民基本權(quán)益的議題方面較有影響力，容易帶動公眾情緒。在政策過程中，成本集中的少數(shù)希望擴(kuò)大議題的傳播，而利益集中的少數(shù)恰好相反。

2.從組織成本的角度:不論政策的成本或是利益，少數(shù)人更容易集結(jié)。

3.從組織誘因的角度:不論政策成本、利益的集中或分散，承受成本的人比享受利益的人有更強(qiáng)的動機(jī)組織起來。

首先，在上述的網(wǎng)絡(luò)議題中，都出現(xiàn)了轟動性的受害新聞，如強(qiáng)拆中的自焚事件，孫志剛事件中無辜公民生命的喪失。這類新聞在網(wǎng)絡(luò)媒介中傳播得特別迅速且具有生命力。而那些獲利的新聞，比如中國國家隊在奧運(yùn)會上獲取的金牌數(shù)，只能給公眾帶來短暫的喜悅，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及受害新聞給公眾帶來的持續(xù)影響。同時，網(wǎng)絡(luò)媒介與傳統(tǒng)媒體的一個顯著的區(qū)別是，網(wǎng)絡(luò)是雙向度的網(wǎng)狀傳播，信息能夠及時進(jìn)行反饋。在網(wǎng)絡(luò)媒介中參與議題討論的公眾素質(zhì)是參差不齊的，因而如果期望獲取公眾的支持，進(jìn)入公眾議程，復(fù)雜的議題必須表象淺顯，容易理解。對于那些關(guān)乎公民基本權(quán)益的議題，在網(wǎng)絡(luò)媒介中能夠?qū)崿F(xiàn)公眾之間及時的溝通與反饋，也較容易通過網(wǎng)絡(luò)的途徑進(jìn)入議程中。從成本利益角度分析，基于理性經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，在政策過程中，成本集中的少數(shù)人更期待擴(kuò)大議題的傳播，當(dāng)然他們的目的更多是期望通過網(wǎng)絡(luò)媒介的力量，阻礙議題進(jìn)入議程，而利益集中的少數(shù)人則恰好相反。

其次，從組織成本的角度，少數(shù)人的決策成本總歸是較低的。布坎南在《同意的計算》一書中提出了決策成本的概念。決策成本隨著參與人數(shù)的增加而增加，少數(shù)人的組織成本較多數(shù)人而言是較低的。少數(shù)人更容易集結(jié)，集中的少數(shù)人的力量也比分散的多數(shù)人要強(qiáng)。在網(wǎng)絡(luò)媒介中，看似是多數(shù)的公眾在參與，其實存在著明顯的輿論領(lǐng)袖，他們引導(dǎo)了公眾的意見和看法，其實質(zhì)是集中的少數(shù)在參與政策過程，進(jìn)行議程設(shè)置和決策。在“隨手拍照解救乞討兒童”事件中，網(wǎng)絡(luò)輿論意見是十分集中的，即呼吁各方的行動包括政府的回應(yīng)，解決乞討兒童問題。如果對于某項議題的意見過于分散，眾說紛紜，其組織成本過高，是很難推動議題進(jìn)入議程的。

最后，不管政策成本利益的集中或分散，承受成本的人有更強(qiáng)的誘因組織起來行動?；诶硇越?jīng)濟(jì)人的假設(shè)，公眾對于獲益一般是欣然接受的，對于承受成本則多少會存在著抗拒的心理。因而承受成本的人有更強(qiáng)的誘因組織起來，參與議題的討論，當(dāng)然更多的是阻礙議題進(jìn)入議程。如果承受成本的是某個能量很大的利益集團(tuán)，那么該議題進(jìn)入議程就會遭遇諸多阻礙。

成本分散、利益集中的政策議題，如《中華人民共和國殘疾人保障法》，往往是由預(yù)期獲取重要利益的組織積極行動，推進(jìn)議程，主導(dǎo)了此類議題。成本集中、利益分散的政策議題，如《中華人民共和國消費者權(quán)益保護(hù)法》，它帶給全民利益，而成本必須由少數(shù)廠商負(fù)擔(dān)，其議程設(shè)置過程更多地取決于成本集中的對象。當(dāng)議題的利益和成本都很集中的時候，如《中華人民共和國藥品管理法》，一般公眾是不會積極參與議程的，也可能根本意識不到關(guān)于政策方向的競爭，因此是無法通過網(wǎng)絡(luò)的途徑進(jìn)入議程的。當(dāng)議題的利益和成本都很分散的時候，如《中華人民共和國優(yōu)生保健法》，政策過程里的牽涉面太小，利益集團(tuán)組織不會動員支持或反對政府的行動，這類議題進(jìn)入議程的阻力相反會小很多。

其他類似保護(hù)文化遺產(chǎn)的議題，人們注重的是價值而非資源，產(chǎn)生的是集體記憶的共鳴，牽動的是社會共同體的共同意識，這類公共政策往往是象征性議程的設(shè)置。如果一個社會問題鮮少有人關(guān)注，或者政府設(shè)法忽視一個問題，或者有人想法設(shè)法阻礙政府提出一個問題，這類問題往往就會進(jìn)入隱蔽議程中。

四、結(jié)語

網(wǎng)絡(luò)時代的到來，使得傳播理念、方式發(fā)生了全新的改變，網(wǎng)絡(luò)媒體也使傳統(tǒng)的議程設(shè)置理論發(fā)生了變化。網(wǎng)絡(luò)為民意表達(dá)提供了一個很好的平臺，向公眾展現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)時代的民主意象，公眾借助互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行公共事務(wù)的表達(dá)與討論，可以通過網(wǎng)絡(luò)的途徑主動地進(jìn)行議題的設(shè)置。正如麥庫姆斯所言:“不可否認(rèn)，因特網(wǎng)的確會帶來新聞媒介議程設(shè)置效果上的一些變化，但在目前看來，這些變化僅僅是某種程度上的變化，細(xì)節(jié)上的變化，而不是議程設(shè)置本質(zhì)上的變化。”

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