崔長勇

（鄭州輕工業(yè)學(xué)院 政法學(xué)院，河南 鄭州 450002）

近年來，食品安全問題不容樂觀，“蘇丹紅鴨蛋”“染色饅頭”“塑化劑飲料”“速成雞”等食品安全問題頻頻發(fā)生，引起社會關(guān)注，引發(fā)公眾信任危機。食品安全問題關(guān)系國計民生，食品安全監(jiān)管意義重大。

一個完整的食品鏈條包括原材料采購、生產(chǎn)、加工、批發(fā)、零售等環(huán)節(jié)，由于涉及主體眾多、環(huán)節(jié)復(fù)雜，單靠政府部門的監(jiān)管以及企業(yè)的自律，無法做到對食品安全監(jiān)管全過程的無縫隙管理。從公共治理理論視角看，做好食品安全監(jiān)管，必須構(gòu)建一種以政府為主導(dǎo)，食品企業(yè)、消費者、媒體、行業(yè)協(xié)會等共同參與的多元監(jiān)管體系。在公共治理框架中，消費者是一個具有重要影響力的治理主體。同時，在食品安全公共治理網(wǎng)絡(luò)中，消費者作為最直接的利益相關(guān)者和最切身的體驗者，也是公共食品安全監(jiān)管體系中的重要力量。消費者參與食品安全監(jiān)管，是落實民主政治、實現(xiàn)公共利益的過程。只有充分發(fā)揮廣大消費者參與食品安全治理的積極性和主動性，才能為食品安全奠定堅實的社會基礎(chǔ)。

對于食品安全的研究已成為目前理論界的熱點問題，如劉丹松［1］主張以法律為手段來解決食品安全監(jiān)管體制機制方面的問題;于志勇［2］主張吸收發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管經(jīng)驗，完善我國的食品安全監(jiān)管機制;譚德凡［3］主張重構(gòu)和反思食品安全監(jiān)管的模式、體制，形成一種多元主體共同參與食品安全監(jiān)管的格局;顏海娜［4］主張完善政府規(guī)制，打造“整體政府”，以解決多頭管理等監(jiān)管缺失問題。已有食品安全監(jiān)管研究中以消費者為研究對象的文獻(xiàn)非常有限。本研究擬立足公共治理理論，以消費者為研究對象，采用實證研究方法，著力從消費者參與意識、參與能力、參與渠道、參與保障等方面去探討消費者參與食品安全監(jiān)管的路徑。

一、治理理論視角下消費者參與食品安全監(jiān)管的必要性分析

1.食品安全監(jiān)管多元參與機制構(gòu)建的根本要求

食品安全監(jiān)管低效的一個重要原因是社會性參與不足。［5］公共治理理論于1990年代興起之后便被廣泛地應(yīng)用于公共管理領(lǐng)域，它主張構(gòu)建政府與公民社會良性互動治理網(wǎng)絡(luò)，謀求善治和維護(hù)公共利益最大化目標(biāo)。公共治理理論為研究食品安全監(jiān)管提供了一個全新的視角，從公共治理理論視角審視食品安全監(jiān)管體系，實質(zhì)上是構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，食品企業(yè)、消費者、媒體、行業(yè)協(xié)會等共同參與的多元監(jiān)管格局。因此，食品安全治理目標(biāo)的實現(xiàn)是政府、食品生產(chǎn)企業(yè)、第三部門等組織間互動協(xié)調(diào)的結(jié)果，而不是貫徹政府單方面行政指令的結(jié)果。在食品安全治理過程中，所依靠的是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，而不單是政府的權(quán)威。［6］隨著公民社會的發(fā)展，消費者參與意識和參與能力不斷增強，有參與食品安全監(jiān)管的強烈訴求，而且消費者可以結(jié)成團體更好地參與食品安全監(jiān)管，從而成為食品安全監(jiān)管體系中一種特殊的力量。

2.食品安全監(jiān)管自身特性的客觀要求

食品安全問題具有自身的特性，體現(xiàn)為復(fù)雜性、廣泛性、長期性、危害性等特點。食品從生產(chǎn)到最終消費，經(jīng)由種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、存儲、流通、批發(fā)、零售等多個環(huán)節(jié)，在經(jīng)濟全球化的今天，甚至還要經(jīng)由多個國家生產(chǎn)、流通。所以，食品安全問題已成為全球性問題，非常復(fù)雜，單靠政府部門難以有效監(jiān)管。同時，科學(xué)技術(shù)日新月異，科學(xué)技術(shù)應(yīng)用于食品行業(yè)也兼具兩面性。隨著科技發(fā)展，新技術(shù)、新方法、新添加劑等已經(jīng)運用到食品鏈條中，從而使得食品安全問題更為突出和復(fù)雜。同時，食品安全問題還具有長期性，需要常抓不懈。單靠工商行政管理部門突擊檢查，不能做到食品安全問題的有效治理。食品安全問題危害性強，一旦發(fā)生就可能釀成公共危機事件。食品安全問題的復(fù)雜性、長期性和廣泛性，要求構(gòu)建食品安全監(jiān)管多元參與機制，實行全過程無縫隙監(jiān)管。所以，消費者作為一支重要的力量必然成為食品安全監(jiān)管的主體之一。

3.消費者自身優(yōu)勢的必然選擇

由于信息不對稱，消費者在與食品生產(chǎn)企業(yè)的關(guān)系中處于弱勢地位。但消費者有自身的特點，可成為食品安全監(jiān)管的重要力量。首先，在食品安全問題上，消費者參與意識較強。消費者作為食品安全最直接的利益相關(guān)者，食品安全的好與壞，直接關(guān)系到消費者是受益還是受害。所以，消費者對食品安全的關(guān)注度極高，對食品安全的參與意愿很強。其次，在食品問題治理中，消費者可以提供原始資料。食品問題涉及領(lǐng)域較多，消費者通過自身選擇、購買、消費過程，切身體驗到食品相關(guān)問題，消費者掌握的食品信息往往是政府監(jiān)管部門所缺少的，而這些信息對于監(jiān)管部門的監(jiān)督管理和食品安全預(yù)警機制的建立具有重要意義。

二、消費者參與食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀調(diào)查

本課題采用問卷調(diào)查的形式，以鄭州市400份消費者調(diào)查問卷為樣本，采取偶遇抽樣調(diào)查的方法。調(diào)查地點選取鄭州市金水區(qū)、中原區(qū)、二七區(qū)的部分超市、公園、學(xué)校、居民區(qū)等人流量大的地點。本次調(diào)查共發(fā)放問卷400份，回收有效問卷400份，問卷回收率100%。在后期的分析中，運用了Spss統(tǒng)計分析方法進(jìn)行分析。

1.消費者對食品安全環(huán)境的滿意度調(diào)查結(jié)果

對食品安全環(huán)境的滿意度反映了鄭州市民對食品安全形勢的看法。從表1所示的調(diào)查結(jié)果看，只有2.50%的人認(rèn)為當(dāng)前的食品安全環(huán)境很好，認(rèn)為一般的有 34.50%，認(rèn)為不好有待改善的占45.00%，認(rèn)為不斷惡化的有18.00%。有超過60%的鄭州市民對當(dāng)前的食品安全環(huán)境持不滿意態(tài)度，說明當(dāng)前食品安全形勢并不樂觀，食品安全治理工作面臨很大挑戰(zhàn)。

表1 對食品安全環(huán)境滿意度的調(diào)查結(jié)果

2.消費者對食品安全的關(guān)注度調(diào)查結(jié)果

食品安全關(guān)注度是衡量消費者參與食品安全監(jiān)管的前提條件。從表2所示的調(diào)查結(jié)果看，只有10.75%的人表示對食品安全問題很少關(guān)注或不關(guān)注，有50.00%的人關(guān)注程度一般，39.25%的人非常關(guān)注。可見，絕大多數(shù)消費者對食品安全的關(guān)注度還是很高的。這也說明，消費者作為食品安全的利益相關(guān)者，是食品安全監(jiān)管的潛在力量。

3.消費者對食品安全相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)知調(diào)查結(jié)果

消費者對于食品安全法律法規(guī)的認(rèn)知情況在一定程度上制約和影響了消費者參與食品安全監(jiān)管的效果。從表3所示的調(diào)查結(jié)果看，消費者對食品安全相關(guān)法律法規(guī)的認(rèn)知情況不容樂觀，有36.00%的人表示不了解，有一般了解的占59.50%，很了解的僅僅占2.50%。

表2 對食品安全問題關(guān)注度的調(diào)查結(jié)果

表3 對食品安全相關(guān)法律法規(guī)了解程度的調(diào)查結(jié)果

4.消費者了解食品安全知識的渠道調(diào)查結(jié)果

消費者對于食品安全相關(guān)知識的了解和學(xué)習(xí)也是制約和影響其參與食品安全監(jiān)管能力的重要因素。從表4所示的調(diào)查結(jié)果看，消費者主要從電視、廣播中了解食品安全知識的達(dá)42.75%，網(wǎng)絡(luò)占43.75%，報刊、雜志占7.75%，知識講座占1.25%，其他途徑占4.50%?？梢姡M者了解食品安全信息的主要渠道是大眾媒體，如電視、廣播、報刊、雜志等傳統(tǒng)媒體，且新興的網(wǎng)絡(luò)媒體也已成為消費者了解食品安全知識的重要渠道。因此，這些公共媒體都是相關(guān)法律政策宣傳的良好平臺。但專業(yè)性的食品安全相關(guān)知識講座有待增強。

5.消費者遇到食品安全問題解決途徑的調(diào)查結(jié)果

從表5所示調(diào)查結(jié)果看，在食品安全問題解決途徑中，40.25%的人在遇到食品安全問題時會同銷售者或廠商協(xié)商解決，20.25%的人會向消費者協(xié)會求助，有31.00%的人會自認(rèn)倒霉不采取行動。

表4 消費者了解食品安全知識的渠道調(diào)查結(jié)果

表5 消費者遇到食品安全問題解決途徑的調(diào)查結(jié)果

6.消費者不采取維權(quán)行為的原因調(diào)查結(jié)果

調(diào)查表明，消費者如果遇到食品安全問題，由于對維權(quán)途徑不了解而不予追究的占25.00%，沒有造成嚴(yán)重后果而自認(rèn)倒霉的占32.26%，認(rèn)為維權(quán)成本太高而自認(rèn)倒霉的占25.80%，對相關(guān)部門不信任而自認(rèn)倒霉的占16.94%。由此看出，消費者在維權(quán)或舉報過程中存在很大的障礙。這同樣制約著消費者參與食品安全監(jiān)管。

表6 不采取維權(quán)行動的原因調(diào)查結(jié)果

三、消費者參與食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果分析

根據(jù)調(diào)查問卷，對消費者參與食品安全監(jiān)管中的問題進(jìn)行梳理，可以發(fā)現(xiàn)，消費者作為一支特殊群體，對于食品安全關(guān)注度較高，但是消費者參與食品安全監(jiān)管的能力有待增強，參與食品安全監(jiān)管的渠道不暢，遇到食品安全糾紛時消費者維權(quán)意識淡薄。

1.消費者對于食品安全關(guān)注度較高但滿意度低

從調(diào)查結(jié)果分析，消費者對于食品安全問題關(guān)注度較高，而對當(dāng)前的食品安全環(huán)境并不樂觀。隨著食品安全問題的頻出，消費者對于食品安全問題非常關(guān)注，對相關(guān)部門和食品企業(yè)持不信任態(tài)度。同時消費者的購買選擇行為和食品安全意識也在發(fā)生變化。很多消費者在選擇購買食品時，會關(guān)注網(wǎng)絡(luò)披露的食品行業(yè)信息以及產(chǎn)品包裝信息。這說明消費者對于食品安全的關(guān)注度及參與意識不斷增強。

2.消費者參與食品安全監(jiān)管的能力有待增強

消費者參與食品安全監(jiān)管的意愿較強，但是消費者參與食品安全監(jiān)管的能力有待增強。制約消費者參與能力的因素主要體現(xiàn)為兩點:其一，消費者對于食品安全認(rèn)知有限，對食品安全知識的了解渠道單一。在信息不對稱的情況下，消費者在與企業(yè)的博弈中處于劣勢。調(diào)查問卷顯示，消費者主要通過從電視和網(wǎng)絡(luò)等媒體獲取食品安全相關(guān)知識的信息，而作為專門的食品安全知識宣傳渠道——食品安全知識講座則比較有限。這就需要相關(guān)部門加大食品安全知識的宣傳力度，讓食品安全知識講座、食品安全知識競猜等走進(jìn)社區(qū)、走進(jìn)超市、走近百姓。其二，消費者對食品安全相關(guān)法律法規(guī)知識的了解較少。從調(diào)查結(jié)果來看，對食品安全相關(guān)法律政策很了解的消費者僅占2.5%?？梢?，消費者食品安全方面的法律意識不強，需要采取積極措施普及相法律法規(guī)知識，以提高消費者的參與意識和參與能力。

3.消費者參與食品安全監(jiān)管的渠道不暢

消費者參與食品安全監(jiān)管渠道不暢通，維權(quán)途徑效力低下。根據(jù)《消費者權(quán)益保護(hù)法》，消費者維權(quán)途徑主要有和解、調(diào)解、申訴、仲裁、訴訟等。從調(diào)查結(jié)果看，消費者遭遇食品安全問題時，通過求助消協(xié)調(diào)解、提請仲裁、向法院起訴等維權(quán)途徑運用較少。這說明現(xiàn)有的參與渠道和維權(quán)途徑并不暢通，這些渠道并未有效地發(fā)揮作用。其原因在于，消協(xié)作為社團組織沒有強制力，實踐中消費者消費前一般不會簽訂書面仲裁協(xié)議，向法院提起訴訟成本高且程序繁瑣等。

4.消費者參與食品安全監(jiān)管成本較高

消費者在遭遇食品安全問題時，有31.00%的人會自認(rèn)倒霉不采取行動。除了考慮到已有的監(jiān)管渠道不暢通且不能有效發(fā)揮作用外，消費者在面臨食品安全問題時，自身還會考慮經(jīng)濟成本、時間成本以及擔(dān)憂打擊報復(fù)等風(fēng)險成本。這也制約了消費者參與食品安全監(jiān)管以及申訴舉報等維權(quán)行為。

四、構(gòu)建消費者參與食品安全監(jiān)管的有效路徑

在構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，企業(yè)、媒體、社會等共同參與食品安全監(jiān)管的多元參與機制的背景下，我國應(yīng)該積極探索消費者參與食品安全監(jiān)管的有效路徑，充分利用消費者自身優(yōu)勢，發(fā)揮消費者在食品安全監(jiān)管中的重要作用。

1.提高消費者參與食品安全監(jiān)管的意識與能力

構(gòu)建有效的消費者食品安全監(jiān)管參與機制，離不開消費者對食品安全的關(guān)注度和主動性，更需要提高消費者參與食品安全監(jiān)管的能力。所以，必須提高消費者的食品安全認(rèn)知能力和強化相關(guān)法律法規(guī)知識的普及程度。首先，加大食品安全知識的普及。政府部門應(yīng)加大宣傳力度，利用相關(guān)媒體和社會中介組織，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、講座等多種形式做好消費者食品安全知識的普及工作，掀起全民參與、全民學(xué)習(xí)的風(fēng)氣。相關(guān)部門還可以設(shè)計相應(yīng)的激勵機制和保障機制，調(diào)動消費者參與食品安全監(jiān)管的主動性和積極性。其次，加大相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，如普及《食品安全法》。消費者只有對相關(guān)法律法規(guī)比較熟悉，才能更好地參與食品安全監(jiān)管，維護(hù)自身權(quán)益。再次，消費者要提高自身的辨別能力，通過監(jiān)督、拒買、舉報等行為維護(hù)食品安全，掀起全民參與食品安全監(jiān)管的熱潮，共同構(gòu)建多元主體共同參與監(jiān)管的機制。

2.暢通消費者參與食品安全監(jiān)管的渠道

暢通食品安全監(jiān)管的渠道，提高消費者維權(quán)的效力，以保障社會監(jiān)督的實現(xiàn)。首先，在制度設(shè)計方面，暢通維權(quán)渠道，充分發(fā)揮其功能。如賦予消費者權(quán)益保護(hù)組織一定的強制力、完善仲裁協(xié)議制度、簡化訴訟程序等。其次，創(chuàng)新消費者參與的形式，拓寬消費者的參與平臺。如設(shè)立舉報箱、工商部門進(jìn)社區(qū)進(jìn)商場、開通網(wǎng)絡(luò)微博、食品安全監(jiān)管QQ群等，暢通消費者參與的渠道，迅速快捷地受理消費者意見，建立食品安全預(yù)警機制。再次，實行食品企業(yè)信息透明化管理。食品生產(chǎn)企業(yè)和流通部門建立信息透明化管理制度，如主動邀請消費者參與食品安全監(jiān)管，通過參觀、講座、信息發(fā)布等形式讓消費者真正參與到食品生產(chǎn)、流通過程。最后，組建食品安全監(jiān)督員隊伍，拓寬食品安全監(jiān)督渠道。食品監(jiān)管部門可以面向社會召集食品安全監(jiān)督員，對其進(jìn)行食品安全知識培訓(xùn)，利用群眾資源，對食品安全問題進(jìn)行調(diào)查，從而對食品生產(chǎn)企業(yè)形成有力的制約。

3.完善消費者參與食品安全監(jiān)管的法律保障機制

消費者參與食品安全監(jiān)管有賴于法律和制度的保障。首先，健全消費者參與食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)體系。我國于2009年6月1日實行《食品安全法》，有力地推動了食品安全監(jiān)管，但與發(fā)達(dá)國家相比仍需不斷完善相關(guān)法律法規(guī)體系。首先，在法律法規(guī)體系中明確企業(yè)、政府、消費者、新聞媒體、行業(yè)組織和社會組織等相關(guān)主體在食品安全監(jiān)管體系中的義務(wù)和責(zé)任，為消費者參與食品安全監(jiān)管體制提供法律保障和法律規(guī)范。具體可以考慮在食品政策和法律法規(guī)的制定、食品安全風(fēng)險評價、食品安全信息公開等環(huán)節(jié)引入公眾參與機制。［3］其次，建立消費者參與食品安全的保障機制。營造全民參與的環(huán)境，保障消費者參與權(quán)益，降低參與成本，為消費者提供參與的安全環(huán)境，解除其后顧之憂。再次，建立消費者參與的補償和激勵機制。對于消費者正當(dāng)維權(quán)、舉報的費用予以補償，減少參與的費用和成本，消除參與的經(jīng)濟性障礙。

［1］劉丹松.當(dāng)前食品安全監(jiān)管法律實踐問題研究與分析［J］.當(dāng)代法學(xué)，2012(2):156.

［2］于志勇.改革食品安全監(jiān)管機構(gòu):美國的經(jīng)驗與思考［J］.特區(qū)經(jīng)濟，2010(1):89.

［3］譚德凡.我國食品安全監(jiān)管模式的反思和重構(gòu)［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2011(3):77.

［4］顏海娜.我國食品安全監(jiān)管體制改革——基于整體政府理論的分析［J］.學(xué)術(shù)研究，2010(5):43.

［5］宋強，耿弘.關(guān)于構(gòu)建中國大食品安全監(jiān)管體制的探討［J］.求實，2012(8):44.

［6］俞可平.治理與善治［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000:87－96.