上海海事局 謝偉基

《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定海上應(yīng)急救助力量包括各級(jí)政府部門投資建設(shè)的專業(yè)救助力量和軍隊(duì)、武警救助力量，政府部門所屬公務(wù)救助力量，其他可投入救助行動(dòng)的民用船舶與航空器，企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人等社會(huì)人力和物力資源。

海上應(yīng)急救助力量分為國(guó)家專業(yè)救助力量和社會(huì)力量。國(guó)家海上專業(yè)救助力量是指以交通運(yùn)輸部救助打撈局下屬的北海、東海和南海救助局的專業(yè)救助船舶和交通運(yùn)輸部救助飛行隊(duì)為主的海上救助力量；社會(huì)力量是指除國(guó)家專業(yè)搜救力量外，由中國(guó)海上搜救中心動(dòng)員或自愿參加海（水）上搜救行動(dòng)的企事業(yè)單位、社團(tuán)組織和個(gè)人。社會(huì)力量主要包括港作拖輪、清污隊(duì)伍、漁船和過往商船等。

各類海上事故發(fā)生后，抓緊救助時(shí)間尤為重要。海上發(fā)生突發(fā)險(xiǎn)情時(shí)，在值班待命點(diǎn)動(dòng)態(tài)值班專業(yè)救助船駛抵事故現(xiàn)場(chǎng)通常需要幾小時(shí)，如果是遠(yuǎn)離沿海則需超過10 h甚至更長(zhǎng)，極易貽誤最佳救助時(shí)機(jī)。事故現(xiàn)場(chǎng)周圍過往商船、漁船等社會(huì)救助力量，如果能及時(shí)、有效地對(duì)遇險(xiǎn)人員首先施救，進(jìn)而配合隨后抵達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)的專業(yè)救助力量實(shí)施救助，將有助于減少人命傷亡，提高海上搜救成功率。

近年來，各級(jí)海上搜救機(jī)構(gòu)鼓勵(lì)社會(huì)力量積極參加海上搜救，中國(guó)海上搜救中心也每年對(duì)上一年參與海上搜救的重大貢獻(xiàn)社會(huì)力量給予一定獎(jiǎng)勵(lì)，以示對(duì)社會(huì)力量搜救作用的肯定。但受社會(huì)力量參與海上搜救的積極性不高、救助技能有限和專業(yè)搜救設(shè)施配備不足等諸多局限，搜救效果不明顯。

一、專業(yè)救助力量和社會(huì)力量的優(yōu)劣勢(shì)比較

交通運(yùn)輸部救撈系統(tǒng)的救助力量是國(guó)家唯一海上專業(yè)救助力量，主要由北海、東海和南海救助局救助船舶和北海第一救助飛行隊(duì)、東海第一救助飛行隊(duì)、東海第二救助飛行隊(duì)和南海第一救助飛行隊(duì)組成。

專業(yè)救助船舶實(shí)行“關(guān)口前移、站點(diǎn)加密、動(dòng)態(tài)待命、隨時(shí)出擊”的動(dòng)態(tài)待命救助值班制度，通常根據(jù)海區(qū)的通航環(huán)境和航行特點(diǎn)的不同，在海上事故多發(fā)區(qū)、客（滾）船習(xí)慣航線、沿海重要通航密集區(qū)和海上作業(yè)區(qū)設(shè)立值班待命點(diǎn)應(yīng)對(duì)周圍水上突發(fā)險(xiǎn)情。《專業(yè)救助船舶調(diào)度指揮管理辦法》規(guī)定，專業(yè)救助船接到救助指令后要在30 min內(nèi)出動(dòng)。救助直升機(jī)的救助飛行范圍是以機(jī)場(chǎng)為圓心、半徑120 n mile以內(nèi)的區(qū)域，超過此范圍需轉(zhuǎn)場(chǎng)飛行才能實(shí)施救助任務(wù)，如符合救助飛行條件，直升機(jī)應(yīng)在接到救助指令后45 min內(nèi)起飛。

海上專業(yè)救助力量具有人員精干、裝備精良、技術(shù)精湛的優(yōu)勢(shì)。只要救助力量及時(shí)抵達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)，基本可以確保其對(duì)遇險(xiǎn)人員和船舶實(shí)施有效救助，在惡劣海況下尤其凸顯其專業(yè)性。但受其值班待命點(diǎn)布局和救助航空器飛行時(shí)間限制，不能保證每次海上事故發(fā)生時(shí)專業(yè)救助力量均能第一時(shí)間抵達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施有效救助。在我國(guó)北方海區(qū)，冬季如果發(fā)生人員落水或者船舶進(jìn)水等事故，遇險(xiǎn)人員水中的生存時(shí)間較短（見表1）。如果在事故船舶周圍水域的船舶能及時(shí)、有效地對(duì)遇險(xiǎn)人員實(shí)施救助，將大大縮短人命救助時(shí)間。

表1 水溫與落水人員生存時(shí)間的關(guān)系

社會(huì)力量盡管具有縮短救助時(shí)間的優(yōu)勢(shì)，但一般沒有接受過專業(yè)救助訓(xùn)練，只是在航海教育初期及船員職務(wù)晉升時(shí)有部分海上救助操作的理論培訓(xùn)，現(xiàn)場(chǎng)救助經(jīng)驗(yàn)極其匱乏。除港作拖輪外，其他社會(huì)救助船舶操作性能不強(qiáng)，存在較大的救助風(fēng)險(xiǎn)，貿(mào)然施救容易發(fā)生次生事故，在惡劣天氣中更難對(duì)遇險(xiǎn)人員和船舶實(shí)施有效救助。

二、社會(huì)力量搜救作用提升的途徑

1.完善現(xiàn)有海上搜救協(xié)調(diào)制度

我國(guó)通過建立國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度指導(dǎo)全國(guó)海上搜救應(yīng)急反應(yīng)工作。中國(guó)海上搜救中心是國(guó)家海上搜救的指揮工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議的日常工作。地方各級(jí)政府建立的海上搜救機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指揮轄區(qū)的水上搜救工作。

《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，海上突發(fā)事件應(yīng)急行動(dòng)是政府領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)參與，依照海上突發(fā)事件應(yīng)急組織體系框架，形成專業(yè)力量與社會(huì)力量相結(jié)合、多部門參加、多學(xué)科技術(shù)支持、全社會(huì)參與的應(yīng)對(duì)海上突發(fā)事件機(jī)制。根據(jù)筆者的工作經(jīng)驗(yàn)，海上搜救主要依靠海上專業(yè)救助力量和部分社會(huì)力量。目前，專業(yè)救助力量如果發(fā)現(xiàn)船舶遇險(xiǎn)會(huì)立即主動(dòng)展開救助，但社會(huì)力量則較少主動(dòng)參與海上搜救，主要是搜救機(jī)構(gòu)通過行政命令協(xié)調(diào)其參與。

《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》第三十八條規(guī)定：主管機(jī)關(guān)接到求救報(bào)告后，應(yīng)當(dāng)立即組織救助。有關(guān)單位和在事故現(xiàn)場(chǎng)附近的船舶、設(shè)施，必須聽從主管機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指揮。由于缺乏專門的搜救法規(guī)對(duì)各級(jí)人民政府、搜救機(jī)構(gòu)和搜救力量在搜尋救助工作中的職責(zé)、地位、作用、權(quán)利與義務(wù)的規(guī)范，對(duì)海上搜尋救助資源建設(shè)、海上搜救經(jīng)費(fèi)投入來源與補(bǔ)償機(jī)制的建立、遇險(xiǎn)人員和報(bào)警人員的行為法律責(zé)任缺乏指導(dǎo)。筆者建議，應(yīng)盡快在國(guó)家層面頒布相關(guān)海上搜救法規(guī)，用以規(guī)范各級(jí)搜救主體的權(quán)利和義務(wù)等行為，進(jìn)而完善現(xiàn)有的海上搜救協(xié)調(diào)制度。

2.擴(kuò)充社會(huì)救助力量隊(duì)伍

《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》第三十六條規(guī)定：事故現(xiàn)場(chǎng)附近的船舶、設(shè)施，收到求救信號(hào)或發(fā)現(xiàn)有人遭遇生命危險(xiǎn)時(shí)，在不嚴(yán)重危及自身安全的情況下，應(yīng)當(dāng)盡力救助遇難人員，并迅速向主管機(jī)關(guān)報(bào)告現(xiàn)場(chǎng)情況和本船舶、設(shè)施的名稱、呼號(hào)和位置。這是事故現(xiàn)場(chǎng)附近社會(huì)力量須參與搜救的一個(gè)法律依據(jù)，但不少社會(huì)力量以搜救過程危及自身安全為借口，不愿參與海上搜救，部分社會(huì)力量即使參與搜救也是積極性不高。

2009年7月21日，國(guó)內(nèi)第一支海上救助志愿者隊(duì)伍在東海救助局溫州基地成立。交通運(yùn)輸部救撈系統(tǒng)在全國(guó)先后成立了海上救助志愿者隊(duì)伍，這些志愿者經(jīng)過一定的海上救助培訓(xùn)，在沿岸水域救助中取得了不錯(cuò)效果。海上志愿者隊(duì)伍的成立在一定程度上拓寬了社會(huì)救助力量資源渠道，壯大了救助隊(duì)伍。

筆者建議，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等媒體講述海上救助的特殊性，使同舟共濟(jì)的思想深入人心特別是每一個(gè)船員心中，使越來越多的社會(huì)成員都充分認(rèn)識(shí)并愿意加入海上救助中來。通過普及海上基本的求生和救助技能，確保在遇到海上突發(fā)險(xiǎn)情時(shí)，每一個(gè)現(xiàn)場(chǎng)的團(tuán)體和個(gè)人都竭盡所能主動(dòng)救助他人和船舶，遇險(xiǎn)人員生存的幾率也必將提高。

3.加大船員的救助培訓(xùn)和適任評(píng)估

對(duì)社會(huì)力量參與海上搜救，施救船舶船長(zhǎng)的救助技能的高低對(duì)搜救效果起關(guān)鍵性作用，特別是在大風(fēng)浪海況和復(fù)雜水域，這種需求更為突出。

在我國(guó)航海職業(yè)教育的教材中，只有兩三千字內(nèi)容涉及救助遇險(xiǎn)難船人員如何操縱船舶的，且比較粗略，實(shí)操性不強(qiáng)。海上搜救時(shí)理論和經(jīng)驗(yàn)都同等重要，航海教育的初始階段搜救理論教育是海上搜救實(shí)踐的重要基礎(chǔ)，加大搜救理論基礎(chǔ)培訓(xùn)教育勢(shì)在必行。

筆者建議，應(yīng)加大船員特別是高級(jí)船員救助技能的培訓(xùn)力度，將船員的救助他船的技能作為船員適任的重要考核項(xiàng)目。在船員職務(wù)晉升的培訓(xùn)中，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該聘請(qǐng)具有豐富海上救助技能的專家和船長(zhǎng)進(jìn)行專門授課，講授更為詳盡的海上搜救知識(shí)、各種險(xiǎn)情的救助注意事項(xiàng)，特別是在大風(fēng)浪中救助時(shí)如何操縱船舶，如何與其他搜救船舶協(xié)同搜救等。

同時(shí)，加大教學(xué)模擬器模擬各種海上突發(fā)險(xiǎn)情的應(yīng)急考核力度，對(duì)船員特別是高級(jí)船員在遇到海上突發(fā)應(yīng)急情況時(shí)能否采取適當(dāng)有效的措施進(jìn)行評(píng)估考核，確保船員掌握的不只是純搜救理論。在船舶PSC和FSC檢查過程中，增加一定量搜救技能的考核項(xiàng)目，特別是對(duì)相關(guān)救生設(shè)施使用是否恰當(dāng)?shù)目己恕?/p>

4.增加船舶救助設(shè)施的配備

目前，社會(huì)救助船舶的救助設(shè)施通常是根據(jù)船舶自身在發(fā)生險(xiǎn)情時(shí)的需要而配備，在數(shù)量和種類的配備上很少考慮救助他船時(shí)的需要。一旦在海上需要救助他船時(shí)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)救助設(shè)備，諸如攀爬網(wǎng)、救生擔(dān)架等不齊全的現(xiàn)象。但如增加相關(guān)設(shè)施的配備，特別是配備較為專業(yè)的搜救設(shè)備，必定會(huì)增加船東的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

筆者建議，在財(cái)力許可情況下，由地方政府或當(dāng)?shù)睾Ｊ聶C(jī)構(gòu)出資，在搜救轄區(qū)選定部分船舶如港內(nèi)施工船舶、港作拖輪和部分性能較好漁船等安裝一定數(shù)量的搜救設(shè)備，包括船舶自動(dòng)識(shí)別系統(tǒng)（AIS系統(tǒng)）、拋繩器、攀爬網(wǎng)、帶浮索救生圈、救生擔(dān)架和氣脹式救生衣等。無搜救任務(wù)時(shí)，此類船舶從事日常的生產(chǎn)作業(yè)，但必須定期進(jìn)行一定量的應(yīng)急搜救訓(xùn)練。一旦在特定水域發(fā)生海上事故時(shí)，應(yīng)優(yōu)先調(diào)用此類船舶，及時(shí)補(bǔ)充專業(yè)救助力量的不足。配備了專業(yè)救助設(shè)備、具備一定搜救技能的社會(huì)救助力量也將在海上搜救行動(dòng)中發(fā)揮更大作用。

5.設(shè)立海上搜救專項(xiàng)基金

2007年，財(cái)政部和交通部聯(lián)合下發(fā)了《海（水）上搜救獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》的通知，規(guī)定中央財(cái)政對(duì)在搜救行動(dòng)中做出突出貢獻(xiàn)的社會(huì)搜救力量給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，近三年每年的獎(jiǎng)勵(lì)總額為800萬元左右。

海上搜救的成本不僅僅包括燃油損失，還包括船舶的船期營(yíng)運(yùn)等其他損失，而這些損失通常情況很難從被救助方得到補(bǔ)償?！逗＃ㄋ┥纤丫泉?jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》的實(shí)施是通過部門規(guī)章的形式對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的社會(huì)搜救力量進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，但獎(jiǎng)勵(lì)范圍有限，獎(jiǎng)勵(lì)金額不大，參與特大事故搜救的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)通常最高不超過4萬元/次，很難起到提高整個(gè)社會(huì)力量搜救積極性的作用。

為最大可能減少海上損失，特別是人命傷亡，筆者建議設(shè)立類似于船舶油污損害賠償基金的國(guó)家海上搜救專項(xiàng)基金。由國(guó)家主導(dǎo)、船方參與，做到?？顚Ｓ?，用以為主動(dòng)且長(zhǎng)期參與搜救的社會(huì)力量船舶購(gòu)置簡(jiǎn)易搜救設(shè)備，對(duì)參與海上搜救且做出一定貢獻(xiàn)的社會(huì)力量給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，在一定程度上彌補(bǔ)其在搜救過程中的燃油和船期損失，為長(zhǎng)期參與海上搜救的個(gè)人購(gòu)置人身保險(xiǎn)等，提高社會(huì)力量參與搜救的積極性。

三、結(jié)束語(yǔ)

通過上述討論，可以看出我們國(guó)家已經(jīng)在諸如海上志愿者隊(duì)伍建設(shè)和搜救專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)等方面有了初步的行動(dòng)，但力度還不夠，還需要付出更大的努力，特別是對(duì)社會(huì)力量參與搜救時(shí)權(quán)益保護(hù)方面的法律法規(guī)還存在欠缺。

國(guó)家專業(yè)救助力量在海上應(yīng)急搜救中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但社會(huì)力量的搜救作用也不可小視，需要不斷提高、兩者互補(bǔ)才能更好地保障海上人命財(cái)產(chǎn)和環(huán)境安全。

[1]葉國(guó)峰.提高海上突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力的思考[J].浙江交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào),2008(3):41-43.