黃前柏

歷史總是會(huì)面臨很多重要關(guān)口，跨過去，可能就會(huì)迎來又一個(gè)春天。

從2011年開始，一項(xiàng)重要的財(cái)政改革在燕趙大地展開，悄無聲息，但卻張弛有力。

2011年以來，在財(cái)政部精心指導(dǎo)下，河北省財(cái)政廳國庫集中支付電子化管理試點(diǎn)工作開始實(shí)施。這不僅是技術(shù)上的革命，也是一場管理革命。

這次河北財(cái)政國庫集中支付電子化管理試點(diǎn)，更是一次“沖關(guān)”。

它沖破的是國庫原有的以紙質(zhì)單據(jù)為主、電子數(shù)據(jù)為輔的半手工運(yùn)行方式。

它沖破的是財(cái)政信息化的滯后，從而以支付系統(tǒng)為核心向外拓展，將來整個(gè)財(cái)政管理的電子化最終都要基于國庫電子化這個(gè)基礎(chǔ)，建立以國庫集中收付系統(tǒng)為主體，以預(yù)算指標(biāo)系統(tǒng)為龍頭，以數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和支持的財(cái)政管理新模式。

正如今年9月底財(cái)政部副部長劉昆在河北調(diào)研時(shí)指出：河北省是全國國庫集中支付電子化管理的一個(gè)縮影、榜樣和排頭兵，可以真正地感受到河北在這個(gè)改革中花了很大力氣。

先行先試

首先來簡單看一組數(shù)據(jù)，河北省財(cái)政廳國庫局1至8月電子支付資金610多億元，電子憑證75萬張，減少使用紙質(zhì)單據(jù)14.1萬張，減少人工簽字65.6萬個(gè)……

而這之前，卻是另一番景象。比如財(cái)政直接支付資金這一塊，平均每個(gè)工作日開具直接支付憑證100多筆，特殊時(shí)期能達(dá)到1500筆，蓋章3000多個(gè)，工作量非常大。另外，人行國庫大量清算業(yè)務(wù)需要手工處理；財(cái)政、代理銀行需要頻繁跑單送單；預(yù)算單位排隊(duì)等候現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，無論是在財(cái)政還是在銀行，排隊(duì)辦支付是令預(yù)算單位頭痛的沉重負(fù)擔(dān)。

面對(duì)國庫集中支付改革遇到的新問題，勇于改革的河北財(cái)政人，為減輕集中支付相關(guān)方的工作量，發(fā)揚(yáng)敢于探索的傳統(tǒng)，再次以強(qiáng)烈的責(zé)任感，牢固的宗旨意識(shí)，挑起改革的重?fù)?dān)。與此同時(shí)，人民銀行、代理銀行、預(yù)算單位也都期待或嘗試支付手段的改革。

河北財(cái)政廳廳黨組辦公會(huì)特別為此召開專題會(huì)議，支持河北國庫支付電子化的大力探索。

時(shí)間到了2011年，財(cái)政部國庫司準(zhǔn)備推行國庫集中支付電子化試點(diǎn)，而早在2007年，財(cái)政部就已經(jīng)開始推行國庫支出無紙化。這一次對(duì)于河北省財(cái)政廳來說，無疑是一次很好的契機(jī)。

對(duì)于這次試點(diǎn)，財(cái)政部國庫司司長翟鋼評(píng)價(jià)認(rèn)為這是全國國庫系統(tǒng)的“新事、大事、難事”?！靶率隆笔侵钢Ц峨娮踊仁且淮渭夹g(shù)創(chuàng)新，又是一次管理創(chuàng)新；“大事”是指支付電子化將對(duì)財(cái)政管理與改革帶來深遠(yuǎn)影響；“難事”是指各個(gè)地方類似信息孤島一樣的問題難以協(xié)調(diào)，傳統(tǒng)的管理理念也需要突破。

2012年初，河北省財(cái)政廳被財(cái)政部定為國庫集中支付電子化第一批試點(diǎn)省。

據(jù)了解，河北省財(cái)政廳把這場改革確定為“頭號(hào)工程”，廳長邢國輝掛帥，副廳長趙文海指揮，國庫支付局與信息中心勇于擔(dān)當(dāng)，其他業(yè)務(wù)處室密切合作。

河北省財(cái)政廳廳長邢國輝認(rèn)為，試點(diǎn)的順利推進(jìn)，得益于“天時(shí)、地利、人和”。

“天時(shí)”，財(cái)政部高度重視這項(xiàng)工作。首先國庫集中支付制度改革已經(jīng)探索10余年，對(duì)于改革中遇到的瓶頸問題，財(cái)政部國庫司已經(jīng)下定決心并開始探索解決的途徑。其次，國庫司與有關(guān)部門通力合作，全面打造支付電子化系統(tǒng)工程，最終形成了一套較完備的實(shí)施理論、一系列技術(shù)和業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、一個(gè)電子憑證安全支撐控件，為河北試點(diǎn)提供理論支撐和技術(shù)支撐。同時(shí)，財(cái)政部國庫司、中國人民銀行國庫局、公安部有關(guān)機(jī)構(gòu)等部門單位大力支持，多次赴河北省現(xiàn)場辦公，一對(duì)一幫助解決電子化管理試點(diǎn)遇到的問題，為河北省試點(diǎn)工作指明方向，創(chuàng)造條件。

“地利”，河北財(cái)政人改革意識(shí)強(qiáng)。廳長辦公會(huì)議專題研究，明確要求扎實(shí)穩(wěn)妥地推進(jìn)省級(jí)財(cái)政國庫集中支付電子化管理。支持協(xié)調(diào)解決重點(diǎn)、難點(diǎn)問題。同時(shí)，河北省財(cái)政改革穩(wěn)步推進(jìn)，得益于河北財(cái)政國庫隊(duì)伍勇于攻堅(jiān)、敢于挑戰(zhàn)，得益于河北財(cái)政擁有一個(gè)優(yōu)秀的軟件開發(fā)團(tuán)隊(duì)，河北自主開發(fā)的運(yùn)行系統(tǒng)得到了財(cái)政部肯定和推廣，使得河北試點(diǎn)工作得以順利進(jìn)行。

“人和”，河北省有關(guān)方面齊心協(xié)力，財(cái)政廳內(nèi)各有關(guān)單位密切合作。2012年7月至9月，財(cái)政廳信息中心組織30多人集體會(huì)戰(zhàn)，開展技術(shù)攻關(guān)，為加快工作進(jìn)度起到關(guān)鍵作用。人民銀行的積極努力、代理銀行和預(yù)算單位的積極配合，為順利開展電子化管理試點(diǎn)提供了基礎(chǔ)性條件。

新型信任體系

在這場被河北財(cái)政人視為“小白鼠”的改革中，每走一步，都可能是試錯(cuò)，都可能成為炮灰。

在采訪過程中，一個(gè)細(xì)節(jié)讓記者印象很深刻。在準(zhǔn)備試點(diǎn)之初，一些部門不是很積極，比如某位處長就曾說到，“以后不簽字了，我都不知道處長該如何發(fā)揮作用了?！?/p>

由此可想，試點(diǎn)過程中，會(huì)遇到多少意想不到的難題。而河北財(cái)政廳敢為人先的勇氣和底氣，很重要的原因來源于相關(guān)技術(shù)的突破和支持。

8月27日，在河北省財(cái)政廳國庫支付局支付大廳，記者目睹了支付電子化所帶來的變化。

比如直接支付業(yè)務(wù)。在接到預(yù)算單位的用款申請(qǐng)信息后，先是由“審核崗”對(duì)預(yù)算單位上報(bào)的用款申請(qǐng)進(jìn)行審核，由“復(fù)核崗”復(fù)核，由系統(tǒng)自動(dòng)生成直接支付憑證，最后由“支付崗”電子簽章后發(fā)送給代理銀行。支付環(huán)節(jié)見不到一張紙質(zhì)憑證，取而代之的是電子憑證。

依托“電子化”這一強(qiáng)大工具，帶來了諸多改變。將原來分散在各單位、各環(huán)節(jié)的支付操作業(yè)務(wù)固化在一個(gè)封閉的鏈條上；將原來各單位“多聯(lián)”紙質(zhì)憑證變成一個(gè)各環(huán)節(jié)通用的支付信息——“一聯(lián)”電子憑證；將原來各自獨(dú)立審核變成鏈條式審核；將原來各部門獨(dú)立權(quán)限變成相互制約的用戶權(quán)限；將原來的人工定期對(duì)賬變成系統(tǒng)即時(shí)自動(dòng)對(duì)賬。

拿一筆直接支付舉例。一筆支付業(yè)務(wù)，預(yù)算單位提出申請(qǐng)、財(cái)政國庫審核下達(dá)支付指令、代理銀行辦理資金墊付、人民銀行劃款清算，業(yè)務(wù)過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)都由專門的工作人員、按照系統(tǒng)規(guī)則進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，各方都沒有權(quán)限對(duì)數(shù)據(jù)和科目進(jìn)行修改，只能審核或退回。而在這個(gè)“鏈條”中，系統(tǒng)就像一架高速照相機(jī)，捕捉每一個(gè)崗位上的每一項(xiàng)具體操作，以“快照”的方式記錄下對(duì)電子憑證的所有操作過程，并在下一個(gè)工作人員操作時(shí)自動(dòng)對(duì)上一個(gè)工作人員的簽名進(jìn)行校驗(yàn)，確認(rèn)身份的合法性以及電子憑證的完整性。

在這種管理下，每一位工作人員都只能在設(shè)定好的崗位權(quán)限內(nèi)進(jìn)行操作。

從事前身份認(rèn)證，到事中用戶授權(quán)管理，再到事后系統(tǒng)安全審計(jì)，不僅讓業(yè)務(wù)操作公開透明，也“鎖”住了人和資金的安全。

牽一發(fā)而動(dòng)全身

國庫集中支付電子化涉及到多個(gè)環(huán)節(jié)，主要涉及到財(cái)政部門、人民銀行、代理銀行和預(yù)算單位。

對(duì)于財(cái)政部門來說，國庫集中支付電子化可以進(jìn)一步推動(dòng)國庫集中支付制度改革。對(duì)于人民銀行而言，其相關(guān)職能也在發(fā)生著變化，逐漸由原來以核算為主，向綜合管理型人行轉(zhuǎn)化。電子化的推行，對(duì)于人民銀行國庫轉(zhuǎn)型起了很大的推動(dòng)作用。對(duì)于商業(yè)銀行而言，通過開發(fā)自助柜面系統(tǒng)，可以進(jìn)一步優(yōu)化日常業(yè)務(wù)流程，提高業(yè)務(wù)辦理效率，促進(jìn)代理銀行服務(wù)質(zhì)量和水平的不斷提升。對(duì)于預(yù)算單位而言，通過預(yù)算單位全部聯(lián)網(wǎng)，極大提高財(cái)政資金支付效率。

財(cái)政部國庫司司長翟鋼強(qiáng)調(diào)，各地在推進(jìn)國庫集中支付電子化管理時(shí)要做到“三個(gè)不改變”：不改變“先支付后清算”的基本原則，按照規(guī)范的業(yè)務(wù)流程開展資金支付業(yè)務(wù)；不改變代理銀行的定位，充分發(fā)揮代理銀行在國庫集中支付業(yè)務(wù)中的重要作用；不改變預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行主體地位，合理劃分財(cái)政部門與預(yù)算單位在電子化管理方面的職責(zé)關(guān)系。

在這個(gè)試點(diǎn)過程中的艱辛和努力，不應(yīng)被忽視。而這在中國人民銀行石家莊中心支行的試點(diǎn)過程中體現(xiàn)得尤為明顯。

“一直以來，在國務(wù)院‘大管家的領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)政和人民銀行在預(yù)算執(zhí)行方面的合作是非常緊密的，雙方對(duì)于電子化都是希望大力推進(jìn)。”中國人民銀行石家莊中心支行國庫處劉強(qiáng)說，“但是探索的過程很痛苦，因?yàn)樨?cái)政部門和人民銀行有著不同的體制?！?/p>

財(cái)政部門是一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，這樣遇到一般性問題河北省財(cái)政廳能夠自主定奪。而人民銀行實(shí)行的是垂直管理，河北省人民銀行直屬于人民銀行總行管理。這樣在業(yè)務(wù)和技術(shù)方面涉及的問題以及一些管理協(xié)調(diào)的問題就需要跟人總行的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行匯報(bào)、協(xié)調(diào)。當(dāng)然人民銀行總行是非常支持電子化工作的。

劉強(qiáng)回想起當(dāng)時(shí)的試點(diǎn)改革說，導(dǎo)致改革進(jìn)展不順利的原因主要集中在技術(shù)層面。一個(gè)是軟件層面。面臨著地方開發(fā)版本和全國開發(fā)版本如何取舍的問題。二是網(wǎng)絡(luò)層面。人民銀行的軟件系統(tǒng)是全國一盤棋，都是根據(jù)總行而來的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。而財(cái)政的軟件系統(tǒng)地方是可以自主開發(fā)的。所以試點(diǎn)之初，兩個(gè)網(wǎng)絡(luò)之間的矛盾成了大家最頭疼的事情。

“主管這項(xiàng)工作的石家莊中心支行副行長賈廣軍曾經(jīng)親自帶領(lǐng)我們?nèi)ト丝傂锌萍妓緶贤?，為了讓這項(xiàng)工作能夠順利通過，賈行長想出了一個(gè)辦法：先在河北試點(diǎn)，等河北試點(diǎn)成功后，再研究與核心系統(tǒng)的對(duì)接?！眲?qiáng)說。

“在得到人總行的支持之后，開始著手推行這項(xiàng)工作。為了配合河北財(cái)政廳的工作，人行石家莊中心支行先后修改了三遍系統(tǒng)。其實(shí)對(duì)于人行石家莊中心支行來講，目前系統(tǒng)的設(shè)置還沒有達(dá)到最理想的狀態(tài)，系統(tǒng)尚沒有實(shí)現(xiàn)直通內(nèi)部核心系統(tǒng)，而是通過前置系統(tǒng)進(jìn)行銜接。系統(tǒng)改造的重點(diǎn)也是在前置系統(tǒng)的設(shè)置，因?yàn)榍爸孟到y(tǒng)在人民銀行內(nèi)部有不好銜接的地方，需要通過數(shù)據(jù)校驗(yàn)、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換使得人行的系統(tǒng)和財(cái)政的系統(tǒng)能夠順利連接起來。現(xiàn)在我們面臨的問題就是內(nèi)部系統(tǒng)的問題，因?yàn)槲覀兒拓?cái)政部門的系統(tǒng)銜接實(shí)現(xiàn)無紙化的問題已經(jīng)得到了解決，剩下來就是內(nèi)部的系統(tǒng)優(yōu)化改造的問題了?！?/p>

2013年1月1日，河北省國庫集中支付電子化系統(tǒng)正式上線，省級(jí)2270家預(yù)算單位、11家代理銀行全部納入，直接支付、授權(quán)支付和實(shí)撥業(yè)務(wù)全部實(shí)現(xiàn)電子化管理。

國庫集中支付電子化管理改革如同一場馬拉松。如果說目前的試點(diǎn)階段只能算是預(yù)熱階段，接下來將要面臨更艱辛的任務(wù)和挑戰(zhàn)。

劉昆認(rèn)為，支付電子化，可以有效解決“集中式管理”所帶來的“效率”和“區(qū)域”的限制。將來整個(gè)財(cái)政管理的信息化都將以支付電子化為基礎(chǔ)向外拓展，最終形成全鏈條閉環(huán)的財(cái)政管理系統(tǒng)。因此，支付電子化肩負(fù)著帶動(dòng)財(cái)政信息化工作全局的使命。