梁發(fā)芾

近日的審計結果顯示，地方四級政府的債務余額達到14萬億元。這個天文數(shù)字，引發(fā)人們對于地方債的擔憂，專家們也紛紛建言獻策，最有代表性的建議，無非是調整中央與地方的財權關系，給地方更多財權，比如允許地方獨立發(fā)債，給地方更多的稅收，甚至允許地方擁有稅收立法權等等。

地方債問題是中央與地方財政關系失衡的突出體現(xiàn)。如果把目前地方政府債務失控的現(xiàn)象放到整個中國歷史的大環(huán)境中看，就能更好地理解目前地方財政亂象的實質。

西周封建時代，中央與地方的財政關系，以地方為主。周天子將全國土地分封給自己的兄弟子侄和其他姻親，諸侯們在自己的封地上進行治理，征收租稅，具有相當獨立的財政權。中央與地方的財權劃分相對清楚。中央政府最大的事權是“祀與戎”，即祭祀與戰(zhàn)爭。祭祀是當時非常重大的事件，需要很多財物，這些財物是由分封的諸侯通過貢獻分擔的。在周朝，各地諸侯負有向周天子進貢地方土特產的義務和職責。如果諸侯拒絕納貢或者納貢不及時，不但失禮，而且很可能要被問罪。如春秋時齊國就以楚國不貢苞茅，“王祭不供，無以縮酒”而興師問罪。不過在西周時期，諸侯向周王的納貢義務最重要的意義是象征性的，即政治上的臣服，所貢財物的數(shù)量倒不是很多，對于諸侯們來說并不是多大的負擔。除了納貢外，地方諸侯還負有在周王遇到戰(zhàn)爭時必須出征勤王的義務。當然，軍費是由諸侯們負擔的。人們熟知的周幽王烽火戲諸侯的故事，可以看出各地諸侯率兵勤王的做法。這就是說，在封建的周王朝，中央與地方的財權事權的劃分基本清楚，地方諸侯掌握財權。

這種情況是與當時生產力發(fā)展狀況相適應的。周朝時期的賦稅，主要是實物稅和勞役稅。由于地方距離中央王朝路途遙遠，交通不便，大量的財物不可能一一運到朝廷所在地，老百姓也無法千里迢迢去首都服役。這種狀況下，由地方諸侯作為財政收入，管理和支出的主體，是符合當時的實際的。

秦始皇統(tǒng)一中國，建立大一統(tǒng)的中央集權的國家之后，中央與地方的財政關系隨之發(fā)生變化。從秦漢開始，分封制下地方擁有較大財權事權的形勢發(fā)生根本變化。財權基本收歸中央，地方各級政府代表中央政府向老百姓征收賦稅，然后通過漕運系統(tǒng)將征收的錢物送到京城。為了加強對全國賦稅征收的管理和監(jiān)督，秦漢時期還確立并完善了上計制度。上計制度要求地方政府必須于每年的特定時間，向中央政府報告本地財政收支狀況和相關的內容。具體來說，在漢朝，鄉(xiāng)嗇夫負責征收賦稅，縣令將賦稅收支情況編制成計簿及說明書，呈送郡，郡守再編制郡的計簿及說明書，上報朝廷。朝廷據(jù)此考核地方官員。國家在春末或夏初要舉行隆重的上計大會。

自從秦朝統(tǒng)一中國，實行中央集權制度，此后的歷朝歷代實行的主要就是秦法，各級地方政府成為代表朝廷向百姓征收，管理和運送賦稅錢物的機構，并無獨立的財權。財政實行統(tǒng)收統(tǒng)支制度，地方政府所支出的任何一筆費用，都被納入中央統(tǒng)一管理。

從秦朝開始的中央高度集權的財政體制，實際上并不總是有效的。這種體制是否有效，取決于中央與地方力量的對比。中央力量強大，地方服從中央，地方征收的賦稅就會源源不斷地、按時按量地運送給中央，即使存留地方保管，也嚴格按照中央的意志支出使用，地方毫無擅自作主進行支出的權力。但一旦中央權力衰弱，地方勢力增長，地方截留使用賦稅，進而坐大，完全擺脫中央對地方財政收入的領導，也是常見的現(xiàn)象。在中央與地方的博弈中，地方的優(yōu)勢在于存在管理的方便。地方直接組織征收并管理所有的賦稅，一旦中央力量衰落，地方就會乘機將征收管理的賦稅留作自用。在歷史上，中央與地方在財權上的博弈，一直沒有停止。

唐朝無疑是中國強大的中央集權王朝。唐朝的財政體制和秦漢一樣，也實行統(tǒng)收統(tǒng)支的高度集權的財政體制。歷史記載說：“初，國家舊制，天下才賦皆納于左藏庫，而太府四時以數(shù)聞，尚書比部覆其出入，上下相轄，無失遺”。但是，安史之亂完全顛覆了這種財政體制。

安史之亂是唐朝在極盛時期發(fā)生的一場大叛亂。戰(zhàn)爭發(fā)生后，中央權力急劇衰落，統(tǒng)治力量鞭長莫及，四方州、縣、節(jié)度使、團練使都自己征收賦稅，自己使用，不向中央輸納，中央也無法統(tǒng)攝。朝廷不能審計各級節(jié)度使、團練使，節(jié)度使、團練使也不能審計州縣，統(tǒng)收統(tǒng)支的財政管理體制崩潰了。安史之亂嚴重打擊唐王朝，安史之亂平息后，王朝根本不能夠恢復到戰(zhàn)前的實力，在平息戰(zhàn)亂中崛起的地方勢力以及在戰(zhàn)亂中擁兵自保壯大起來的勢力，能夠與朝廷進行反復的討價還價。中央與地方的博弈，最終形成“上供、送使、留州”這樣的財政管理體制。

這種體制下，地方所征收的賦稅收入，一般分為三部分：一為上供，即地方解交中央部分；二為送使，即地方解交諸道節(jié)度使，以充中央在各道的支出；三為留州，即留給本州自用部分。至于三者的比例和變化，實際上體現(xiàn)了中央、節(jié)度使和州縣的實際權力的大小的消長。到了后期藩鎮(zhèn)割據(jù)，地方原上解中央的各種賦稅，多為節(jié)度使截留，“戶版不籍于天府，稅賦不入于朝廷”。地方將收到的賦稅完全截留，唐王朝基本上喪失了財權，最后也就不得不喪失政權。歷史進入五代十國的分裂局面。

宋朝以后統(tǒng)一的中央集權國家都同樣實行高度集權的財政管理體制，強大的中央政府將財權重新完全抓到自己的手中。但是晚清太平天國戰(zhàn)亂，就像當年的安史之亂一樣，再次擊碎了中央集權的財政管理體制，地方再次爭奪到財政自主權，清朝也在財權喪失，地方離心離德的窘境中垮臺。

晚清太平天國之亂是一場影響巨大的戰(zhàn)亂。天平天國占領南京，建立政權后，中國最為繁榮富庶，政府財政收入最多的江南地區(qū)，被天平天國占據(jù)，清朝政府失去了最重要的稅源。沒有稅源就沒有收入，鎮(zhèn)壓叛亂所需要的軍費就無從籌措。這種嚴峻形勢下，清朝政府采納建議，允許地方政府開征厘金，籌措軍費。

地方開征厘金籌措軍費，打敗太平天國是有極大意義的。但是，允許地方政府征收厘金，對于清朝政府來說，等于打開了潘多拉盒子，一系列麻煩由此而產生了。本來，厘金的征收是為了給戰(zhàn)爭籌措軍費，當初政府承諾一旦戰(zhàn)爭結束，便立即停止厘金。本來，厘金也叫厘捐，是臨時性的捐助性的征收，不是國家正稅，并無法律上的正當性。但是，太平天國戰(zhàn)爭結束后，地方政府已經食髓知味，根本無法停止厘金的征收。各地廣設關卡，層層征收，豐厚的收入已經成為地方政府的巨大財源，要停止此征收根本不可能。在戰(zhàn)爭結束后，深受其害的商人，甚至外國列強，以及開明人士，都紛紛呼吁停止厘金，但是，因為厘金涉及等巨額的利益，地方堅決反對取消，中央也沒有替代的辦法以安撫地方，所以也不能下決心停止厘金。

一直到清朝垮臺，也沒有取消厘金。中華民國建立后，地方政府繼續(xù)征收厘金和其他名目繁多的捐稅，有獨立的財權，日子過得比中央政府還好。南京政府建立后，營業(yè)稅、契稅以及土地稅等多項現(xiàn)代稅收，換取地方統(tǒng)一取消厘金。但中央與地方的財政關系并未徹底解決。

這種亂相是中國歷史興衰周期律的一種體現(xiàn)。打破這種周期律，建立中央與地方的良性財政關系，需要建立和完善民主制度，尤其地方民主自治制度，否則，仍然不能走出周期律，仍然可能陷入要么高度中央集權，要么地方分裂的怪圈。