歐陽忠明，廖 敏

（1. 南昌航空大學(xué) 文法學(xué)院，江西 南昌 330063；2. 江西省委黨校 公共管理系，江西 南昌 330029）

當(dāng)前，我國處于一個良好的戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇期，但也進(jìn)入了一個社會矛盾高發(fā)期。有研究者指出，當(dāng)前和今后一個時(shí)期，公共需求的全面快速增長同公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足之間的矛盾會日益凸顯，并可能成為制約經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展、妨礙社會和諧的重要因素。原因很簡單，公共需求得不到有效的滿足，社會發(fā)展就會嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的失衡將會進(jìn)一步加劇【1】。改革開放三十多年來，政府與社會民眾之間的傳統(tǒng)保障契約逐漸被打破，但是新興的公共服務(wù)保障機(jī)制沒有及時(shí)建立，從而引發(fā)了社會公共服務(wù)提供機(jī)制的過渡性真空，出現(xiàn)了基本公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象，誘發(fā)大量的社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。社會保障作為一項(xiàng)基本的公共服務(wù)機(jī)制，是社會的“安全網(wǎng)”，也可以看作為經(jīng)濟(jì)的“調(diào)節(jié)器”。社會保障制度與社會和諧發(fā)展呈正相關(guān)關(guān)系，如果沒有構(gòu)建有效的社會保障體系，容易引發(fā)大量的社會矛盾，這也要求我們在構(gòu)建和諧社會的過程中，必須高度重視社會保障機(jī)制的完善，通過健全、完善社會保障體系來化解社會問題和社會矛盾，向社會保障服務(wù)均等化回歸。

一、江西省社會保障服務(wù)中的矛盾糾紛實(shí)態(tài)分析

最近5年，江西省各項(xiàng)社會保障工作扎實(shí)推進(jìn)，取得了新的發(fā)展。2010年末，全省基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)的參保人數(shù)分別達(dá)到609萬人、1326萬人、265萬人、360 萬人、170 萬人，比“十五”期末分別增長57%、379%、10%、134%、44%；參加新農(nóng)保人數(shù)達(dá)到231 萬人，參保率85.5%。然而，由于歷史遺留和現(xiàn)實(shí)問題，江西省社會保障服務(wù)在發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)了一些非均等化問題，誘發(fā)一定的社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。

（一）江西省社會保障矛盾糾紛的發(fā)展趨勢分析

伴隨著江西省近年來經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，國民生產(chǎn)總值逐年增加，人民生活水平不斷提高。公共需求的全面快速增長，而公共服務(wù)缺失、基本公共產(chǎn)品短缺，誘發(fā)了許多矛盾糾紛。根據(jù)相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，當(dāng)前江西省社會矛盾可以歸納為十一大矛盾。在十一大矛盾中，作為社會矛盾糾紛組成部分之一，社會保障服務(wù)所引發(fā)的矛盾糾紛成為江西省當(dāng)前社會矛盾中的常態(tài)化矛盾（如表1）。以2011年上半年為例，由社會保障服務(wù)引發(fā)的社會矛盾糾紛一直排在第六位，且總比例徘徊在4%左右?？梢哉f，江西省社會保障問題引發(fā)的社會矛盾糾紛不是一種突發(fā)性矛盾，而已成為一種常態(tài)化矛盾，且將持續(xù)較長時(shí)間，彰顯了江西省民生安定存在隱患因素。

表1 2011年上半年江西省社會保障矛盾糾紛的基本狀況

（二）江西省社會保障矛盾糾紛的形式與群體分析

從廣義上說，社會保障服務(wù)包括社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助。當(dāng)前，江西省社會保障產(chǎn)生矛盾糾紛的形式主要有哪些？主要群體是誰？本文以相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為依據(jù)，剖析江西省社會保障矛盾糾紛的基本態(tài)勢（如表2，圖1）。在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中，社會保險(xiǎn)問題是引發(fā)社會保障矛盾的主要形式（其中養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)主導(dǎo)），優(yōu)撫安置問題次之。由于歷史遺留問題和現(xiàn)有社會保障工作的缺失，企業(yè)改制群體、失地和外出務(wù)工農(nóng)民、軍人、返城知青和民辦教師成為我省社會保障當(dāng)前急需關(guān)注的群體。

表2 2011年上半年江西省社會保障引發(fā)矛盾的基本形式

圖1 江西省社會保障服務(wù)引發(fā)社會矛盾群體的前三位情況

（三）社會保障問題引發(fā)社會矛盾的危害分析

雖然江西省社會保障服務(wù)引發(fā)社會矛盾糾紛的數(shù)量僅排在第六位，總體數(shù)量偏低。然而，不可忽視的是，由社會保障問題引發(fā)的突出矛盾糾紛卻占據(jù)高排位。從2011年上半年（1-6月）情況看，由社會保障問題引發(fā)的突發(fā)矛盾始終高于60起（圖2），且突出矛盾發(fā)生比例較高（圖3）。例如：2011年5月，社會保障引發(fā)的矛盾糾紛數(shù)量416 起，其中突出矛盾糾紛80 起，突出矛盾糾紛占19.2%；5月份矛盾糾紛數(shù)量排名第一的“土地、山林和水利”問題的總數(shù)量1457起，突出矛盾糾紛161起，突出矛盾糾紛占11.0%；5月份矛盾糾紛數(shù)量排名第四的“征地拆遷、安置補(bǔ)償”問題的總數(shù)量736起，突出矛盾糾紛49 起，突出矛盾糾紛占6.6%。2011年6月，社會保障因素引發(fā)的矛盾糾紛數(shù)量471 起，其中突出矛盾糾紛88 起，突出矛盾糾紛占18.6%；6月份矛盾糾紛數(shù)量排名第一的“土地、山林和水利”問題的總數(shù)量1475起，突出矛盾糾紛156起，突出矛盾糾紛占10.5%；6月份矛盾糾紛數(shù)量排名第四的“征地拆遷、安置補(bǔ)償”問題的總數(shù)量919起，突出矛盾糾紛56 起，突出矛盾糾紛占6.1%。通過比較，我們可以發(fā)現(xiàn)，社會保障問題引發(fā)的社會矛盾雖然數(shù)量偏低，但是引發(fā)突出矛盾糾紛的比例卻是最高，社會危害較為嚴(yán)重，需要各級政府高度予以重視。

圖2 江西省社會保障服務(wù)引發(fā)的突出矛盾糾紛數(shù)量

圖3 江西省社會保障服務(wù)引發(fā)的突出矛盾爆發(fā)比例

二、江西社會保障矛盾糾紛的誘因分析

新制度主義學(xué)派指出，政策在本質(zhì)上是制度的產(chǎn)物，政策效果的好壞則依賴于制度的完善和執(zhí)行的效果。江西省社會保障服務(wù)所引發(fā)的社會矛盾糾紛從某種意義上源于制度供給的缺陷以及政策執(zhí)行的阻滯。

（一）社會保障政策的缺陷：協(xié)調(diào)性不夠

任何公共政策總是同一定的時(shí)間、空間相關(guān)聯(lián)的，可以說是一定時(shí)空的函數(shù)。每一項(xiàng)公共政策都是具體的，它都具有既定的環(huán)境系統(tǒng)和一定的資源條件，其制定和實(shí)施都離不開一定的現(xiàn)實(shí)條件。因此，政策功能的發(fā)揮必然受到一定時(shí)間、空間內(nèi)的政治現(xiàn)實(shí)狀況、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)、技術(shù)條件和公眾的實(shí)際需求的制約。雖然，2001年中共江西省委、江西省人民政府、江西省軍區(qū)發(fā)布了《江西省軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置實(shí)施細(xì)則》，2006年頒發(fā)了《江西省自主擇業(yè)軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部安置管理暫行辦法》、2008年省財(cái)政廳、省教育廳聯(lián)合下發(fā)了《江西省財(cái)政廳江西省教育廳關(guān)于調(diào)整我省民辦教師離崗?fù)损B(yǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》等文件。然而，由于江西省社保制度政策沒有有效地協(xié)調(diào)不同群體利益，導(dǎo)致相關(guān)群體社會保障覆蓋范圍不廣、社保水平不高。例如，《江西省財(cái)政廳江西省教育廳關(guān)于調(diào)整我省民辦教師離崗?fù)损B(yǎng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定，經(jīng)縣（市、區(qū)）以上教育行政部門批準(zhǔn)吸收并報(bào)原省教委備案同意，1980年7月19日之前在冊，1980年7月19日之后一直在教育行政部門舉辦的中學(xué)（含職業(yè)中學(xué)）、小學(xué)和幼兒園任教，2003年6月之前經(jīng)縣（市、區(qū)）教育行政部門批準(zhǔn)離崗?fù)损B(yǎng)的民辦教師，均屬這次調(diào)整離崗?fù)损B(yǎng)費(fèi)的對象。雖然，該政策惠及了一定的民辦教師，然而該政策卻從某種程度上忽視了民辦教師歷史情境：從20 世紀(jì)80年代初始，江西省基礎(chǔ)教育迅速發(fā)展，需要大批從事基礎(chǔ)教育的教師，由于師資力量匱乏，大量民辦教師上崗，成為基礎(chǔ)教育的主力軍，為江西省基礎(chǔ)教育發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。然而，現(xiàn)有的政策卻把這類群體忽視，成為沒有“歸屬感”的群體，引發(fā)一定的社會矛盾糾紛。

（二）社會保障財(cái)政的兩難：政府有心，財(cái)政無力

亞里士多德指出，“凡是屬于最多數(shù)的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物”【2】。為了實(shí)現(xiàn)社會保障服務(wù)走向均等化，政府作為“有形的手”必須站出來，彌補(bǔ)市場機(jī)制的先天缺陷。近年來，江西省社會保障財(cái)政支出不斷增加，社會保障支出占財(cái)政支出的比例較高（如表3），說明了江西各級政府重視社會保障服務(wù)體系完善。然而，我們必須看到的是，雖然社會保障支出占財(cái)政支出比例偏高，但人均財(cái)政社會保障支出偏低。以2008年為例，全國財(cái)政社會保障支出占財(cái)政支出的平均比例為13.12%，全國人均財(cái)政社會保障支出486.20 元；江西省社會保障財(cái)政支出占財(cái)政支出的比例為15.4%，高于國家平均比例，但人均財(cái)政支出423.91 元，低于國家平均水平。這種情況說明，雖然江西省社會保障財(cái)政支出比例較大，但由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平相對落后，政府財(cái)政收入能力較弱，導(dǎo)致人均財(cái)政社會保障支出處于較低水平，從而導(dǎo)致“政府有心，財(cái)政無力”的尷尬局面。

表3 江西省財(cái)政與社會保障支出水平情況

（三）社會保障管理的困境：部門與部門的鴻溝

社會保障政策作為一項(xiàng)公共政策，其執(zhí)行“既是社會利益分配方案付諸現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐過程，也是相關(guān)各方為爭取自身‘比較利益’最大化而進(jìn)行‘討價(jià)還價(jià)’的博弈過程，若利益各方無法達(dá)成相對合理的妥協(xié)方案，政策執(zhí)行便難以實(shí)現(xiàn)有效均衡”【3】?；趨^(qū)域或部門發(fā)展競爭和政績因素，同類部門或相關(guān)部門在社會保障執(zhí)行過程中，為贏得競爭優(yōu)勢實(shí)施信息封鎖、屏蔽。由于政府部門的信息不對稱和利益均沾的理念，使得對社會保障服務(wù)產(chǎn)生認(rèn)識差異。認(rèn)識差異對應(yīng)后果就是部門之間鴻溝的出現(xiàn)，導(dǎo)致實(shí)際工作中難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，主要體現(xiàn)在：在社會保障服務(wù)決策上，方法的多元性，從而無形之中出現(xiàn)了政策壁壘；在社會保障資金管理上，形形色色的條塊壁壘導(dǎo)致資金不能合理集中，無法統(tǒng)一調(diào)配，導(dǎo)致資金使用效益非常低下；在社會保障待遇方面，不同的勞動者在社會保障待遇方面差異很大。由于社會選擇中的“Sen 吊詭”（注解：任何一個組織，只要把決策權(quán)威賦予一個以上的子單元，那么就一定蒙受行為不一致之苦，或?qū)е乱恍┑托蕚€人偏好。子單元追求自身利益行為加在一起，會造成效率低下的組織行為。）的普遍存在，加上信息不對稱和市場與科層參與者的策略性的信息歪曲，導(dǎo)致了社會保障服務(wù)在江西省沒有有效地體現(xiàn)出公平、平等的理念，而這種不公平現(xiàn)象的后果，正如羅爾斯所指出的那樣，“在忠誠于法律的范圍內(nèi)反抗不正義行為”，其目的是“用來防止背離正義的行動”，希望出現(xiàn)“一個井然有序的社會或接近于正義的社會的穩(wěn)定”。

（四）社會保障參與的阻撓：信息不對稱的約束

信息是利益主體參與博弈活動的基礎(chǔ)條件?；诠舱邌栴}的專業(yè)性和復(fù)雜性，與政府機(jī)構(gòu)占有大量信息資源相比，一般社會公眾，尤其是社會弱勢群體，難以掌握到足夠的公共政策信息，有的甚至連政府已就某個問題出臺過了哪些政策都一無所知。在這種信息不對稱狀況下，利益相關(guān)者的廣泛參與是難以想象的。造成該局面的主要原因是多方面的，其中政府運(yùn)作透明度不足、信息不公開是其中主要原因之一。作為一種不斷發(fā)展的事業(yè)，社會保障在前進(jìn)的過程將面臨著各種阻礙與問題，當(dāng)然，如果深究其原因，其根源可以說是多方面的，例如，觀念依舊滯后，保險(xiǎn)理念較為缺失。

當(dāng)然，內(nèi)部原因是主要的，我們也不能忽視外部原因，例如政府對社會保障事業(yè)的普及工作方面的力度不夠。這些年來，雖然江西省相關(guān)部門加強(qiáng)了對宣傳工作的重視，并根據(jù)社會保障事業(yè)的要求和實(shí)際情況，采取了多樣化的工作方式，加強(qiáng)了信息溝通的對稱性，從而確保社會保障事業(yè)內(nèi)外溝通渠道的通暢。然而，不能忽視的是，我們當(dāng)前的社會保障宣傳工作重點(diǎn)是城市，作為地域廣、文化差異的農(nóng)村，宣傳工作依然存在各種盲點(diǎn)，從而導(dǎo)致許多農(nóng)民無法詳細(xì)、深入地了解江西省社會保障的各項(xiàng)政策，在某種程度上削弱了農(nóng)民參加社會保障的積極性。當(dāng)前，江西省各項(xiàng)社會保障事業(yè)處于發(fā)展階段，由于非正式制度文化的影響，再加上各級基層政府宣傳的缺失，廣大農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自我保障的意識依然淡漠，現(xiàn)代保險(xiǎn)意識尚待進(jìn)一步的培育，這種淡漠的保險(xiǎn)意識為許多矛盾糾紛埋下了伏筆。

三、江西省社會保障服務(wù)的均等化回歸

格婁特和斯特文森（Paul A．Grout，Margaret Stevens）認(rèn)為，如果基本公共服務(wù)“存在著潛在的嚴(yán)重市場失靈，這說明了政府干預(yù)的合理性，政府干預(yù)的方式包括生產(chǎn)、資助和監(jiān)管”［3］。作為公平正義理論的外在符號，公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)服務(wù)均等化是必然趨勢。因此，江西省社會保障服務(wù)要向均等化回歸，就必須如阿瑪?shù)賮啞ど鶑?qiáng)調(diào)的那樣，依賴于我們政府合理性的干預(yù)以及制度綜合運(yùn)轉(zhuǎn)的效率。

（一）社會保障政策：協(xié)調(diào)與整合性的完善

關(guān)于政策的沖突與不協(xié)調(diào)，中西方學(xué)者逐漸達(dá)成了共識：它們是難以在短時(shí)間內(nèi)消除并達(dá)成一致，需要容忍、緩和與協(xié)商解決，從而使得政策走向協(xié)同?？淇耍≒aul J.Quirk，1989）描述了政策協(xié)同的精髓：“調(diào)整相互沖突的當(dāng)事者之間的利益關(guān)系，達(dá)成共識，從而求得其共同利益的行為”［4］。因此，如何調(diào)整當(dāng)事者的利益關(guān)系，從而確保企業(yè)改制群體、失地和外出務(wù)工農(nóng)民、軍人、返城知青和民辦教師利益得到保障，將是江西省社會保障政策完善的目標(biāo)。羅爾斯指出，由于利益主體的多元化，導(dǎo)致了“理性自由的合理多元主義”，因此，政府需要堅(jiān)持公平正義的理念，以“協(xié)調(diào)和調(diào)整”為治理手段，在機(jī)會平等的條件下，最大限度提高不利者的長遠(yuǎn)期望，這樣，每一個人在他的合法期望賴以建立的公共規(guī)則體系下獲得了他有權(quán)得到的基本服務(wù)。

如何讓社會保障政策實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)與整合性的完善，?？怂固岢龅恼摺皡f(xié)商與整合”的治理模式，無疑給江西省社會保障政策完善的方式提供了重要啟示：一是江西省社會保障政策的整體性治理。整體性治理既要考慮到社會保障政策對服務(wù)群體的影響，也要考慮到服務(wù)群體對社會保障政策的評價(jià)；二是社會保障政策需要重視信息交換。當(dāng)前，我們社會保障政策的制訂或完善經(jīng)常容易產(chǎn)生“信息不對稱或信息鴻溝”，基本上是“自上而下”，缺乏“自下而上”的溝通。因此，加強(qiáng)“自下而上”的溝通，與當(dāng)前的弱勢群體進(jìn)行合理信息交換，應(yīng)成為江西省社會保障政策制定的依據(jù)和基礎(chǔ)；三是制定共同性的計(jì)劃。在希克斯看來，“消費(fèi)者不關(guān)心治理過程，只關(guān)注治理結(jié)果”。因此，政府相關(guān)部門需要合理地面對現(xiàn)狀，制訂或完善現(xiàn)有社會保障政策。共同性計(jì)劃強(qiáng)調(diào)了政府與民眾的協(xié)作，既考慮到江西省各級政府現(xiàn)實(shí)存在的困境，也照顧到弱勢群體的實(shí)際需求。因此，協(xié)同與整體性政策完善過程有利于將政府、納稅人、弱勢群體有效整合起來，承認(rèn)弱勢群體在社會保障服務(wù)中的話語權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)回歸均等化。

（二）社會保障財(cái)政：多元化資源配置

資源有效配置是人類永恒的話題，作為資源配置的一個子集，社會保障資源有效配置意味著如何有效地為公民提供公共產(chǎn)品。政府介入社會保障資源的有效配置，其源頭在于社會保障的公共物品或準(zhǔn)公共物品的屬性，為了彌補(bǔ)“市場失靈”的負(fù)面效應(yīng)，政府干預(yù)則成為時(shí)代發(fā)展必然趨勢。政府財(cái)政支持是實(shí)現(xiàn)資源有效配置和社會保障服務(wù)均等化的重要手段。當(dāng)前，伴隨著江西省社會保障體制的不斷發(fā)展，需要對兩種制度進(jìn)行合理的鏈接。特別是基于江西省當(dāng)前人均社會保障支出水平較低的實(shí)際省情，通過經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，有效增加政府財(cái)政收入，從而滿足社會保障支出的需求。同時(shí)，地方政府應(yīng)該緩解省級政府的壓力，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升地方財(cái)政支出的能力。為此，我們應(yīng)該倡導(dǎo)重塑政府的理念，政府從“劃槳”的角色向“舵手”的角色轉(zhuǎn)變，加大授權(quán)，從而引入社會機(jī)構(gòu)參與到社會保障體系中來，特別是增強(qiáng)社會保障的商業(yè)性質(zhì)，從而大幅度地納入民間資源參與到江西省社會保障支出中來，從而彌補(bǔ)政府在社會保障事業(yè)中的空缺。政府需要整合各類組織的資源，有效地實(shí)現(xiàn)各類福利的供給效率，從而增強(qiáng)政府應(yīng)對社會保障需求的能力，通過小能量，發(fā)揮出更大的作用，緩解“城鄉(xiāng)居民日益增長的社會保障服務(wù)需求與政府的社會保障資源不足”的困難和矛盾，達(dá)到“小政府，大社保”的社會保障治理目標(biāo)。

（三）社會保障部門：建立伙伴關(guān)系

公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)既不能靠相互隔離的政府部門，也不能靠設(shè)立新的‘超級部門’，唯一可行的辦法是圍繞特定的政策目標(biāo)，在不取消部門邊界的前提下實(shí)行跨部門合作。而將“具有不同性質(zhì)、目標(biāo)、管理模式和動力機(jī)制的組織整合起來的關(guān)鍵既不是行政命令、也不是市場競爭，而是信任?！保?］信任是建立在一種“伙伴關(guān)系”的基礎(chǔ)上。從西方的社會保障治理實(shí)踐過程看，不同的管理部門以“伙伴關(guān)系”為核心目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)資源與政策的整合。社會保障資源整合過程的目標(biāo)是“資源消費(fèi)的協(xié)作與整合，整合的目的是評價(jià)資源消費(fèi)是否實(shí)現(xiàn)了價(jià)值、增加了效率和效能”；政策整合的過程是將“伙伴”間的不同觀點(diǎn)發(fā)展成一種協(xié)同的意見，整合的目的是“在維持伙伴間文化與目標(biāo)的原始差異的基礎(chǔ)上，提出解決問題的創(chuàng)新觀點(diǎn)”。

基于服務(wù)對象需求界定的前提下，社會保障服務(wù)供給主體——政府相應(yīng)管理部門應(yīng)從傳統(tǒng)的“割裂”狀態(tài)向新型的關(guān)系轉(zhuǎn)變——“伙伴關(guān)系”(cross-sector partnership)，該關(guān)系意味著不同管理部門在擁有獨(dú)立主體的基礎(chǔ)上，為共同的目標(biāo)協(xié)同工作并分享回報(bào)。社會保障服務(wù)覆蓋面廣，領(lǐng)域繁多，需要不同類別、地區(qū)的相關(guān)管理部門共同解決問題。各類型、區(qū)域政府部門“在不影響各個政策主體各自的職能分工、管轄權(quán)限，不打破原有的政府結(jié)構(gòu)的前提下，可以通過建立政府間專題項(xiàng)目式合作、區(qū)域行政專區(qū)式合作、城市聯(lián)盟式合作等方式建立伙伴關(guān)系，這是一種實(shí)現(xiàn)政策系統(tǒng)協(xié)同運(yùn)行的有效方式：能夠制造合作者之間的協(xié)同效應(yīng)；能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)分散給各參與者；有助于一個參與者影響另一個參與者的世界觀和行為方式；能成為獲得更多財(cái)政資源的手段；能夠減少公開沖突，創(chuàng)造和諧政策氣氛，促進(jìn)政治合作；減少對政府過多的要求，并創(chuàng)造更廣泛和更分散的責(zé)任制”［6］。

（四）社會保障參與：正式與非正式的話語協(xié)商

哈貝馬斯指出，正式話語與非正式話語的對話，能夠呈現(xiàn)出不同的需求偏好，并能夠理性批判現(xiàn)有觀點(diǎn)，從而在互動過程中有效地認(rèn)同民意和需求，從而形成建構(gòu)性、整合性的建議。因此，政策系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了政策問題的發(fā)現(xiàn)、界定，對民意的真實(shí)偏好和需求等政策信息的集中、傳輸、學(xué)習(xí)。非正式制度，特別是道德、傳統(tǒng)、文化等因素是妨礙江西省各類社會保障制度效率提高的重要因素之一，社會保障制度的建立和完善，意味著廣大民眾要從傳統(tǒng)的自我保障意識向社會保障意識轉(zhuǎn)變。因此，合理地挖掘社會保障需求，需要正式制度與非正式制度的話語協(xié)商，從而統(tǒng)一它們的思想。

江西省社會保障政策向均等化回歸，話語協(xié)商的重要渠道就是政策宣傳的有效對話。政策宣傳的有效對話主要體現(xiàn)在三大維度：一是有效對社會保障政策執(zhí)行者的宣傳，這是一種“上”的宣傳，“上”的宣傳是一種挖掘政府社會保障服務(wù)需求的有效手段，從被動執(zhí)行到主動服務(wù)，目標(biāo)就是讓政策執(zhí)行者能夠?qū)ι鐣Ｕ侠砟?、精神具有全面的認(rèn)知和掌握，從而提升政策執(zhí)行結(jié)果的有效性；二是對社會公眾的宣傳，這是一種“下”的宣傳，“下”的宣傳是一種挖掘廣大民眾參與社會保障需求的有效手段，目標(biāo)就是使廣大民眾充分理解我們政府社會保障政策的精神和具體內(nèi)容，從而能夠有效避免政策執(zhí)行過程中的阻力。三是有效實(shí)現(xiàn)“上”與“下”的對話?！吧稀被颉跋隆钡男麄魍且环N單向?qū)υ挘詿o法挖掘政府與廣大民眾共同融入到社會保障服務(wù)中去。因此，要引導(dǎo)博弈重心充分前移，就需要在社會保障政策執(zhí)行前期大力“協(xié)商民主”，創(chuàng)造利益相關(guān)者參與政策問題界定、政策方案制定和政策方案合法化過程的必要條件。在公平正義的前提下建立社會協(xié)商機(jī)制，使各階層、各群體通過對話、協(xié)商增進(jìn)了解，并達(dá)成一致。

正如道格拉斯·C·斯諾所強(qiáng)調(diào)的那樣，“成功的意識形態(tài)使人們相信現(xiàn)存的規(guī)則與正義是共存的，出于一種道德感來遵守這些規(guī)則，不再按有關(guān)成本與收益的簡單的、享樂主義和個人的計(jì)算來行事”【7】。社會矛盾和利益差別由此處于隱形狀態(tài)。作為一種成功的意識形態(tài)，公共服務(wù)均等化目標(biāo)能夠有效規(guī)避各類社會矛盾，并要求從意識形態(tài)上向行動生態(tài)上轉(zhuǎn)變。在當(dāng)前江西省社會保障政策存在利益差別客觀存在、矛盾糾紛難以避免的情況下，政府應(yīng)適時(shí)地調(diào)適和創(chuàng)新政策制度體系，規(guī)范利益表達(dá)主體，積極引導(dǎo)政策執(zhí)行博弈的發(fā)展方向，推動政策精神落實(shí)的有效均衡，將是化解社會保障政策各類矛盾糾紛、走出政策執(zhí)行博弈困境的必由之路。

［1］宋鐵軍.公共服務(wù):下一場攻堅(jiān)戰(zhàn)［J］.經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2007（5）：46.

［2］亞里士多德.政治學(xué)［M］.吳壽彭，譯.北京：商務(wù)印書館，1965：113.

［3］周國雄.博弈：公共政策執(zhí)行力與利益主體［M］.上海：華東師范大學(xué)出版社，2008：176.

［3］Paul A Grout，Margaret Stevens. The Assessment：Financing and Managing Public Services［J］. Oxford Review of Economic Policy，2003（2）：10.

［4］Paul J Quirk. The Cooperative Resolution of Policy Conflict［J］.American Political Science Review，1989，83（3）：905-921.

［5］解亞紅.“協(xié)同政府”：新公共管理改革的新階段［J］.中國行政管理，2004（5）：58-61.

［6］鄭佳.中國基本公共服務(wù)均等化政策協(xié)同研究［D］.長春：吉林大學(xué)，2010：107.

［7］道格拉斯·C·斯諾.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷［M］.上海：上海人民出版社，1994：59-60.