楊 濤， 胡儀元， 張 慷

(陜西理工學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院， 陜西 漢中 723000)

流域生態(tài)補(bǔ)償，即通過(guò)一定的政策手段促使流域生態(tài)保護(hù)外部性?xún)?nèi)部化，使流域生態(tài)保護(hù)成果的“受益者”支付相應(yīng)費(fèi)用；通過(guò)制度設(shè)計(jì)解決好流域生態(tài)環(huán)境這一特殊公共物品消費(fèi)中的“搭便車(chē)”現(xiàn)象，激勵(lì)流域生態(tài)環(huán)境“公共物品”的足額提供；通過(guò)制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)對(duì)流域生態(tài)投資者的合理回報(bào)，激勵(lì)流域上下游的人們從事生態(tài)保護(hù)投資并使生態(tài)資本增值[1]。生態(tài)補(bǔ)償來(lái)源主要有政府、企業(yè)、民眾三個(gè)方面。政府方面主要是直接的公共支付和配額計(jì)劃；企業(yè)方面，其補(bǔ)償?shù)姆绞脚c途徑與政府相類(lèi)似，只是補(bǔ)償?shù)闹黧w不同；民眾方面，生態(tài)補(bǔ)償來(lái)源于民眾通過(guò)自己的行為能力進(jìn)行的一系列有關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)男袨榛虼胧渲邪p少生態(tài)環(huán)境惡化所進(jìn)行的一系列活動(dòng)。

一、 漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源與使用狀況

漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源與使用主要涉及政府、企業(yè)以及流域內(nèi)的民眾三個(gè)層面。漢水流域的生態(tài)補(bǔ)償主要依靠政府的支持。針對(duì)漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金的需求量大，相關(guān)的利益主體責(zé)任與義務(wù)不明確，補(bǔ)償資金的來(lái)源與使用存在問(wèn)題，需從政府、企業(yè)與流域內(nèi)民眾三個(gè)方面進(jìn)行調(diào)查分析。

1.政府生態(tài)補(bǔ)償及其運(yùn)行機(jī)制

政府在生態(tài)補(bǔ)償中起著主導(dǎo)作用，政府補(bǔ)償是當(dāng)前各國(guó)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償最主要的形式，也是比較容易實(shí)施的一種補(bǔ)償方式。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，截至2007年底，各級(jí)政府在漢水流域生態(tài)補(bǔ)償工程費(fèi)用上支出1 540 000萬(wàn)元，政府對(duì)漢水流域水資源保護(hù)工程的費(fèi)用3 031 185.25萬(wàn)元，這兩項(xiàng)之和為4 571 185.25萬(wàn)元。還不包括政府對(duì)漢水流域的貧困地區(qū)補(bǔ)助每年為54 400萬(wàn)元以及水資源補(bǔ)償每年為100 000萬(wàn)元[2]。

(1)政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?/p>

a.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償。政府縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付對(duì)漢水流域的生態(tài)補(bǔ)償起著極其重要的作用?？v向轉(zhuǎn)移支付是指中央或上級(jí)政府對(duì)漢水流域所在地方政府進(jìn)行的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付。而橫向轉(zhuǎn)移支付是流域內(nèi)的同級(jí)地方政府之間所進(jìn)行的財(cái)政資金互相轉(zhuǎn)移，以實(shí)現(xiàn)促進(jìn)漢水流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)與共同發(fā)展目的。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付直接為漢水流域地方政府進(jìn)行流域內(nèi)生態(tài)資源保護(hù)提供了必不可少的資金支持，同時(shí)也補(bǔ)償了流域內(nèi)地方政府由于保護(hù)漢水流域生態(tài)資源所減少的財(cái)政收入，是一種高效的生態(tài)補(bǔ)償方式。

b.政策補(bǔ)償。政策補(bǔ)償是由中央政府對(duì)省級(jí)政府或省級(jí)政府對(duì)市級(jí)政府權(quán)力和機(jī)會(huì)的補(bǔ)償。利用制度資源和政策資源進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償在我國(guó)是一種行之有效的方式，尤其是對(duì)資金貧乏、經(jīng)濟(jì)薄弱的欠發(fā)達(dá)地區(qū)更為重要，提供政策優(yōu)惠和政策傾斜就是一種補(bǔ)償[3]。例如，對(duì)企業(yè)的優(yōu)惠貸款，減免企業(yè)和民眾的稅收，提高民眾的基本生活待遇等。同時(shí)，積極鼓勵(lì)漢水中下游地區(qū)實(shí)行資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的生產(chǎn)生活實(shí)踐。政府制定并利用科學(xué)合理的政策保障漢水流域所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)利益要求，通過(guò)這些補(bǔ)償來(lái)提高漢水流域人民的生活水平，促進(jìn)社會(huì)公平。

c.生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目補(bǔ)償。生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的實(shí)施是漢水流域所在區(qū)域政府進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊环N重要的手段。政府實(shí)施漢水流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，具有政策目標(biāo)明確、資金充裕等一系列優(yōu)勢(shì)，而且生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч诙唐趦?nèi)就可以顯現(xiàn)出來(lái)。但由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目有一定的期限，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目結(jié)束后，生態(tài)補(bǔ)償效果的繼續(xù)保持是十分困難的。例如在漢水中下游地區(qū)所建設(shè)的四項(xiàng)治理工程，由國(guó)家進(jìn)行全額投資建設(shè)，但是在治理工程完成后的相關(guān)運(yùn)行和生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目的維護(hù)費(fèi)用就成了一個(gè)難題。

d.生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)包括環(huán)境稅、與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的稅收和優(yōu)惠政策、消除不利環(huán)境影響的補(bǔ)貼政策以及生態(tài)環(huán)境的收費(fèi)制度。實(shí)施征收生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)，一方面能夠有效籌集漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金；另一方面可以調(diào)整市場(chǎng)信息，使?jié)h水流域的企業(yè)和民眾選擇有利于漢水流域生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的生產(chǎn)及生活方式。環(huán)境資源稅費(fèi)適用范圍廣，可以對(duì)南水北調(diào)工程的受益者按適合比率征收稅(費(fèi))，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)漢水中下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境資源的直接補(bǔ)償。

(2)政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容

根據(jù)漢水流域生態(tài)資源發(fā)揮的效應(yīng)，將漢水流域的生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)容分為以下幾個(gè)方面：一是能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償，如對(duì)褒河流域森林資源的開(kāi)發(fā)，使其能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但對(duì)生態(tài)資源有一定的破壞，為減少這種負(fù)面效應(yīng)進(jìn)行一定的補(bǔ)償；二是能產(chǎn)生健康效應(yīng)的補(bǔ)償，是指漢水流域內(nèi)生態(tài)資源的開(kāi)發(fā)保護(hù)有益于人的健康，例如，陜西勉縣建興油脂廠生產(chǎn)的雙低菜籽油，對(duì)人的健康有益，且能帶來(lái)較大的經(jīng)濟(jì)效益，就應(yīng)該加大補(bǔ)償力度，鼓勵(lì)、支持此類(lèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；三是為了維持漢水流域生態(tài)平衡效應(yīng)所進(jìn)行的補(bǔ)償，例如為了保持流域內(nèi)坡地的地表植被不被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民破壞所需的補(bǔ)償，這種補(bǔ)償?shù)哪康木褪潜３至饔騼?nèi)生態(tài)平衡，否則坡地植被破壞，在雨季到來(lái)比較容易形成滑坡泥石流災(zāi)害，就會(huì)破壞原有的生態(tài)平衡。

(3)政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制

漢水流域生態(tài)補(bǔ)償是保證“一江清水送北京”的重要措施,也是實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要保障,政府對(duì)漢水流域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償,其途徑內(nèi)容可圖示如下。(見(jiàn)下頁(yè))

2.企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償需求

企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊庠?絕大多數(shù)企業(yè)表示，漢水流域生態(tài)環(huán)境的破壞是由于長(zhǎng)期落后粗放的生產(chǎn)方式所導(dǎo)致的，所以，企業(yè)希望得到更多的補(bǔ)償資金的支持，而且對(duì)于漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金的需求也是持久的、持續(xù)的。企業(yè)需要大量的資金進(jìn)行技術(shù)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，自己又沒(méi)有大規(guī)模的資金來(lái)源，同時(shí)漢水流域的生態(tài)補(bǔ)償資金又很難得到。因此，企業(yè)希望從政府得到更多的資金支持。

企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)模:據(jù)資料顯示，小型的污水凈化設(shè)備從幾千元到上千萬(wàn)元不等。漢水流域的小型造紙廠、黃姜加工廠、電鍍廠等存在的數(shù)量很多，規(guī)模不大，但是對(duì)流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的破壞與污染很大，需要大量的資金進(jìn)行污水處理設(shè)備的投入，如果采取集體排污，一個(gè)鎮(zhèn)或一個(gè)區(qū)域建一個(gè)污水處理設(shè)備需要7000萬(wàn)元以上，僅憑一個(gè)鎮(zhèn)或一個(gè)區(qū)域的企業(yè)是很難籌集到的。以縣為單位，漢水流域共76縣，每縣保守的安建5個(gè)污水處理廠，就需要大約276億元，還不包括其他方面的生態(tài)補(bǔ)償資金需求。

企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆较颍簼h水流域的企業(yè)普遍認(rèn)為缺乏發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和節(jié)能減排的資金來(lái)源。因此，多數(shù)企業(yè)希望政府能夠提供相應(yīng)的資金、政策支持，補(bǔ)償企業(yè)由于節(jié)能減排，使用環(huán)保新技術(shù)、新工藝所產(chǎn)生的高成本。如果排放的污水未經(jīng)過(guò)一系列的凈化處理，排入漢水流域，將對(duì)漢水流域生態(tài)環(huán)境造成極大的破壞，就需要更多的生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)治理污染，消除企業(yè)負(fù)的外部性。如果能實(shí)現(xiàn)漢水流域水資源循環(huán)利用，將會(huì)減少漢水流域部分生態(tài)資源配置的損失，也會(huì)減少漢水流域水污染治理所需的資金。然而大多數(shù)企業(yè)沒(méi)有資金和實(shí)力自己來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，因而大多數(shù)企業(yè)希望政府加大對(duì)使用新技術(shù)、新工藝發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)償，以調(diào)動(dòng)企業(yè)保護(hù)漢水流域生態(tài)環(huán)境的積極性。

3.民眾生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)知現(xiàn)狀

漢水流域的生態(tài)補(bǔ)償就是在區(qū)域內(nèi)各主體之間構(gòu)建一個(gè)以經(jīng)濟(jì)利益分配為主導(dǎo)的平衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展并提高人民生活水平。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：漢水流域所在區(qū)域的人民對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識(shí)程度低，只有26%的居民知道生態(tài)補(bǔ)償，其余的人僅知道一點(diǎn)或根本不了解[2]。有相當(dāng)一部分民眾對(duì)流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境做出大量貢獻(xiàn)而未得到任何補(bǔ)償，其中主要原因就是民眾對(duì)生態(tài)補(bǔ)償缺乏了解與認(rèn)知，這既不利于生態(tài)補(bǔ)償資金作用的發(fā)揮、使用效率的提高，更不利于生態(tài)補(bǔ)償資金使用的監(jiān)督。

在調(diào)研中，漢水流域內(nèi)的居民尤其是山區(qū)農(nóng)民表現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)。

(1)“加強(qiáng)漢水流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)，保證一江清水送北京”是他們最大的心愿。這也是一個(gè)大局，憨厚的農(nóng)民們甚至連生態(tài)補(bǔ)償是什么都不知道，在生計(jì)都存在困難的艱苦條件下還認(rèn)識(shí)到了這樣的大局、還在積極地為水源保護(hù)做貢獻(xiàn)。

(2)“有啥辦法”是他們經(jīng)常的無(wú)奈表達(dá)，因?yàn)楦F，還要生活、生存，“不種坡耕地種什么呢？”“不吃山吃什么呢？”這是他們最多的回答。因此，必須通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償將他們從山坡上、從傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式中解脫出來(lái)，這才是根本之舉。政府通過(guò)加大科學(xué)技能培訓(xùn)、提供就業(yè)和信息、能力建設(shè)、貸款以及開(kāi)拓市場(chǎng)等方式，引導(dǎo)民眾轉(zhuǎn)變?nèi)粘４址诺纳a(chǎn)方式，使民眾走上一條資源浪費(fèi)少、環(huán)境污染程度低、生態(tài)環(huán)境免受破壞的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)道路迫在眉睫。

(3)知識(shí)文化層次低、法律知識(shí)欠缺、信息技術(shù)缺乏是他們的重要約束。產(chǎn)業(yè)與生活方式該怎么轉(zhuǎn)型？生態(tài)該怎樣保護(hù)、污染該怎么治理？綠色與生態(tài)保護(hù)怎樣見(jiàn)到效益？等等。這些問(wèn)題都是他們最關(guān)心的，也是最困難的。相關(guān)部門(mén)應(yīng)對(duì)民眾進(jìn)行必要的知識(shí)傳授與指導(dǎo)教育。

二、 漢水流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中存在的主要問(wèn)題

1.生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源上的約束

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，陜南的漢中、安康、商洛三市為了調(diào)整漢水流域上游地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)和新能源，近期的新建投資資金約需150億元[4]。然而，實(shí)際上陜南地區(qū)三市進(jìn)行漢水流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金每年投入約11億元左右，與150億元的實(shí)際需要相去甚遠(yuǎn)。

在2008年底，陜南獲得了南水北調(diào)漢水流域的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金10.96億元[5]。這10.96億元資金撥到各縣市，對(duì)漢水流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到了一定作用，但一個(gè)縣幾千萬(wàn)元的撥款仍然力量微弱。2009年下達(dá)14.6億元[3]。這對(duì)緩解陜南生態(tài)保護(hù)縣區(qū)的財(cái)政困難、加大生態(tài)保護(hù)投入發(fā)揮了積極作用，但是補(bǔ)助范圍小、資金量有限[2]。例如，陜南地區(qū)種植黃姜，黃姜是陜南貧困農(nóng)民的主要收入來(lái)源之一。區(qū)域內(nèi)約有110家黃姜企業(yè)，這些企業(yè)都采用傳統(tǒng)工藝提煉皂素，但傳統(tǒng)工藝會(huì)產(chǎn)生超過(guò)國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)50倍以上的COD廢水，這些超標(biāo)廢水排入漢水流域后，嚴(yán)重地影響著漢水流域的生態(tài)環(huán)境。由于這些加工企業(yè)的規(guī)模都很小，自身又沒(méi)有能力采取環(huán)保措施，政府也沒(méi)有能力進(jìn)行補(bǔ)貼，只有關(guān)閉大部分企業(yè)，使當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展速度大幅度下降，最終使?jié)h水流域的農(nóng)民的利益受到嚴(yán)重?fù)p害。此外，其他的礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、造紙及化工等當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)也受到了相同的限制。為了保護(hù)漢水流域的水資源，當(dāng)?shù)孛癖姵惺苤薮蟮纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)壓力。僅僅依靠十多億元生態(tài)補(bǔ)償資金是遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法解決問(wèn)題的，對(duì)于漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金的巨大缺口還需要各方面的共同努力。

近年來(lái)由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，污水和垃圾對(duì)漢水流域帶來(lái)更大的威脅。由于生態(tài)補(bǔ)償資金的不足，漢水流域上游的漢中、安康還沒(méi)有建立適量配套的垃圾處理場(chǎng)和污水處理廠。以漢中市為例，除漢臺(tái)區(qū)外，其余10個(gè)縣城以及沿江的25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都還沒(méi)有建成垃圾處理場(chǎng)和污水處理廠；安康市也只有1個(gè)污水處理廠和1個(gè)垃圾處理場(chǎng)。一個(gè)污水處理廠的投資為7000萬(wàn)元，如果漢中市要將這些污水廠和垃圾處理廠落實(shí)到位,至少需要20億元以上的資金支持,而從目前漢中市政府的財(cái)政狀況來(lái)看,這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不可能的。

現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償資金不能解決漢水流域的生態(tài)環(huán)境惡化與破壞問(wèn)題，不僅需要政府加大對(duì)漢水流域的生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓D(zhuǎn)移支付，還要加強(qiáng)企業(yè)、民眾的合作，從橫向與縱向多途徑擴(kuò)大漢水流域的生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源，突破漢水流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金約束。

2.補(bǔ)償資金使用的偏離程度大

根據(jù)2005年到2008年陜南三市的統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，計(jì)算分析得出漢水流域的生態(tài)補(bǔ)償資金分項(xiàng)情況見(jiàn)表1。從中可以很清楚的了解到陜南三市對(duì)漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金的分配使用狀況，以及各項(xiàng)目所占的比例。

表1 漢水流域陜南地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償資金表

數(shù)據(jù)來(lái)源：2005—2008年漢中市、安康市、商洛市統(tǒng)計(jì)年鑒。

漢水流域的生態(tài)補(bǔ)償資金主要用于以下幾個(gè)方面:小流域治理資金投入、退耕還林工程資金投入、天然林保護(hù)資金投入、城鎮(zhèn)生活污水處理廠的項(xiàng)目建設(shè)資金、垃圾處理廠的項(xiàng)目建設(shè)資金、企業(yè)單位的環(huán)保投資等等。由表1可以看出，每年陜南三市的漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金約為11個(gè)億，其中所占比重最大的就是流域內(nèi)的退耕還林工程，占了40%的比例，陜南地處秦巴山區(qū)，山多土薄，容易形成泥石流、山體滑坡等自然災(zāi)難。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，漢水流域還有水土流失面積28 267 km2。按照國(guó)家40～50萬(wàn)元/km2的投資治理標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，還需要127.2億元的投資[5]。以表1的數(shù)據(jù)計(jì)算，這就尚需三十多年才能完成。生活污水的生態(tài)補(bǔ)償資金所占比例也是相當(dāng)大的，占了33.8%，對(duì)減少漢水流域上游地區(qū)水污染有著極其重要的作用。但是，對(duì)企業(yè)環(huán)保的投資僅占總投資額的5%，這就是說(shuō)漢水流域的生態(tài)補(bǔ)償金額標(biāo)準(zhǔn)的制定以及補(bǔ)償資金的使用在企業(yè)環(huán)保的投資方面有著很大的偏離。所以還應(yīng)該加大對(duì)企業(yè)環(huán)保的生態(tài)補(bǔ)償資金的支持，縮小漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金使用上的偏差，使?jié)h水流域生態(tài)補(bǔ)償資金在使用上更科學(xué)化、規(guī)范化。

三、 漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源及使用建議

1.充分借鑒國(guó)外生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源與使用，西方發(fā)達(dá)國(guó)家都有著較為完善的生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)作模式和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。例如,美國(guó)實(shí)行的流域管理計(jì)劃，絕大多數(shù)的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目主要通過(guò)提高流域內(nèi)的森林覆蓋率，以用來(lái)改善水文和水質(zhì)條件，所以補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用主要向使用水的一方征收，其他的受益者則不被考慮。在確定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，美國(guó)利用競(jìng)標(biāo)機(jī)制以及遵循責(zé)任主體的自愿原則來(lái)制定與各地經(jīng)濟(jì)和自然條件相適應(yīng)的租金率，用這種方式制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上是利用不同的責(zé)任主體與政府機(jī)構(gòu)相互博弈后產(chǎn)生的結(jié)果，這種方式化解了許多潛在的矛盾。哥斯達(dá)黎加生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)作模式和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是所有的生態(tài)補(bǔ)償都要通過(guò)國(guó)家的林業(yè)基金向保護(hù)流域水體的個(gè)體進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償[6]。

澳大利亞也有其生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐及經(jīng)驗(yàn)，在澳大利亞，大面積的土地面臨著鹽漬化的生態(tài)危機(jī)問(wèn)題，其中主要的原因就是由于森林砍伐而導(dǎo)致的地下水位的上漲，并且將溶解了的礦物質(zhì)鹽成分帶到了地表。在達(dá)令河和墨累河流域的馬奎瑞河流域，1999年，為了解決土地鹽漬化的問(wèn)題，成立了馬奎瑞河食品和纖維協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)是由馬奎瑞河附近水域的600名灌溉農(nóng)民所組成，達(dá)成了引水控鹽的貿(mào)易協(xié)定。該協(xié)議規(guī)定協(xié)會(huì)向新南威爾士林業(yè)部門(mén)支付一定的費(fèi)用以用于其在上游水域植樹(shù)造林。這種運(yùn)用市場(chǎng)的方式來(lái)解決田地鹽化問(wèn)題的方法，極大程度上提高了林業(yè)部門(mén)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)的積極性[7]。

國(guó)外流域生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源與使用實(shí)踐對(duì)漢水流域生態(tài)補(bǔ)償有著明顯的借鑒作用。首先，政府在建立生態(tài)補(bǔ)償政策與制度實(shí)施方面起著極其重要的作用，并且要嚴(yán)格監(jiān)督。漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源及使用的實(shí)施需要政府自身以及政府之間的密切合作。不論是何種生態(tài)補(bǔ)償模式或生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，都與政府的積極推動(dòng)作用密切相關(guān)。政府作為國(guó)家意志的代表者，負(fù)責(zé)漢水流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策的制定，并且要對(duì)政策執(zhí)行的過(guò)程給予監(jiān)督，還要對(duì)各種生態(tài)指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，更要努力培養(yǎng)建立一種規(guī)范的生態(tài)服務(wù)交易市場(chǎng)，形成高效的生態(tài)補(bǔ)償，保證生態(tài)保護(hù)的有效性和生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁|(zhì)量。其次，注重利用市場(chǎng)手段方式引導(dǎo)、激勵(lì)各利益主體的行為。提供有吸引力的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，是鼓勵(lì)參與者實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾椒?。歐美各個(gè)國(guó)家的生態(tài)補(bǔ)償都利用了市場(chǎng)機(jī)制，我們也應(yīng)通過(guò)利用生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)交易等一系列方式來(lái)引導(dǎo)各利益主體參與漢水流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

2.界定漢水流域生態(tài)保護(hù)與生態(tài)服務(wù)的產(chǎn)權(quán)

生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的一系列問(wèn)題的根源就是生態(tài)環(huán)境資源的所有權(quán)不明晰?？扑苟ɡ碇赋觯灰壮杀緸榱慊蜃銐蛐?，不管初始的所有權(quán)如何分配，均能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。漢水流域生態(tài)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)也可以明確界定，對(duì)明確界定的漢水流域環(huán)境服務(wù)進(jìn)行交易，表現(xiàn)為合同、契約。漢水流域環(huán)境服務(wù)包括水質(zhì)、地下水調(diào)節(jié)、水生環(huán)境保護(hù)、土壤污染控制和水質(zhì)和量調(diào)節(jié)[8]。通過(guò)降低交易成本，建立和完善漢水流域水權(quán)的初始分配和漢水流域水權(quán)的交易制度，將漢水流域的生態(tài)資源環(huán)境進(jìn)行市場(chǎng)交易，這樣就可以實(shí)現(xiàn)漢水流域的生態(tài)補(bǔ)償。

3.明確各主體的責(zé)任與義務(wù)

漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源需要流域內(nèi)的政府、企業(yè)和民眾的共同參與。所以要深入了解政府、企業(yè)、民眾三個(gè)主體的責(zé)任與義務(wù)，形成一種統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)識(shí)。

政府的責(zé)任是抓地方財(cái)政，健全漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金的監(jiān)督機(jī)制。并且要將漢水流域生態(tài)環(huán)境的改善作為政績(jī)考核的硬性指標(biāo)，將政府的作用最大限度地發(fā)揮出來(lái)。因此，政府應(yīng)制定好相關(guān)的生態(tài)補(bǔ)償政策，合理科學(xué)的規(guī)劃、運(yùn)用財(cái)政資金，做到最大限度地滿足漢水流域的生態(tài)補(bǔ)償資金需求，還要引導(dǎo)、利用市場(chǎng)來(lái)吸引更多的資金，采用更加靈活的融資方式，從廣度上增加漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源。同時(shí)，政府還要監(jiān)管漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金的運(yùn)作，要做到專(zhuān)款專(zhuān)用；建立跨行政區(qū)域的漢水流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)，出臺(tái)與之相應(yīng)的行政法規(guī)或條例。

政府有義務(wù)建立漢水流域綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)流域上下游市、縣和省內(nèi)行政主管部門(mén)的利益關(guān)系，有助于消除各方矛盾，解決流域生態(tài)補(bǔ)償資金分配及監(jiān)督問(wèn)題，使?jié)h水流域的生態(tài)補(bǔ)償資金的效用達(dá)到最大化。

企業(yè)的責(zé)任是加大自身對(duì)漢水流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金投入，改善企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，努力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和節(jié)能減排，從源頭上減少對(duì)漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金的需求。應(yīng)該在相關(guān)政府部門(mén)的協(xié)助下，采用靈活的融資方式，相關(guān)企業(yè)協(xié)作建立一種漢水流域生態(tài)補(bǔ)償基金，以科學(xué)合理的方式運(yùn)作，使該基金能夠減輕漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金靠政府財(cái)政直接撥款的壓力,使?jié)h水流域生態(tài)補(bǔ)償資金更加市場(chǎng)化，并加強(qiáng)對(duì)漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金使用的監(jiān)管。

企業(yè)有義務(wù)配合政府部門(mén)，積極保護(hù)漢水流域的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)。企業(yè)在充分高效的利用國(guó)家政府部門(mén)補(bǔ)助的資金的同時(shí)，從企業(yè)的角度出發(fā)，引入市場(chǎng)機(jī)制，利用市場(chǎng)對(duì)資源配置的作用來(lái)解決資金來(lái)源面狹窄、使用量不足的問(wèn)題。

一般的流域內(nèi)民眾能從生態(tài)補(bǔ)償資金的分配中得到的補(bǔ)助比較少，民眾的主要責(zé)任就是轉(zhuǎn)變其落后的生產(chǎn)生活方式，從長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，縮小漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金的使用范圍，從而更好地促進(jìn)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

民眾的義務(wù)是減少對(duì)漢水流域的生態(tài)環(huán)境的破壞(如減少對(duì)坡地的開(kāi)墾等)，積極從自身做起，保護(hù)好漢水流域的生態(tài)資源。

4.探索多樣化的生態(tài)補(bǔ)償方式

在漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源與使用上，應(yīng)該結(jié)合所在區(qū)域的實(shí)際，探尋多樣化的補(bǔ)償方式，提高補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的能力,使生態(tài)補(bǔ)償資金使用的一些不合理的現(xiàn)狀得到改善。在科學(xué)合理的前提下擴(kuò)大補(bǔ)償來(lái)源的廣度與深度，減少數(shù)量上的差距與不足。

第一，國(guó)家財(cái)政投入。國(guó)家可以對(duì)漢水流域地區(qū)給予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及財(cái)政補(bǔ)貼等形式的補(bǔ)償，而且要建立跨行政區(qū)的漢水流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)的專(zhuān)項(xiàng)資金及使用機(jī)制，進(jìn)行統(tǒng)一管理與分配。第二，規(guī)范流域內(nèi)地方政府的財(cái)政支付，以利于具體解決漢水流域生態(tài)環(huán)境的實(shí)際問(wèn)題。第三，對(duì)漢水流域征收水資源的開(kāi)發(fā)使用費(fèi)。對(duì)利用、開(kāi)發(fā)、占用和使用漢水流域水資源的相關(guān)主體征收一定標(biāo)準(zhǔn)的資金作為漢水流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金，以更好地促進(jìn)漢水流域生態(tài)補(bǔ)償工作的展開(kāi)。第四，建立健全漢水流域的排污收費(fèi)制度。要求各級(jí)環(huán)保部門(mén)嚴(yán)格核定相關(guān)主體的污染物排污量，且嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)征收排污費(fèi)。嚴(yán)格處罰任意向漢水流域排放污染物以及超過(guò)規(guī)定排放量的行為。第五，建立漢水流域生態(tài)補(bǔ)償基金，并以科學(xué)合理的方式加以運(yùn)作，使?jié)h水流域的生態(tài)補(bǔ)償資金形成一種可持續(xù)發(fā)展的模式。此外，還要積極爭(zhēng)取國(guó)內(nèi)外的補(bǔ)償資金等。

5.建立健全生態(tài)補(bǔ)償資金的管理制度

為了提高漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金使用的效果，需要建立一種可持續(xù)發(fā)展的資金使用、考核與評(píng)價(jià)制度。建立考評(píng)制度以及審計(jì)制度，對(duì)漢水流域的補(bǔ)償資金使用的情況要進(jìn)行考核和審計(jì)，并建立起相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度，使補(bǔ)償資金更好地發(fā)揮激勵(lì)和引導(dǎo)作用[9]。

在漢水流域生態(tài)補(bǔ)償資金的使用過(guò)程中，生態(tài)補(bǔ)償資金的管理機(jī)制不健全，導(dǎo)致資金浪費(fèi)、環(huán)境破壞現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。同時(shí)也存在著“少數(shù)人受益、多數(shù)人受害”的不合理現(xiàn)象，重要的原因是沒(méi)有建立相應(yīng)的資金使用、考核與評(píng)價(jià)制度。盡管相關(guān)政府也出臺(tái)了一些相關(guān)政策，但是局限性仍很大，政策導(dǎo)向仍停留在理念層面，剛性的使用、考核與評(píng)價(jià)制度缺乏。只有建立一種可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)補(bǔ)償資金的使用、考核與評(píng)價(jià)制度，才能徹底解決資金使用不合理現(xiàn)象。

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