王暄

(中央財經(jīng)大學(xué) 財政學(xué)院，北京 102206)

0 引言

近年來，在政府采購中出現(xiàn)了一種采購?fù)涎拥默F(xiàn)象:采購人對獲得批復(fù)的項目不按時履行，而是一再拖延，直到項目即達交付日期時，才變公開招標(biāo)的采購方式為非公開方式進行采購。不公開尋覓供應(yīng)商，而是將項目草率地推給“內(nèi)定人”的行為，必然會影響政府采購效益的發(fā)揮。是什么原因?qū)е抡少忢椖康臅r間被拖延?與采購相關(guān)的利益主體為什么一再選擇推遲采購時間?采購?fù)涎訉φ少徯б娴陌l(fā)揮造成了怎樣的影響?本文通過分析有限理性的利益主體在采購博弈中做出的選擇，來解釋政府采購?fù)涎蝇F(xiàn)象，分析拖延所帶來的后果，并針對拖延現(xiàn)象的治理提出相關(guān)建議。

1 采購方式變化的案例分析

據(jù)魯南某區(qū)政府采購工作報告顯示，2008 年至2012 年，該區(qū)的政府采購無論在采購數(shù)量上還是采購金額上都有較大提升。采購數(shù)量由2008 年的5 次擴大到2012 年的58次，采購金額由2008 年的216.4 萬元增長到2012 年的31866.7 萬元。此外，采購方式也漸趨多樣，2008 年只有競爭性談判一種采購方式，到2011 年就能以公開招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購三種方式進行政府采購。但在對采購方式的數(shù)量對比中，尤其是公開招標(biāo)和競爭性談判數(shù)量的對比，我們發(fā)現(xiàn)了一些問題。根據(jù)三種政府采購方式的數(shù)量，可繪制如圖1 所示:

從圖1 中可以看出，2008 年至2011 年，無論是公開招標(biāo)、競爭性談判還是單一來源采購，其采購數(shù)量都在增加，但競爭性談判的增長速度明顯超過公開招標(biāo)的增長速度，四年來的平均增幅達到175%，而公開招標(biāo)的平均增幅只有125%，透明化程度更高的公開招標(biāo)采購方式在前幾年的增長速度反而低于非公開招標(biāo)采購形式的競爭性談判。

圖1 2008 年－2012 年魯南某區(qū)政府采購次數(shù)折線圖Fig.1 The line chart of purchasing frequency for government of a certain county in southern shandong province from 2008 to 2012

再看公開招標(biāo)和競爭性談判兩種采購方式各年增加次數(shù)的對比(即折線圖中相鄰兩點間的線段斜率對比)。從2008 年到2011 年，競爭性談判各線段的斜率均大于公開招標(biāo)對應(yīng)各線段斜率，說明2008 年—2011 年，政府采購每年通過競爭性談判形式采購的項目的增長量多于通過公開招標(biāo)形式采購的項目的增長量。只有2012 年競爭性談判采購數(shù)量不增反降，公開招標(biāo)采購數(shù)量有了大幅度提升。

圖2 2008 年－2012 年魯南某區(qū)政府采購金額折線圖Fig.2 The line chart of purchasing money for government of a certain country in southern shandong province fron 2008 to 2012

圖2 是2008 年—2012 年采購金額折線圖。從圖中可以看出，無論是競爭性談判還是公開招標(biāo)，采購金額都呈現(xiàn)出逐年上升的趨勢，競爭性談判的采購金額從2008 年的216.4 萬元不斷上升到2012 年的10901.0 萬元。公開招標(biāo)的采購金額更是以迅猛的速度增長，繼2010 年以1991.1 萬元首次超過當(dāng)年競爭性談判采購金額后，在2012 年躥升到20965.7 萬元，是當(dāng)年競爭性談判采購金額的近乎兩倍。同時，我們也注意到，除2012年公開招標(biāo)方式采購金額大幅度超過競爭性談判采購金額外，前四年的政府采購還是以競爭性談判為主導(dǎo)的，且這種主導(dǎo)趨勢在四年內(nèi)逐漸增強。

對競爭性談判方式采購在2008 年到2011 年間明顯增多現(xiàn)象，除了采購的客觀需要外，本文給出了另一種解釋:采購人代表不愿以公開招標(biāo)的方式進行政府采購，因此很多項目都被擱置，等到急需使用時，采購代表便申請緊急采購，而后根據(jù)《政府采購法》第三十條第三項的規(guī)定，采用競爭性談判方式進行采購。

根據(jù)《政府采購法》第三十條第三項的規(guī)定，招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的，可以采用競爭性談判方式采購。這樣一來，采購人通過打法律的擦邊球，就將采購時間一拖再拖。采購?fù)涎蝇F(xiàn)象只有通過改變采購方式才會發(fā)生嗎?政府采購中的行為人在決策時為什么一致性地選擇了推遲采購時間?下文將重點就采購?fù)涎蝇F(xiàn)象及政府采購中的各方博弈來分析采購?fù)涎蝇F(xiàn)象產(chǎn)生的成因。

2 政府采購?fù)涎蝇F(xiàn)象

2.1 政府采購?fù)涎蝇F(xiàn)象的闡釋

政府采購?fù)涎蝇F(xiàn)象近年來在我國各地區(qū)的政府采購中時有發(fā)生。該拖延現(xiàn)象既有政府采購工作具體實施相對于《中華人民共和國政府采購法》頒布的滯后性，又有采購過程中采購人故意推遲采購時間而導(dǎo)致的項目被拖延。本文主要討論后者。

所謂采購人故意推遲采購時間，是指采購人不按照計劃規(guī)定的公開招標(biāo)采購時間按時發(fā)布招標(biāo)公告，而是將項目采購的時間一再拖延，直到據(jù)項目交付期限的時間不足以支持公開招標(biāo)方式時，采購人才通過申請緊急采購的方式轉(zhuǎn)變采購形式，轉(zhuǎn)而采用非公開的方式進行采購。

2.2 政府采購?fù)涎蝇F(xiàn)象涉及的有關(guān)各方

政府采購?fù)涎蝇F(xiàn)象與采購人與供應(yīng)商的決策選擇有密切聯(lián)系。各供應(yīng)商為爭取承包機會所做出的努力，采購人在供應(yīng)商選擇的基礎(chǔ)上采取的行動方案以及采購人和供應(yīng)商為實現(xiàn)利益最大化共同做出的行為決策等，都會在信息不對稱的情況下耗費時間，拖長項目采購前期準(zhǔn)備的時間，導(dǎo)致項目采購不能及時落實。

2.3 政府采購?fù)涎蝇F(xiàn)象的后果

政府采購的拖延現(xiàn)象會導(dǎo)致尋租、設(shè)租現(xiàn)象的發(fā)生。在采購人代表發(fā)售招標(biāo)文件或邀請潛在供應(yīng)商之前，供應(yīng)商為獲取承包機會，往往不惜犧牲金錢和時間來疏通與采購人之間的關(guān)系，產(chǎn)生尋租行為;而采購部門看準(zhǔn)了供應(yīng)商的心思，總會故意推遲發(fā)售招標(biāo)文件的時間來縮短沒有事先疏通關(guān)系的供應(yīng)商的準(zhǔn)備時間，以將其排除在外，有的采購部門甚至直接采取更換采購方式的辦法來滿足供應(yīng)商的需要。采購人推遲時間的行為即為設(shè)租。尋租和設(shè)租行為容易滋生腐敗，嚴(yán)重影響政府采購效用的發(fā)揮。

政府采購的拖延現(xiàn)象會推遲項目工期。政府采購的拖延現(xiàn)象發(fā)生在項目實施之前，無論是供應(yīng)商想方設(shè)法拉攏采購人，還是采購人在眾多利好條件中擇優(yōu)選擇供應(yīng)商，都需要耗費時間。任何環(huán)節(jié)的拖延都可能導(dǎo)致項目實施環(huán)節(jié)被推遲，這很有可能違背預(yù)算單位年初的工作計劃，甚至影響整年的工作進度。

政府采購的拖延現(xiàn)象會降低財政資金的使用效益，從而影響政府采購效用的發(fā)揮。政府采購的拖延多體現(xiàn)在采購前準(zhǔn)備工作中的各個環(huán)節(jié)。如前所述，拖延現(xiàn)象引發(fā)的尋租、設(shè)租問題會導(dǎo)致錢權(quán)交易，就采購人而言，影響了最佳供應(yīng)商的選擇，在一定程度上阻礙了資源的合理優(yōu)化配置。政府采購旨在花同樣多的錢或少花錢的情況下，提高采購商品、服務(wù)或工程的質(zhì)量，優(yōu)化性價比。而采購的拖延現(xiàn)象則違背了政府采購的初衷，使得節(jié)約財政支出的財政作用沒有充分得到體現(xiàn)，影響政府采購效用的發(fā)揮。

3 政府采購?fù)涎拥牟┺恼摲治?/h2>

3.1 有限理性供應(yīng)商之間的尋租決策博弈

3.1.1 兩個供應(yīng)商之間的博弈分析

在采購人發(fā)布招標(biāo)公告或?qū)?yīng)商進行篩選之前，供應(yīng)商疏通關(guān)系的行動對其以后的中標(biāo)幾率有很大的影響。假設(shè)在采購前的準(zhǔn)備階段只有兩個相互競爭的供應(yīng)商，他們并不知曉對方的行動策略，處在信息不完全的行動狀態(tài)下，但雙方均能做出疏通關(guān)系和不行動兩種行為決策。那么他們選擇不同的方案所帶來的效用水平可通過如下的支付矩陣圖反映出來:

表1 兩個供應(yīng)商博弈的效用水平支付矩陣Table 1 payoff matrix of the utility level whth the game between two providers

如果供應(yīng)商1 選擇主動尋租，即事前疏通好與采購人之間的關(guān)系，當(dāng)供應(yīng)商2 尋租時，他們獲得承包項目的機會是均等的，即中標(biāo)幾率為50%，當(dāng)供應(yīng)商2 不行動時，采購人會把承包機會給供應(yīng)商1;如果供應(yīng)商1 選擇不行動，當(dāng)供應(yīng)商2 也選擇不行動時，二者獲得承包的機會仍舊相等，但供應(yīng)商2 一旦行動起來，供應(yīng)商1 就丟失了此次承包項目的機會。值得注意的是:在尋租的情況下，由于供應(yīng)商事先給予了采購人一定的好處，采購人也會相應(yīng)提高采購價格，因此供應(yīng)商都尋租所獲得的收益大于都不尋租時的收益(即Y ＞y)。

由此得出兩個供應(yīng)商的占優(yōu)決策均為“行動”，即在采購前的準(zhǔn)備時期，供應(yīng)商會想辦法聯(lián)系到與自己相關(guān)并有需求的采購人，疏通與采購人之間的關(guān)系，爭取承包權(quán)。

3.1.2 N 個供應(yīng)商之間的博弈分析

通過上述分析，我們已經(jīng)得知，在只有兩個供應(yīng)商時，尋租是雙方的共同選擇?？紤]現(xiàn)實中存在眾多供應(yīng)商的情況，假設(shè)N 個供應(yīng)商均勻分布在一個圓周上，這些企業(yè)僅僅能知道位置與其相近的相鄰兩企業(yè)的決策，并以此來調(diào)整自己的決策。不失一般性，我們僅考慮一個博弈方i 的決策行為。設(shè)Xi(t)為在t 時刻博弈方i 的鄰居中采取不尋租策略的數(shù)量，Xi(t)∈(0，1，2)，則博弈方i 選擇尋租(A)和不尋租(B)的期望博弈如下:

其中Y 為相鄰的供應(yīng)商都采取尋租決策時所獲得的收益，y 為相鄰的供應(yīng)商都不行動時所獲得的收益，P 為在供應(yīng)商主動尋租而相鄰供應(yīng)商都不采取行動的情況下所獲得的收益。從上述分析中可知:P ＞Y ＞y，因此，E(A)＞E(B)。即在有眾多供應(yīng)商的情況下，供應(yīng)商們總會做出一致的選擇——設(shè)法尋租。

3.2 采購人與供應(yīng)商之間的決策博弈:

由于采購方面對的是眾多供應(yīng)商，因此采購人需要在眾多的利好條件中找到一個對自己最有利的供應(yīng)商，并將承包項目的機會向該供應(yīng)商傾斜。在疏通關(guān)系和選擇供應(yīng)商的博弈過程中，所耗費的時間是巨大的。

圖3 供應(yīng)商與采購人在博弈過程中的選擇Fig.3 Choice of the provider and the purchasing agent in the game process

由于供應(yīng)商在博弈中處于先采取行動的一方，因此為本輪序列博弈中的先行人。由上一階段供應(yīng)商之間的博弈可知，供應(yīng)商會在A 點處選擇及時疏通與采購人之間的關(guān)系而到達B 點。

我們假設(shè)供應(yīng)商不采取任何行動到達C 點時獲得項目承包權(quán)的概率為p，供應(yīng)商為疏通關(guān)系所花費的經(jīng)費為100，項目收益為500。那么到達B 點時，若采購人拖延發(fā)布招標(biāo)公告或邀請其他供應(yīng)商的時間，就會使一些沒有給予采購人好處的供應(yīng)商被排除在外。此時采購人既獲得了供應(yīng)商為疏通關(guān)系的而付出的100，又能取得項目500，總收益為600，而供應(yīng)商獲得承包項目的概率遠遠大于p，所獲得的收益500，足以抵償損失。

若在B 點時預(yù)算單位選擇了不拖延發(fā)布招標(biāo)公告或邀請其他供應(yīng)商的時間，就相當(dāng)于給予所有的供應(yīng)商同等的準(zhǔn)備時間和承包機會，先前供應(yīng)商所做的努力就白費了，此時預(yù)算單位獲得的收益仍然為600，但失信于供應(yīng)商的損失為200，所以總收益為400。而供應(yīng)商獲得項目承包權(quán)的機會沒有改變，仍為p，并且損失了為疏通關(guān)系而花費的經(jīng)費100。

所以在B 點時，預(yù)算單位會選擇拖延時間，當(dāng)供應(yīng)商預(yù)測采購人會采取拖延行動時就會采取疏通關(guān)系的做法，最終二者達到納什均衡。因此，無論站在預(yù)算單位還是供應(yīng)商的角度，時間上的耗費是必須的。

根據(jù)上述博弈分析，可以初步看出政府采購中出現(xiàn)采購?fù)涎蝇F(xiàn)象的基本原因。因此，應(yīng)從采購方式的改變，時間約束機制的制定以及法律法規(guī)的完善上入手，將時間拖沓的現(xiàn)象扼殺在搖籃里。

4 相關(guān)建議與改進措施

4.1 建立時間約束機制

在時間約束機制方面，應(yīng)制定嚴(yán)格的采購周期，將項目的采購周期納入到年初的工作規(guī)劃中，嚴(yán)格規(guī)范各個環(huán)節(jié)的實施時間，控制采購事前準(zhǔn)備時間，以杜絕采購人為廣大供應(yīng)商設(shè)置門檻的機會。在采購實施的各個環(huán)節(jié)，應(yīng)安排不同的人員在特定的時間點負(fù)責(zé)不同事宜，以增大供應(yīng)商走后門疏通關(guān)系的機會成本，減少徇私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。最后，政府采購預(yù)算單位應(yīng)按照《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等政策法規(guī)的規(guī)定(如《政府采購法》第二十二條:采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇)，給予各供應(yīng)商平等的競爭機會，杜絕排擠供應(yīng)商的行為。

4.2 嚴(yán)格規(guī)定重點項目的采購方式

在采購方式的選擇上，對采購資金數(shù)額較大的項目，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定采用公開透明度相對高的公開招標(biāo)方式進行采購。與其他采購方式相比，公開招標(biāo)在法律法規(guī)上對招投標(biāo)各個階段的時間有著更為細致和嚴(yán)格的規(guī)定，如《招標(biāo)投標(biāo)法》第十六條規(guī)定:招標(biāo)公告應(yīng)當(dāng)載明招標(biāo)人的名稱和地址、招標(biāo)項目的性質(zhì)、數(shù)量、實施地點和時間以及獲取招標(biāo)文件的辦法等事項。第二十四條規(guī)定:招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定投標(biāo)人編制投標(biāo)文件所需要的合理時間;但是，依法必須進行招標(biāo)的項目，自招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，最短不得少于二十日。第三十四條規(guī)定:開標(biāo)應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件確定的提交投標(biāo)文件截止時間的同一時間公開進行;開標(biāo)地點應(yīng)當(dāng)為招標(biāo)文件中預(yù)先確定的地點。第四十六條規(guī)定:招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。第十七條規(guī)定:依法必須進行招標(biāo)的項目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自確定中標(biāo)人之日起十五日內(nèi)，向有關(guān)行政監(jiān)督部門提交招標(biāo)投標(biāo)情況的書面報告。以上規(guī)定規(guī)范了采購過程，縮短了項目拖沓的時間。此外，公開招標(biāo)方式有利于發(fā)揮第三方的監(jiān)督制約機制，使采購單位和供應(yīng)商在公眾和媒體等的監(jiān)督下規(guī)范自身行為，有利于項目的按期執(zhí)行。

4.3 健全法律法規(guī)

《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法(征求意見稿)》第三十二條的第三項，對可以采用競爭性談判方式采購的相關(guān)情況則做了這樣的規(guī)定——非采購人所能預(yù)見或者非采購人拖延造成采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的。從這條規(guī)定中，我們可以看出，國家已經(jīng)注意到采購項目拖延有相關(guān)問題。如果是采購人所能預(yù)見或者采購人拖延造成采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的，則不能采用競爭性談判來實現(xiàn)。因此，要從法律上杜絕采購人鉆法律漏洞的行為發(fā)生，《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》應(yīng)盡早出臺。這樣，采購人再用改變采購方式的辦法來拖延采購時間時，就會受到財政部門不批復(fù)的約束，項目最終還是要采取公開招標(biāo)的方式進行采購。

5 結(jié)論

本文通過對魯南某區(qū)2008 年到2012 年政府采購工作報告的分析，發(fā)現(xiàn)了政府采購采購方式漸趨不透明化的現(xiàn)象，該現(xiàn)象在我國其他地區(qū)也存在，并催生了近年來產(chǎn)生的政府采購?fù)涎蝇F(xiàn)象。通過對政府采購?fù)涎訂栴}的解析，我們發(fā)現(xiàn)采購各環(huán)節(jié)不同利益主體的決策對其有著深刻的影響。對此，本文采用博弈論的方法，在分析各環(huán)節(jié)各行為主體行動的基礎(chǔ)上得出一致的結(jié)論:各利益主體的決策將會朝著采購?fù)涎拥姆较虬l(fā)展。為此，本文提出了抑制拖延現(xiàn)象的相關(guān)建議，并在該區(qū)2012 年的政府采購工作報告中看到了政府采購工作實質(zhì)性改進的趨勢。

在圖1 魯南某區(qū)2012 年的政府采購數(shù)據(jù)中，我們可以看出，政府采購公開透明度的提升工作已經(jīng)取得了一定的成效，該區(qū)在2012 年度采用公開招標(biāo)采購方式的采購次數(shù)達到21 次，比2011 年增長了3.20 倍，超過了以往各個年度的增幅。圖2 魯南某區(qū)政府采購金額的折線圖顯示，2012 年政府采購?fù)ㄟ^公開招標(biāo)的形式實現(xiàn)的采購金額達到20965.6890 萬元，比2011 年的2534.8921 萬元增長了7.27 倍。

2012 年10 月出臺的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法(征求意見稿)》已經(jīng)體現(xiàn)出國家對政府采購相關(guān)法律法規(guī)完善的重視。通過該區(qū)2012 年公布數(shù)據(jù)中我們也看到，其公開招標(biāo)的采購份額已大大提升，采購方式正朝著公開透明的方式轉(zhuǎn)變。我們希望隨著《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》的出臺，更多的地區(qū)能杜絕采購?fù)涎拥默F(xiàn)象，使政府采購發(fā)揮其應(yīng)有的作用，為百姓謀福利。

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