高志永，汪翠萍，王凱軍，王瑩

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084

我國環(huán)境技術(shù)管理體系的建設(shè)進(jìn)程探討

高志永，汪翠萍，王凱軍，王瑩

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084

2007年發(fā)布的《國家環(huán)境技術(shù)管理體系建設(shè)規(guī)劃》成為我國重視環(huán)境技術(shù)管理工作的重要標(biāo)志。通過技術(shù)管理提高技術(shù)在環(huán)境保護(hù)工作中的作用，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與法律、經(jīng)濟(jì)和行政等在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮同等重要作用的目標(biāo)。目前，技術(shù)指導(dǎo)文件基本覆蓋包括農(nóng)村生活、畜禽養(yǎng)殖、城鎮(zhèn)污水處理廠污泥及火電、鋼鐵等行業(yè)和領(lǐng)域，環(huán)境技術(shù)評估體系和示范推廣體系也在不斷建設(shè)過程中。到“十二五”末，將初步完成系統(tǒng)的環(huán)境技術(shù)管理體系建設(shè)工作。

規(guī)劃；環(huán)境技術(shù)管理；技術(shù)指導(dǎo)體系；最佳可行技術(shù)(BAT)；技術(shù)評估

2006年第六次全國環(huán)境保護(hù)大會上溫家寶總理首先提出從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問題，自覺遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律，提高環(huán)境保護(hù)工作水平[1]。為落實(shí)溫家寶總理講話精神，原國家環(huán)境保護(hù)總局明確提出：要全面實(shí)施三大環(huán)保科技工程，即環(huán)境科技創(chuàng)新、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和環(huán)境技術(shù)管理體系建設(shè)，全面依靠科技創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步推動環(huán)境保護(hù)工作已成為新時期環(huán)境保護(hù)工作的基本方針之一[2]。技術(shù)手段對實(shí)現(xiàn)污染減排目標(biāo)和國家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)具有重要作用[3]，為推動環(huán)境技術(shù)管理體系建設(shè)，環(huán)境保護(hù)部科技標(biāo)準(zhǔn)司于2007年編制完成并發(fā)布了《國家環(huán)境技術(shù)管理體系建設(shè)規(guī)劃》，該規(guī)劃的發(fā)布，標(biāo)志著我國環(huán)境技術(shù)管理體系建設(shè)工作邁出了堅實(shí)的一步。2012年2月環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《關(guān)于加快完善環(huán)?？萍紭?biāo)準(zhǔn)體系的意見》提出了加快完善環(huán)境科技創(chuàng)新體系、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系、環(huán)境技術(shù)管理體系、環(huán)保產(chǎn)業(yè)培育體系和科技支撐保障體系等五大體系建設(shè)，環(huán)境技術(shù)管理體系作為五大體系之一被著重提出。

1 國內(nèi)外環(huán)境技術(shù)管理體系主要內(nèi)容

1.1 我國環(huán)境管理體系基本框架

我國環(huán)境技術(shù)管理體系主要以系統(tǒng)、科學(xué)的行業(yè)污染防治環(huán)境技術(shù)評估體系為基礎(chǔ)，以技術(shù)政策、最佳可行技術(shù)(BAT)指南和工程技術(shù)規(guī)范等環(huán)境技術(shù)指導(dǎo)體系為核心，建立環(huán)境技術(shù)的示范推廣體系，為環(huán)境管理目標(biāo)的設(shè)定以及環(huán)境管理制度的實(shí)施提供技術(shù)支持。《國家環(huán)境技術(shù)管理體系建設(shè)規(guī)劃》明確提出了我國環(huán)境技術(shù)管理體系基本框架(圖1)。

圖1 國家環(huán)境技術(shù)管理體系基本框架Fig.1 Basic framework of national environmental technology management system

環(huán)境技術(shù)管理體系從國家層次(行業(yè)污染防治)、地方層次(流域污染防治)、產(chǎn)業(yè)層次(企業(yè)污染防治)、發(fā)展層次(以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展)等方面發(fā)揮技術(shù)指導(dǎo)作用。其中環(huán)境技術(shù)指導(dǎo)體系主要通過制定技術(shù)指導(dǎo)文件發(fā)揮作用，技術(shù)政策是環(huán)境污染防治工作的技術(shù)原則和技術(shù)路線[4]，最佳可行技術(shù)指南從單元最佳技術(shù)和最佳組合工藝方面提供技術(shù)指導(dǎo)，環(huán)境工程技術(shù)規(guī)范從工藝技術(shù)、設(shè)施的參數(shù)設(shè)計方面提供技術(shù)指導(dǎo)；環(huán)境技術(shù)評估體系通過制定技術(shù)評估指標(biāo)體系、評估方法、評估制度等方面發(fā)揮作用，開展國家污染防治技術(shù)和項目評估為環(huán)境技術(shù)示范推廣提供支持，開展BAT評估為BAT指南文件編制提供支持，開展環(huán)境技術(shù)驗(yàn)證(ETV)為新技術(shù)的推廣應(yīng)用提供支持，ETV是實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理科學(xué)化、長效化、市場化、系統(tǒng)化的最佳選擇[5-9]；環(huán)境技術(shù)示范推廣體系通過發(fā)布環(huán)境技術(shù)示范和環(huán)境技術(shù)推廣文件、構(gòu)建環(huán)境技術(shù)信息系統(tǒng)發(fā)揮作用。

1.2 國外環(huán)境管理體系主要內(nèi)容

歐盟的環(huán)境技術(shù)管理，主要是根據(jù)歐盟綜合污染防治(integrated pollution prevention and control，IPPC)9661EC指令[10]的規(guī)定，以最佳可行技術(shù)作為能夠達(dá)到對整個環(huán)境進(jìn)行高水平保護(hù)的重要工具。為輔助IPPC 9661EC指令執(zhí)行，歐盟開展了廣泛的最佳可行技術(shù)評價工作，并出版了《經(jīng)濟(jì)與多種環(huán)境介質(zhì)的影響參考文件》，幫助人們按照歐盟IPPC 9661EC指令來確定最佳可行技術(shù)；“最佳”是指實(shí)現(xiàn)對整體環(huán)境最有效的高水平保護(hù)[11]，“技術(shù)”包括設(shè)計、建設(shè)、維護(hù)、使用和拆除設(shè)備所使用的工藝和方法[12]；該參考文件主要通過建立各種指南，指導(dǎo)用戶評估出最佳可行技術(shù)供用戶采用。

美國的環(huán)境技術(shù)政策是環(huán)境法規(guī)的一部分，目前只限于水污染防治[13]。美國國家環(huán)境保護(hù)局針對現(xiàn)有污染源、常規(guī)污染物、非常規(guī)污染物和新污染源，要求企業(yè)分別采用現(xiàn)行最佳控制技術(shù)(best practicable technology currently available, BPT)、最佳常規(guī)污染物控制技術(shù)(best conventional pollutant control technology, BCT)、污染防治最佳可行技術(shù)(best available technology economically achievable, BAT)和最佳示范技術(shù)(best demonstrated control technology, BADT)。美國對現(xiàn)有污染源的技術(shù)評估以費(fèi)用-效益分析方法為主，根據(jù)不同污染物排放所能采用的控制方法，考慮各種技術(shù)的能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和其他成本，分別判定該技術(shù)屬于BPT或BCT等不同等級的技術(shù)。

2 我國環(huán)境技術(shù)管理體系建設(shè)實(shí)施進(jìn)展

構(gòu)建環(huán)境技術(shù)管理體系是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要組織、機(jī)構(gòu)、隊伍、資金等保障條件，缺一不可[14]。

2.1 環(huán)境技術(shù)指導(dǎo)體系的建設(shè)

為更好地促進(jìn)和規(guī)范環(huán)境技術(shù)指導(dǎo)文件編制工作的有序開展，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《污染防治最佳可行技術(shù)導(dǎo)則編制管理辦法》、《污染防治最佳可行技術(shù)導(dǎo)則編制指南》及《污染防治技術(shù)政策編制指南》等文件，有效地推動了環(huán)境技術(shù)指導(dǎo)體系的建設(shè)。目前已完成部分行業(yè)和環(huán)境問題技術(shù)指導(dǎo)文件發(fā)布。根據(jù)國家污染防治重點(diǎn)，“十一五”期間選擇火電、鋼鐵、建材等高能耗行業(yè)，造紙、輕工、紡織等高污染行業(yè)，污泥、農(nóng)村、畜禽等重大環(huán)境問題開展技術(shù)指導(dǎo)文件編制工作，部分技術(shù)指導(dǎo)文件已陸續(xù)發(fā)布，基本實(shí)現(xiàn)技術(shù)指導(dǎo)文件覆蓋包括農(nóng)村生活、畜禽養(yǎng)殖、城鎮(zhèn)污水處理廠污泥及火電、鋼鐵等行業(yè)和領(lǐng)域(表1)，其他重點(diǎn)行業(yè)技術(shù)指導(dǎo)文件也在陸續(xù)制定過程中?！笆晃濉逼陂g完成的技術(shù)指導(dǎo)文件有效地推動了技術(shù)指導(dǎo)體系的建設(shè)。

表1 技術(shù)指導(dǎo)文件覆蓋的行業(yè)和領(lǐng)域

1)即將完成發(fā)布。

2.2 環(huán)境技術(shù)評估體系的建設(shè)

原國家環(huán)境保護(hù)局于1991年就開展了國家環(huán)境保護(hù)最佳實(shí)用技術(shù)的篩選和評價工作。而2009年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《國家環(huán)境保護(hù)技術(shù)評價與示范管理辦法》相對較為系統(tǒng)地制定了各方職責(zé)、評估模式和評估程序等內(nèi)容，并指出環(huán)境保護(hù)行政主管部門在開展與環(huán)境保護(hù)技術(shù)相關(guān)的管理工作或項目審批時，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境保護(hù)技術(shù)評價的結(jié)果作為依據(jù)?！秶噎h(huán)境保護(hù)技術(shù)評價與示范管理辦法》為我國環(huán)境技術(shù)評估工作提供了依據(jù)。環(huán)境保護(hù)部于2010年批準(zhǔn)建立了“國家環(huán)境保護(hù)技術(shù)管理與評估工程技術(shù)中心”，重點(diǎn)開展環(huán)境技術(shù)評估與管理工作。同時，結(jié)合國家重大水專項、環(huán)境保護(hù)公益項目等研究成果，形成了污染防治最佳可行技術(shù)評估制度及程序，并在ETV方面開展了試點(diǎn)工作，率先建立了國內(nèi)第一個以生物處理技術(shù)為主的綜合實(shí)驗(yàn)驗(yàn)證評估平臺，進(jìn)一步推動了環(huán)境技術(shù)評估工作。

2.3 環(huán)境技術(shù)推廣體系的建設(shè)

1993年，原國家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)最佳實(shí)用技術(shù)推廣管理辦法》，推廣最佳實(shí)用技術(shù)[15-16]；自2006—2012年，環(huán)境保護(hù)部每年都頒布《國家先進(jìn)污染防治技術(shù)示范名錄》和《國家鼓勵發(fā)展的環(huán)境保護(hù)技術(shù)目錄》，分別針對污染防治新工藝、新技術(shù)和先進(jìn)成熟的污染治理達(dá)標(biāo)技術(shù)開展技術(shù)推廣，并成為中央環(huán)境保護(hù)專項資金審查的主要依據(jù)。國家環(huán)境保護(hù)技術(shù)管理與評估工程技術(shù)中心建立了環(huán)境技術(shù)管理網(wǎng)(www.chinabat.org)，通過污染防治技術(shù)和技術(shù)指導(dǎo)文件的更新和發(fā)布，實(shí)現(xiàn)污染防治技術(shù)推廣；“十一五”國家重大水專項“水污染控制與治理技術(shù)評估體系研究項目”建立了水污染防治技術(shù)信息資源共享中心和水污染防治技術(shù)管理信息系統(tǒng)，通過污染防治技術(shù)查詢、檢索、咨詢等功能，促進(jìn)污染防治技術(shù)的推廣。

3 我國環(huán)境技術(shù)指導(dǎo)體系的作用(以城鎮(zhèn)污水處理廠污泥為例)

我國環(huán)境技術(shù)指導(dǎo)文件的核心是為污染防治工作提供技術(shù)指導(dǎo)，其中較為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是政府合理利用技術(shù)指導(dǎo)文件，并充分發(fā)揮其技術(shù)指導(dǎo)作用。以污泥為例，近期環(huán)境保護(hù)部、國家發(fā)展和改革委員會以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部均出臺了關(guān)于污泥處理處置的通知，各通知中都提到了技術(shù)指導(dǎo)文件中的相關(guān)內(nèi)容。

為進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)生活污水處理廠污泥處理處置工作，國家發(fā)展和改革委員會以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2011年聯(lián)合出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)污泥處理處置工作組織實(shí)施示范項目的通知》(發(fā)改辦環(huán)資〔2011〕461號)。通知提出：在篩選確定污泥處理處置工程具體技術(shù)方案時，應(yīng)按照國家有關(guān)技術(shù)政策和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求，在綜合分析評價各方案的經(jīng)濟(jì)性、環(huán)境影響和碳減排情況的基礎(chǔ)上，選擇合適的技術(shù)，確定合理可行的工程建設(shè)方案；運(yùn)營單位要嚴(yán)格執(zhí)行各項工程技術(shù)規(guī)范、導(dǎo)則和操作指南，保證污泥處理處置設(shè)施安全穩(wěn)定運(yùn)行。通知中的這些具體要求明確顯示出了技術(shù)指導(dǎo)文件的技術(shù)指導(dǎo)和技術(shù)規(guī)范作用。

為加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理廠污泥污染防治工作，環(huán)境保護(hù)部于2010年出臺了《關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理廠污泥污染防治工作的通知》(環(huán)辦〔2010〕157號)。通知同樣提出：污泥處理處置應(yīng)遵循減量化、穩(wěn)定化、無害化的原則；污泥產(chǎn)生、運(yùn)輸、貯存、處理處置的全過程應(yīng)當(dāng)遵守國家和地方相關(guān)污染控制標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)規(guī)范；要因地制宜，推動通過填埋、焚燒、建材綜合利用，現(xiàn)有工業(yè)窯爐(如電廠鍋爐、水泥窯等)共處置等方式，提高污泥無害化處置率。通知中強(qiáng)調(diào)了技術(shù)指導(dǎo)文件的作用，并且提出的關(guān)于污泥處理處置的原則和技術(shù)選擇均體現(xiàn)了《城鎮(zhèn)污水處理廠污泥處理處置及污染防治技術(shù)政策》及其他技術(shù)指導(dǎo)文件的指導(dǎo)作用。

4 我國環(huán)境技術(shù)指導(dǎo)體系的“十二五”規(guī)劃

根據(jù)對已發(fā)布和已開展編制的技術(shù)指導(dǎo)文件進(jìn)行系統(tǒng)的梳理，結(jié)合“十一五” 期間行業(yè)全面推進(jìn)技術(shù)指導(dǎo)文件編制的經(jīng)驗(yàn)和遇到的問題，對“十一五”《國家環(huán)境技術(shù)管理體系建設(shè)規(guī)劃》中構(gòu)建的污染防治技術(shù)政策體系表、污染防治最佳可行技術(shù)指南體系表和環(huán)境工程技術(shù)規(guī)范體系表進(jìn)行了詳細(xì)的分析，總結(jié)出目前環(huán)境技術(shù)指導(dǎo)體系主要存在的問題。

(1)目前雖然開展了一系列的技術(shù)指導(dǎo)文件編制工作，并且完成了部分行業(yè)的覆蓋，但已開展的工作量與所設(shè)計的技術(shù)指導(dǎo)體系的完整拼圖相比，完成發(fā)布的技術(shù)指導(dǎo)文件數(shù)量較少，并且已開展編制的技術(shù)指導(dǎo)文件相對分散，對環(huán)境保護(hù)的技術(shù)指導(dǎo)作用有限，很難形成有效的合力。

(2)由于時間緊任務(wù)重，“十一五”技術(shù)指導(dǎo)體系表設(shè)計不夠完善，部分文件之間的銜接、配合不充分，各類文件的協(xié)調(diào)性不足，另外，新時期環(huán)境保護(hù)工作的新要求、新任務(wù)，國家對于重金屬污染問題、礦山生態(tài)問題、有毒有害有機(jī)物問題等很多新的環(huán)境管理需求在“十一五”規(guī)劃中未能有效體現(xiàn)。

因此，對“十二五”環(huán)境技術(shù)指導(dǎo)體系規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整時，在充分考慮關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈條、實(shí)現(xiàn)成龍配套、緊跟環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作、引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，將現(xiàn)有國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)按特征進(jìn)行組團(tuán)劃分，將規(guī)劃適當(dāng)調(diào)整為九個產(chǎn)業(yè)集群〔通用和跨行業(yè)環(huán)境問題、城市(第三產(chǎn)業(yè))、農(nóng)村(農(nóng)牧業(yè))、重化工組團(tuán)、冶金組團(tuán)、能源組團(tuán)、建材組團(tuán)、輕工組團(tuán)和靜脈(固體廢物)〕。根據(jù)技術(shù)指導(dǎo)體系的統(tǒng)籌規(guī)劃、重點(diǎn)突破，適時調(diào)整、基本覆蓋，科學(xué)籌劃、全面支撐的“三步走”戰(zhàn)略實(shí)施，考慮在“十二五”期間實(shí)現(xiàn)對重化工、紡織、制藥、冶金及面源等重點(diǎn)污染行業(yè)和重大環(huán)境問題的基本覆蓋。

5 環(huán)境技術(shù)管理體系的資金投入和“十二五”建設(shè)展望

“十一五”期間國家環(huán)境技術(shù)管理體系的建設(shè)經(jīng)費(fèi)投入主要來源于：1)環(huán)境技術(shù)管理體系建設(shè)專項經(jīng)費(fèi)；2)環(huán)境保護(hù)公益項目經(jīng)費(fèi)支持；3)國家重大水專項經(jīng)費(fèi)支持。在“十一五”期間，這三方面資金投入超過1億元，預(yù)計在“十二五”期間的投入經(jīng)費(fèi)將達(dá)2億左右。從資金投入的數(shù)字上看費(fèi)用很大，但實(shí)際沒有完全用于建設(shè)技術(shù)管理體系，環(huán)境保護(hù)公益項目和國家重大水專項要完成相應(yīng)研究任務(wù)，只有部分資金用于推動技術(shù)管理體系建設(shè)。因此，要想實(shí)現(xiàn)2020年建立層次清晰、分工明確、運(yùn)行高效、支撐有力的國家水環(huán)境技術(shù)管理體系的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)管理對環(huán)境保護(hù)的支撐作用，需要更多的資金支持，確保技術(shù)管理體系的順利完成和發(fā)揮作用。

“十一五”期間，我國環(huán)境技術(shù)管理體系框架已完成構(gòu)建，重點(diǎn)行業(yè)技術(shù)指導(dǎo)文件也相繼開展編制工作，并在部分行業(yè)實(shí)現(xiàn)了覆蓋；技術(shù)評估制度也在不斷建設(shè)，技術(shù)示范推廣機(jī)制處于起步階段。隨著國家對環(huán)境技術(shù)管理工作的重視，“十二五”期間，在環(huán)境技術(shù)管理體系專項工作推動的同時，繼續(xù)借力國家重大水專項和環(huán)境保護(hù)公益項目，加快環(huán)境技術(shù)管理體系的建設(shè)步伐，到“十二五”末，將實(shí)現(xiàn)“建成系統(tǒng)完善的、以污染防治技術(shù)政策、最佳可行技術(shù)指南、技術(shù)評估和技術(shù)示范與推廣為核心內(nèi)容的國家水環(huán)境技術(shù)管理體系，基本完成重污染工業(yè)行業(yè)的最佳可行技術(shù)指導(dǎo)體系構(gòu)建”的目標(biāo)。

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DiscussonEstablishmentProcessofEnvironmentalTechnologyManagementSysteminChina

GAO Zhi-yong, WANG Cui-ping, WANG Kai-jun, WANG Ying

School of Environment, Tsinghua University, Beijing 100084, China

TheNationalEnvironmentalTechnologyManagementSystemEstablishmentPlanannounced in 2007 became a significant symbol for environmental technology management work. The role of technology in the environmental protection had been enhanced by technology management, achieving the goal of the technology playing the same important role as legal, economic and administrative instruments. At present, the technical guideline documents had covered the industries and areas including rural residential pollutant treatment, poultry raising pollutant treatment, municipal wastewater sludge treatment, thermal powers, and iron and steel industries, etc. The environmental technology evaluation system and demonstration of dissemination system were under construction. It was projected that the environmental technology management system would be primarily established by the end of the Twelfth Five-Year Period.

planning; environmental technology management; technical guideline system; best available technologies (BATs); technology evaluation

1674-991X(2013)02-0169-05

2012-06-28

國家水體污染控制與治理科技重大專項(2009ZX07529-001)

高志永(1982—)，博士，主要從事環(huán)境技術(shù)管理與評估研究，gaozhiyong5928@163.com

X32

A

10.3969j.issn.1674-991X.2013.02.027