舒尚奇

(渭南師范學(xué)院數(shù)學(xué)與信息科學(xué)學(xué)院，陜西渭南714000)

0 引言

渭南區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，各類資源豐富，歷史文化厚重，人民勤勞智慧，有著巨大的發(fā)展?jié)摿?為促進(jìn)渭南總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，推動(dòng)陜西區(qū)域大發(fā)展、大開(kāi)放，2012年陜西省人民政府提出了凝聚各方力量，建好陜西東大門(mén)的戰(zhàn)略構(gòu)想.提出了以新型工業(yè)化為引領(lǐng)，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí);積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展;著力提高糧食蔬菜生產(chǎn)能力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;推動(dòng)文化旅游融合發(fā)展，打造國(guó)際山水文化旅游目的地;切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高發(fā)展保障能力;加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展;全面提升公共服務(wù)水平，切實(shí)保障和改善民生;深化改革擴(kuò)大開(kāi)放，最大限度釋放發(fā)展?jié)撃埽?］的建設(shè)發(fā)展目標(biāo).

按照國(guó)家人口計(jì)生委的安排部署，西北各省和新疆建設(shè)兵團(tuán)自2011年開(kāi)始，開(kāi)展了流動(dòng)人口生存發(fā)展?fàn)顩r動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查，2012年陜西省對(duì)流動(dòng)人口的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析研究，撰寫(xiě)了《2012年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析報(bào)告匯編》，包括西北區(qū)域、陜西省、西安市、榆林市流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)的趨勢(shì)研究.

流動(dòng)人口大量出現(xiàn)是改革開(kāi)放以來(lái)伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程而產(chǎn)生的社會(huì)現(xiàn)象，［2］也是我國(guó)社會(huì)發(fā)展與進(jìn)步的重要表現(xiàn).改革開(kāi)放以來(lái)，渭南作為流動(dòng)人口的流出地，大量人口流向沿海地區(qū).當(dāng)前，流動(dòng)人口的數(shù)量不斷增加，跨地域、跨產(chǎn)業(yè)流動(dòng)的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，流動(dòng)人口的流向趨勢(shì)也在發(fā)生變化，流向渭南市區(qū)的趨勢(shì)有所增加.這個(gè)除了給城市建設(shè)帶來(lái)巨大的勞動(dòng)力支撐以外，也帶來(lái)了社會(huì)治安、城市管理、公共政策服務(wù)等一系列社會(huì)問(wèn)題.同時(shí)，流動(dòng)人口希望融入城市、共享改革發(fā)展成果、維護(hù)自己合法權(quán)益的愿望也越來(lái)越高［3］.準(zhǔn)確把握渭南市人口流動(dòng)的基本態(tài)勢(shì)，認(rèn)識(shí)流動(dòng)人口生存發(fā)展的基本狀況是制定相應(yīng)對(duì)策，做到未雨綢繆，對(duì)保持渭南經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管理有序、社會(huì)和諧有著重要的意義.

1 流動(dòng)人口的調(diào)查數(shù)據(jù)

2011年渭南市共有流動(dòng)人口296163人，其中流入人口48376人，流出人口249071人(見(jiàn)表1).

表1 2011年渭南市流動(dòng)人口總表

2012年渭南市共有流動(dòng)人口378814人，其中流入人口167540人，流出人口211274人(見(jiàn)表2).

表2 2012年渭南市流動(dòng)人口總表

2013年上半年渭南市共有流動(dòng)人口263871人，其中流入人口41088人，流出人口222783人(見(jiàn)表3).

表3 2013年上半年渭南市流動(dòng)人口總表

由表1、2可見(jiàn)，2012比2011年我市流動(dòng)人口數(shù)量增加了82651人，其中流入人口增加了112477人，流出人口減少了29826人.

在渭南市所轄的1區(qū)2市8縣及高新區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)中，流動(dòng)人口主要來(lái)自8縣，針對(duì)這一特點(diǎn)我們選擇了澄城縣王莊鎮(zhèn)鄭家村、富平縣曹村鎮(zhèn)紅河二社、蒲城縣三合鄉(xiāng)義合村、臨渭區(qū)站南辦百合小區(qū)做了問(wèn)卷調(diào)查.共發(fā)出問(wèn)卷500份，收到467份，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示:被調(diào)查人口中男、女比例基本平衡.被調(diào)查人口中年齡小于18周歲的占16%，18～30周歲的占39%，30～50周歲的占27%，50～65周歲的占12%，65周歲以上的占6%.流動(dòng)人口中未婚的占38%，已婚的占57%，離婚/分居的占2%，喪偶的占3%.在被調(diào)查的流動(dòng)人口中打零工的占35%，在企業(yè)打工的占18%，經(jīng)商的占4%.流動(dòng)人口月收入水平(工資+獎(jiǎng)金+補(bǔ)貼)在1000～2000元的占27%，在2000～3000元的占36%，在3000～4000元的占22%，在 4000～5000元的占10%，在5000元以上的占5%.流動(dòng)人口中在現(xiàn)居住城市的生活時(shí)間在3個(gè)月以下的占2%，在3～6個(gè)月的占11%，在0.5～1年的占17%，在1～2年的占21%，在3～5年的占14%，在5～10年的占11%.流動(dòng)人口在縣域以內(nèi)流動(dòng)的占24%，在市域以內(nèi)流動(dòng)的占30%，在市域以外流動(dòng)的占46%.流動(dòng)人口工作穩(wěn)定的占22%，工作基本穩(wěn)定的占36%，工作不穩(wěn)定的占43%，流動(dòng)人口中愿意長(zhǎng)期生活在現(xiàn)居住城市的占51%.流動(dòng)人口中受教育程度在初中以下的占23%，初中畢業(yè)的占27%，高中畢業(yè)的占36%，大專畢業(yè)的占8%.

2 流動(dòng)人口對(duì)渭南社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的主要影響

2.1 流動(dòng)人口促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展

由渭南市流動(dòng)人口的時(shí)序數(shù)據(jù)可以看出，流動(dòng)人口總量與流入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度有明顯的正相關(guān)性.所以，流動(dòng)人口對(duì)渭南市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起促進(jìn)作用.流動(dòng)人口成為渭南城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量.大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力以其低廉的勞動(dòng)成本進(jìn)入城市建設(shè)和企業(yè)就業(yè)，成為城市建設(shè)和企業(yè)發(fā)展的主力軍，促進(jìn)了渭南城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.其次，勞動(dòng)力的域外就業(yè)也為渭南農(nóng)村的發(fā)展帶來(lái)了資金和信息.

2.2 流動(dòng)人口緩解了城區(qū)老齡化進(jìn)程

流動(dòng)人口在年齡上具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，所以流動(dòng)人口流入市區(qū)可以有效緩解渭南市區(qū)老齡化進(jìn)程，為渭南市區(qū)應(yīng)對(duì)老齡化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展提供了人力資源保證.

2.3 流動(dòng)人口增加了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力和城市管理的成本

流動(dòng)人口在居住、就業(yè)、出行、衛(wèi)生醫(yī)療等方面的巨大需求給渭南城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序、投資環(huán)境、公共事業(yè)都帶來(lái)壓力.［4］

3 渭南流動(dòng)人口管理服務(wù)工作存在的主要問(wèn)題

流動(dòng)人口具有流動(dòng)性和隱蔽性大的特點(diǎn)，有關(guān)信息難以準(zhǔn)確掌握;在流動(dòng)人口服務(wù)管理上還存在主體意識(shí)淡薄，服務(wù)管理規(guī)范化、制度化水平較低;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力弱，服務(wù)不均等、不到位;信息化應(yīng)用水平不高，專業(yè)技術(shù)人員缺乏，流入地與流出地信息溝通不暢等.主要體現(xiàn)在:

3.1 服務(wù)管理理念陳舊

基層政府對(duì)流動(dòng)人口管理帶有很強(qiáng)的防范意識(shí)，更多強(qiáng)調(diào)流動(dòng)人口帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，忽視他們?cè)诮?jīng)濟(jì)建設(shè)方面的巨大作用，不利于流動(dòng)人口融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì).其管理意識(shí)強(qiáng)，服務(wù)意識(shí)弱.

3.2 基層管理力量薄弱

現(xiàn)在基層流動(dòng)人口管理主要由流動(dòng)人口管理員負(fù)責(zé).他們是協(xié)助政府從事流動(dòng)人口公共事務(wù)但又沒(méi)有公務(wù)員編制的臨時(shí)人員或兼職人員，其工作任務(wù)繁重，工資待遇和社會(huì)地位普遍較低.這支隊(duì)伍穩(wěn)定性差、文化素質(zhì)低、組織紀(jì)律意識(shí)不強(qiáng)，制約了流動(dòng)人口管理工作的順利開(kāi)展.

3.3 服務(wù)管理機(jī)制不協(xié)調(diào)

目前，基層流動(dòng)人口管理工作由公安、工商、勞動(dòng)保障、稅務(wù)、民政、城管、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)等多部門(mén)共同管理，政出多門(mén)、管理重疊、力量分散、各自為政.［5］管理既有盲點(diǎn)又有重復(fù)，行政效率低，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn).

3.4 信息化程度低

信息不準(zhǔn)，錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生.流入地和流出地信息交換不及時(shí).公安、社保、流動(dòng)人口服務(wù)管理信息不一致.政出多門(mén)來(lái)源于數(shù)出多門(mén)，直接影響政府決策質(zhì)量.

4 強(qiáng)化流動(dòng)人口管理與服務(wù)工作的對(duì)策機(jī)制設(shè)計(jì)

4.1 提高對(duì)流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的認(rèn)識(shí)

將流動(dòng)人口服務(wù)管理工作提升到戰(zhàn)略高度，納入渭南市人口與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃.目前，渭南市有常住人口532.10萬(wàn)人，流動(dòng)人口378814人.可以預(yù)見(jiàn)，隨著渭南市陜西東大門(mén)建設(shè)步伐的加快、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、戶籍制度的改革，渭南市流動(dòng)人口將呈現(xiàn)大幅度增加的趨勢(shì)，必定為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)帶來(lái)新的機(jī)遇與活力.因此，在編制人口與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃時(shí)，應(yīng)將流動(dòng)人口作為重要的因素予以高度重視.

4.2 推行大基層小政府模式試點(diǎn)

在村(社區(qū))設(shè)立流動(dòng)人口服務(wù)管理中心，將行政職能下移;壓縮市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)行政機(jī)構(gòu).理順流動(dòng)人口服務(wù)管理關(guān)系，推行以村(居)為平臺(tái)的流動(dòng)人口屬地化管理，穩(wěn)妥下放縣(市、區(qū))政府及鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道辦事處)在流動(dòng)人口管理中的職責(zé)和權(quán)限.對(duì)涉及暫住證辦理、計(jì)劃生育服務(wù)、子女入學(xué)、社會(huì)保障、就業(yè)登記、衛(wèi)生防疫等業(yè)務(wù)［6］實(shí)行中心統(tǒng)一服務(wù).同時(shí)，將各流動(dòng)人口管理部門(mén)所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，確保經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位.

4.3 建立信息化的流動(dòng)人口管理和服務(wù)新模式

一是建立流動(dòng)人口綜合信息系統(tǒng).二是整合、完善流動(dòng)人口信息采集隊(duì)伍.把流動(dòng)人口信息采集錄入的責(zé)任分解到村(居)為平臺(tái)的流動(dòng)人口服務(wù)管理中心.以各用工單位、學(xué)校和物業(yè)、房屋出租戶、房屋租賃中介及所有旅店為主體，落實(shí)所有業(yè)主、房主和單位負(fù)責(zé)人的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口信息保密與適度共享.

4.4 完善“以房管人”

完善對(duì)于出租房屋管理的相關(guān)政策，要求流動(dòng)人口與房東簽訂房屋租賃責(zé)任書(shū)，由房東對(duì)房客進(jìn)行監(jiān)督管理.建立必要的懲罰措施，避免房東受利益驅(qū)使與房客達(dá)成隱性協(xié)議，向服務(wù)中心隱瞞謊報(bào)流動(dòng)人口信息.健全房屋租賃的管理制度，加強(qiáng)相關(guān)規(guī)定的約束力，對(duì)于違規(guī)出租的房主給予懲罰.避免因房屋租賃市場(chǎng)的無(wú)序和違規(guī)操作，給流動(dòng)人口管理工作帶來(lái)不便和困難.［7］

4.5 積極探索“以業(yè)管人”“以證管人”新模式

對(duì)企業(yè)法人在工商登記時(shí)進(jìn)入流動(dòng)人口服務(wù)管理程序，由服務(wù)中心進(jìn)行管理.在企業(yè)用工時(shí)，要求簽訂勞務(wù)合同.企業(yè)工人由企業(yè)管理，中心登記抽查.

4.6 建立健全流動(dòng)人口社會(huì)保障制度

流動(dòng)人口在進(jìn)入城市后缺乏社會(huì)歸屬感和融入社會(huì)困難等問(wèn)題，這與社會(huì)保障制度的不健全有著極為密切的關(guān)系.當(dāng)前要重點(diǎn)建設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助制度.建立起覆蓋城鄉(xiāng)面向全體勞動(dòng)者的統(tǒng)一的社會(huì)保障體系.具體而言，要完善進(jìn)城務(wù)工人員的工傷、醫(yī)療保障制度，使進(jìn)城務(wù)工人員能夠安心工作，積極參與城市建設(shè)，使其能夠真正融入城市社會(huì)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市的和諧與穩(wěn)定.

5 新機(jī)制設(shè)計(jì)的優(yōu)勢(shì)

流動(dòng)人口為渭南的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)，已經(jīng)成為渭南市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量.在建設(shè)陜西東大門(mén)的進(jìn)程中必須解決好流動(dòng)人口在社會(huì)融合過(guò)程中遇到的問(wèn)題和困難，創(chuàng)造良好的條件促進(jìn)其融入渭南社會(huì)的發(fā)展.基本思路是建立大基層小政府模式，即在社區(qū)(村)建立流動(dòng)人口管理機(jī)構(gòu)(流動(dòng)人口管理服務(wù)中心)，其功能應(yīng)該包括公安、勞動(dòng)、衛(wèi)生醫(yī)療、人口計(jì)生、社保、工商稅務(wù)、教育等，讓權(quán)力下移.做小政府就是要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，政府分部門(mén)、分系統(tǒng)管理如公安、勞動(dòng)、衛(wèi)生醫(yī)療、人口計(jì)生、社保、工商稅務(wù)、教育、信息(數(shù)據(jù))等，主要是完成上令下達(dá)和下情上傳［8－9］.其優(yōu)勢(shì)在于:

5.1 信息準(zhǔn)確

由于管理服務(wù)中心所轄的區(qū)域小、人員少、資源少，所以便于及時(shí)準(zhǔn)確地掌握變動(dòng)情況，能夠?qū)崟r(shí)準(zhǔn)確地得到政府所需的各種信息.

5.2 服務(wù)到位

對(duì)于政府提供的服務(wù)能夠及時(shí)地落實(shí)到服務(wù)對(duì)象.避免政府的溫暖落實(shí)時(shí)出現(xiàn)偏差，甚至出現(xiàn)截留現(xiàn)象.要完善進(jìn)城務(wù)工人員的工傷、醫(yī)療保障制度，使進(jìn)城務(wù)工人員能夠安心工作，積極參與城市建設(shè).

5.3 便于實(shí)行民主管理

可以實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督，讓自治落到實(shí)處，真正體現(xiàn)主人角色.

5.4 減少腐敗

由于權(quán)力的下放、基層的民主就使得腐敗失去了土壤.避免了各種腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生.

5.5 管理難度小

不管是采用“以房管人”還是采用“以業(yè)管人”都便于實(shí)現(xiàn).

［1］陜西省人民政府.關(guān)于支持渭南加快建設(shè)陜西東大門(mén)的若干意見(jiàn)［Z］.陜政發(fā)〔2012〕12號(hào)，2012.

［2］吳曉.城市中的“農(nóng)村社區(qū)”——流動(dòng)人口聚居區(qū)的現(xiàn)狀與整合研究［J］.城市規(guī)劃，2001，(12):25－29.

［3］劉爽.人口管理是典型的社會(huì)公共管理［J］.人口研究，2003，(6):59－64.

［4］李朝暉.人口流動(dòng)與城市沖突［J］.中國(guó)改革，2005，(9):67 －68.

［5］郝虹生，杜鵬，林富德，等.我國(guó)大城市外來(lái)人口管理問(wèn)題與對(duì)策［J］.人口研究，1998，(2):28－35.

［6］俞德鵬.現(xiàn)行城市外來(lái)人口管理方式的弊端［J］.城市問(wèn)題，2001，(1):43－47.

［7］王晶.人口流動(dòng)對(duì)城市收入分配的影響［J］.中國(guó)勞動(dòng)，2004，(9):20－21.

［8］陳頤.對(duì)外來(lái)人口管理體制的思考［J］.江蘇社會(huì)科學(xué)，2006，(5):141－144.

［9］國(guó)家人口計(jì)生委流動(dòng)人口服務(wù)管理司.全國(guó)各省(區(qū)、市)流動(dòng)人口計(jì)劃生育服務(wù)管理相關(guān)法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件選編［G］.北京:中國(guó)人口出版社，2012.