張妙麗

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國的政府層級(jí)中處于最底層的位置，是國家和上級(jí)政策尤其是三農(nóng)政策的最終執(zhí)行者。從制度視角下看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行中產(chǎn)生的選擇性行為是由于政策執(zhí)行監(jiān)督流于形式，考核機(jī)制不科學(xué)，人事制度不合理等因素的存在。

關(guān)鍵詞：制度；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；選擇性行為

中圖分類號(hào)：D0-0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）25-0054-02

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國的政府層級(jí)中處于最底層的位置，是國家和上級(jí)政策尤其是三農(nóng)政策的最終執(zhí)行者。在公共政策具體執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇性執(zhí)行主要表現(xiàn)為執(zhí)行主體根據(jù)自身利益和價(jià)值觀的需要，肢解政策內(nèi)容，或有意曲解部分內(nèi)容；或是執(zhí)行主體對(duì)政策原來信息或精神實(shí)質(zhì)片面理解，甚至誤解。

諾思認(rèn)為制度是人們交換活動(dòng)和發(fā)生聯(lián)系的行為準(zhǔn)則，它是由生活在其中的人們選擇和決定的，反過來又制約著人們的行為，決定人們行為的特殊方式和社會(huì)特征。制度的作用在于它是社會(huì)、國家和集體約束個(gè)人行為的手段，又為生活在其中的人們確立了一套激勵(lì)的規(guī)則和獎(jiǎng)懲的辦法，人們據(jù)此才能對(duì)自己行為的成本和利益做出比較和權(quán)衡，進(jìn)而做出自己的選擇和決策。然而在轉(zhuǎn)型時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策選擇性執(zhí)行與當(dāng)前我國激勵(lì)制度的不完善有很大關(guān)系。

一、激勵(lì)機(jī)制分析

（一）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核不合理

1.考核指標(biāo)不科學(xué)。目前，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核指標(biāo)主要有三類：一是一票否決指標(biāo)，其政治導(dǎo)向較為明顯，主要是社會(huì)穩(wěn)定、計(jì)劃生育等方面。一票否決指標(biāo)具有決定作用，在年度考核中，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完不成此類指標(biāo)，不管別的方面的成績(jī)多么優(yōu)秀，其考核成績(jī)都是不及格。二是硬性指標(biāo)是縣級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)任務(wù)的完成情況的驗(yàn)收考核，主要包括招商引資、工業(yè)增長(zhǎng)，稅收收入、新農(nóng)村建設(shè)等指標(biāo)。硬性指標(biāo)的可考察性強(qiáng)，可收縮性非常小，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核也至關(guān)重要。三是軟指標(biāo)，是一些與社會(huì)生活發(fā)展相關(guān)的指標(biāo)，如衛(wèi)生和教育、環(huán)境保護(hù)、精神文明建設(shè)等。這類指標(biāo)因其可操作性較弱，主觀性很大，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的激勵(lì)程度較低。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作時(shí)，首先要保證一票否決指標(biāo)任務(wù)的完成，其次是硬指標(biāo)，最后才是軟指標(biāo)。在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核上明顯側(cè)重于顯性成績(jī)，輕隱性成績(jī)。

由于考核的成績(jī)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的官職升遷和經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)，致使考核對(duì)象實(shí)際上成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要任務(wù)?！吧霞?jí)叫干啥就干啥”成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的使命，在工作中喪失了主動(dòng)性和創(chuàng)造性。對(duì)人民負(fù)責(zé)變成了對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，忽視了農(nóng)民群眾的真正需求，也引發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行中的大量短期性行為。

2.考核主體單一。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的評(píng)價(jià)主體是上級(jí)政府，人民群眾作為委托人卻沒有對(duì)代理人進(jìn)行評(píng)價(jià)。實(shí)際上人民群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也缺少問責(zé)的權(quán)力。既不能評(píng)價(jià)又不能問責(zé)，也就是說人民群眾不能對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府怎么樣，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就只會(huì)對(duì)其有影響力的上級(jí)政府負(fù)責(zé)。績(jī)效考核主體的單一與考核指標(biāo)的不科學(xué)在很大程度上誘發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利己主義行為，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過分熱衷于見效快的政績(jī)，而忽視那些利益在將來的基礎(chǔ)性工作。

（二）公務(wù)員晉升制度的缺陷

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府絕大部分公務(wù)員來說，當(dāng)前的職務(wù)設(shè)置給他們提供的職務(wù)晉升機(jī)會(huì)非常少，一生中可能只有副科級(jí)和正科級(jí)兩個(gè)晉升臺(tái)階，他們的職業(yè)晉升空間狹小。這種狹窄的晉升階梯，造成許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)員都往領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上擠，在工作中急功近利，愛搞政績(jī)工程。

公共政策的執(zhí)行本身就是以一定的制度作為保障的，由于監(jiān)督機(jī)制不健全、激勵(lì)機(jī)制不科學(xué)，執(zhí)行主體的行為失去有效的約束，造成公共政策的執(zhí)行中的選擇性行為。應(yīng)通過加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員進(jìn)行必要的約束和激勵(lì)，讓公共政策在既定的軌道上順利運(yùn)行。

公共政策的執(zhí)行本身就是以一定的制度作為保障的，由于監(jiān)督機(jī)制不健全、激勵(lì)機(jī)制不科學(xué)，使作為中央政府和人民的代理人的執(zhí)行主體的行為失去有效的約束，造成公共政策的執(zhí)行出現(xiàn)種種問題。應(yīng)通過加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員進(jìn)行必要的約束和激勵(lì)，讓公共政策在既定的軌道上順利運(yùn)行。

二、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共政策執(zhí)行選擇性行為的制度建設(shè)

（一）建立科學(xué)合理的績(jī)效考核機(jī)制

績(jī)效考核對(duì)提高執(zhí)行主體素質(zhì)，轉(zhuǎn)變執(zhí)行主體作風(fēng)，充分發(fā)揮執(zhí)行人員工作潛能，調(diào)動(dòng)執(zhí)行主體工作積極性有很重要的作用，而且對(duì)執(zhí)行人員也有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用。因此，必須建立科學(xué)合理的績(jī)效考核和激勵(lì)機(jī)制。

1.考核指標(biāo)要科學(xué)。應(yīng)根據(jù)各地的客觀條件和實(shí)際情況，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下科學(xué)合理地制定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和執(zhí)行人員的考核標(biāo)準(zhǔn)。首先，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核要客觀，客觀條件差異較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不能搞一刀切。例如，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好和交通便利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定比經(jīng)濟(jì)落后和交通閉塞的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展得快。其次，考核內(nèi)容要全面，對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考查要科學(xué)合理與各地實(shí)際情況相結(jié)合，改變以往唯GDP是從的做法。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行的每一項(xiàng)政策都要考核?？梢越梃b一下學(xué)者莫勇波對(duì)政策執(zhí)行的考核：從執(zhí)行主體的態(tài)度上看，執(zhí)行主體對(duì)政策是否擁護(hù)、是否有熱情；從執(zhí)行主體力度看，投入的人力、物力是否充足，執(zhí)行方法是否得當(dāng)；從執(zhí)行速度上看，是否按時(shí)完成任務(wù)；從執(zhí)行效度上看，社會(huì)效益如何，群眾是否滿意；從執(zhí)行難度上看，環(huán)境是否適宜。只有對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核科學(xué)、合理、公平，才能激發(fā)起各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的積極性。

對(duì)執(zhí)行人員的考核標(biāo)準(zhǔn)也要公正合理，在對(duì)執(zhí)行人員的德、能、勤、績(jī)、廉的考核中，既要重績(jī)更要重德和廉，德和廉可以從基層群眾對(duì)其的評(píng)價(jià)中看到。

2.考核方式要全面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)執(zhí)行人員的考核要做到年度考核與平時(shí)考核相結(jié)合。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)成立考核小組，根據(jù)考核細(xì)則對(duì)執(zhí)行人員的工作情況、考勤等每月進(jìn)行一次總結(jié)，并公布于眾，作為年度考評(píng)的依據(jù)。只有把平時(shí)考核和年度考核相結(jié)合，規(guī)范好平時(shí)考核，年度考核才有可能做到客觀公正。

堅(jiān)持內(nèi)部考核與外部考核相結(jié)合。內(nèi)部考核要戒除形式化，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)實(shí)事求是，客觀地評(píng)價(jià)執(zhí)行人員，才能使以后的工作順利進(jìn)展下去。政府一定要還權(quán)與民，讓人民來評(píng)價(jià)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和執(zhí)行人員，把人民的滿意度作為評(píng)價(jià)執(zhí)行主體工作優(yōu)劣的重要依據(jù)。

堅(jiān)持定性考核和定量考核相結(jié)合。對(duì)執(zhí)行人員的考核除了定性的優(yōu)秀、合格、基本合格和不合格外，還應(yīng)從品德、能力、考勤、成績(jī)、廉潔、人民滿意度這六個(gè)具體方面進(jìn)行細(xì)化、可按指標(biāo)進(jìn)行定量考核，每月評(píng)價(jià)一次，以增強(qiáng)績(jī)效考核的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，讓執(zhí)行人員清楚看到自身的優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)，充分發(fā)揮績(jī)效考核制度的激勵(lì)作用。

3.考核結(jié)果要兌現(xiàn)。對(duì)考核成績(jī)優(yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行人員要進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，以激勵(lì)他人；對(duì)玩忽職守的執(zhí)行人員，要嚴(yán)懲不貸，以端正其行為同時(shí)警示他人。獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)要和精神獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合，懲罰時(shí)教育要和懲戒相結(jié)合。只有獎(jiǎng)罰分明使先進(jìn)受到獎(jiǎng)勵(lì)、后進(jìn)受到鞭策，方能真正調(diào)動(dòng)起鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行人員的工作積極性。

應(yīng)切實(shí)把考核制度和薪酬、晉升、培訓(xùn)制度掛鉤，把考核結(jié)果作為執(zhí)行人員薪水上漲、職位升遷、外出培訓(xùn)的重要依據(jù)。徹底改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行人員考核中“和稀泥”的現(xiàn)象，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行人員的表現(xiàn)得到公平、公正的評(píng)價(jià)。

（二）改革人事制度

目前對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核和激勵(lì)作用不明顯，各類人才的創(chuàng)造潛能不能充分釋放；優(yōu)秀人才脫穎而出的機(jī)制尚未真正形成；公務(wù)員進(jìn)出機(jī)制不暢的狀況沒有明顯改變。這些問題的主要原因是干部人事制度改革不徹底。

根據(jù)中央《2010—2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》有關(guān)規(guī)定，改革干部人事制度要堅(jiān)持黨管干部的原則，堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先的?biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的方針，堅(jiān)持科學(xué)化、民主化、制度化的方向。

1.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。堅(jiān)持黨管干部原則，大力推行公開選拔和公開招考制度，進(jìn)一步拓寬了選人用人視野，積極營造了“公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的良好氛圍，進(jìn)一步突破地域、身份限制，不拘一格選用人才，把一些德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)的人引進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行的隊(duì)伍里來。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行人員隊(duì)伍的管理。對(duì)于年度考核為不稱職的執(zhí)行人員，按照有關(guān)規(guī)定和程序，堅(jiān)決予以降職、責(zé)令辭職或免職。切實(shí)做到干部隊(duì)伍能進(jìn)能出，能上能下。

2.推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選在云南、四川、深圳已進(jìn)行多年，其民主進(jìn)程歷經(jīng)坎坷，但其進(jìn)步性和創(chuàng)造性足以令人振奮。尤其是2004年云南紅河州石屏縣全縣范圍內(nèi)的大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選的成功，使我們對(duì)基層民主的信心倍增。在“紅河直選”過程中，一般都經(jīng)歷了選民推薦候選人、確定候選人、預(yù)選、投票選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)等幾個(gè)環(huán)節(jié)。通過選舉，群眾的民主意識(shí)漸漸覺醒，民主素質(zhì)也有所提高。而且通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選使干群關(guān)系融洽，人民群眾對(duì)政府的信任度提升；干部工作作風(fēng)也有了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，從以往的對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)人民群眾負(fù)責(zé)，因?yàn)橥ㄟ^選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)已深切體會(huì)到群眾的重要性，為人民服務(wù)的意識(shí)油然而生。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要認(rèn)真落實(shí)群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，在合適的條件下推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)直選制度。堅(jiān)持群眾公認(rèn)的正確用人導(dǎo)向，提高選人用人公信度，通過不懈努力，逐步形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、公平公正、充滿活力的干部人事制度。

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