施楊

通過執(zhí)法準則約束警察權(quán)力，提高執(zhí)法規(guī)范化

警察權(quán)在任何國家都有特殊性，警察腐敗問題也是當今世界的通病，如何解決這個問題，各國都在摸索。美國警方的內(nèi)部監(jiān)督不乏可鑒之處，我們以美國第三大警察局——洛杉磯警局為例，一探美國如何預防與監(jiān)督警察職務犯罪。

重視職業(yè)化教育

美國為了預防警察腐敗、暴力執(zhí)法、濫用職權(quán)，很注重對警察的廉政職業(yè)化教育。在強調(diào)警察執(zhí)法時要尊重市民權(quán)利、保證程序合法的基礎上，更強調(diào)職業(yè)道德對警察的約束。據(jù)洛杉磯警局介紹，警察執(zhí)法所要求的70%體現(xiàn)在法律、法院判決和內(nèi)部規(guī)范中，30%是通過培訓固定的。洛杉磯警局有警察近萬人，另有文職人員約8000人、類似治安志愿者的輔警830人和“少年警察”420人，可謂專群結(jié)合、力量強大。

統(tǒng)一的執(zhí)法要求形成統(tǒng)一的訓練模式，新警招錄和培訓嚴格按照執(zhí)法規(guī)范的要求進行。而且必須按照要求訓練，否則無法通過考核，更不能上崗執(zhí)勤。和美國其他地區(qū)的警察一樣，洛杉磯警局警員培訓的重點之一是，對1930年至1990年制定的三個指導警察執(zhí)法行為文件的學習。包括1957年制定的《執(zhí)法道德規(guī)范》，其內(nèi)容具體、明確，在美國實施了30多年。1986年美國又制定了《執(zhí)法人員職業(yè)道德規(guī)范》。1990年在前兩份文件的基礎上修訂了《警察行為規(guī)范》，新增了許多內(nèi)容。這三份文件形成美國警察的執(zhí)法準則，約束了警察的權(quán)力，提高警察執(zhí)法的規(guī)范化與專業(yè)化。另外，警員職務晉升一律參加專門考試，這保證了警察特別是警官的較高素質(zhì)。

提高腐敗犯罪成本

現(xiàn)在，美國警察違紀違法主要表現(xiàn)為不當用槍、過度暴力、取笑辱罵等粗暴執(zhí)法行為，以及接受小額饋贈、特殊打折、免費咖啡等輕微受賄行為。據(jù)統(tǒng)計，在因涉嫌犯罪被起訴的警察中，警官只占1%。洛杉磯警局每年花費26億美元。新警年薪5萬美元，資深警員可達10萬美元，福利優(yōu)厚，加班費高達平均工資一倍半，還有包括配偶、子女在內(nèi)的醫(yī)療保險，收入明顯高于其他政府人員。而警察一旦被開除，所有待遇喪失殆盡，再找工作更是難上加難。這些都為預防警察違紀違法奠定了基礎。

成立內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)

美國警察機關，特別是大城市警察機關，已經(jīng)在內(nèi)部成立專門機構(gòu)來查證和監(jiān)督警察的執(zhí)法不當行為。洛杉磯警局就有三個處負責警察內(nèi)部監(jiān)督：一是內(nèi)部事務調(diào)查處，負責調(diào)查違反警察局內(nèi)部規(guī)定且不構(gòu)成犯罪的警察違紀案件；二是內(nèi)部犯罪調(diào)查處，負責調(diào)查警察涉嫌犯罪案件；三是風險管理處，負責對警察被投訴及查處情況的收集、分析、研判，并據(jù)此改進相關制度規(guī)范。這三處機構(gòu)形成了一個完整體系，針對警察腐敗、違法亂紀、暴力執(zhí)法、濫用職權(quán)等不當行為進行調(diào)查與監(jiān)督。三個處均直接向局長負責。其運行機制和特點是：

辦案寬嚴相濟。既堅持有案必查，又靈活處理。案件查清后，對違紀的給予從警告到降職降級、停薪直至解雇開除的處分，對涉嫌犯罪的移送檢察機關審查起訴。對前者，綜合考慮涉案人員的一貫表現(xiàn)、實際能力和發(fā)展?jié)摿?，能不停薪盡量不停薪，能不解雇盡量不解雇，問題不嚴重的則以教育為主，甚至以教代罰。其次既保證調(diào)查權(quán)威，又維護涉案人員合法權(quán)益。內(nèi)部事務處進行違紀調(diào)查時，涉案人員必須配合、交代，否則即予解雇；內(nèi)部犯罪調(diào)查處進行刑事調(diào)查時，涉案人員則可依法行使“沉默權(quán)”，即使此前在違紀調(diào)查中交代了也不能作為犯罪證據(jù)直接使用，必須另行取證。要堅持誠信至上。在美國，說謊是不能原諒的錯誤，普通公民如此，公職人員尤其嚴重。洛杉磯警局在實施內(nèi)部調(diào)查時，無論被調(diào)查對象，還是舉報人、證人，都必須以書面方式作誠實宣誓，對捏造事實、撒謊欺騙、誣告陷害的，都要追究責任。

調(diào)查突出重點。調(diào)查案件主要以工作期間職務行為為主，其中又以槍支使用為重點。由于槍案多發(fā)，美國警察有很大的槍支使用權(quán)，同時又嚴格防止濫用槍支。在洛杉磯縣警察局，警察工作時間必須隨身佩戴槍支，遇到法定情形即可開槍；但只要一開槍，內(nèi)部事務調(diào)查處就快速反應，派出2-6人出現(xiàn)場，第一時間調(diào)查，第一時間公布真相，在及時按規(guī)定處理的同時，引導輿論，防止炒作。媒體也第一時間拍攝報道，媒體的直升機每天在上空巡視拍攝，有時出現(xiàn)場比警方還快。

風險管理科學。風險管理處建有專門計算機信息系統(tǒng)，收集案件投訴處理和警員執(zhí)法執(zhí)勤情況，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)法風險，定期分析研判，采取相應措施。對投訴較多、問題頻發(fā)又不夠處分的警員，確定專人進行重點培訓輔導，幫助提高改進，直至問題糾正，必要時離崗、停薪培訓。另外，對暴露出來的制度問題，提出改進、完善措施，加強規(guī)范，堵塞漏洞，使警務越來越科學。

監(jiān)督力量強大。三個處共有近80人之多，配備標準也較高，他們每年調(diào)查60-70起內(nèi)部犯罪案件，查實率達85%，6年來只有1起未能成功起訴。同時，內(nèi)部的監(jiān)察機構(gòu)還會配合社會力量協(xié)助調(diào)查，提升監(jiān)督力度。美國非常重視社會輿論的影響力量，注重公眾及媒體對警察執(zhí)法的監(jiān)督作用，善于利用媒體來揭露警察的腐敗和其他不當行為。另外，民眾因警察的腐敗或不正當行為而不信任警察，于是產(chǎn)生了獨立于美國警察機關之外的政府、民間冤情調(diào)查員、法庭、民眾監(jiān)督組織等控制警察的力量。由于這些力量獨立于警察機關之外，從而能更容易贏得民眾的信任與合作，也確保了警察對公眾負責。

美國警察反腐的啟示

從洛杉磯警局對警察職務犯罪的預防措施可以看出，美國運用多種手段對警察隊伍進行有效控制與監(jiān)督。首先，通過立法及嚴格的規(guī)章制度限制警察的權(quán)力，使警察的執(zhí)法行為具有可操作性的同時，提高警察的違法犯罪成本，從而使警察執(zhí)法更加規(guī)范。另外，加強警察機關內(nèi)外監(jiān)督的合作力度，注重對警察的選拔與教育，把好警察“入口”關。聯(lián)系美方的做法，再結(jié)合我國關于預防監(jiān)督警察職務犯罪的實際情況，我們可以得到以下一些啟示。

查處應大案小案結(jié)合。制止犯罪不在于法律是否嚴厲，而在于發(fā)現(xiàn)處罰的概率高低；廉政建設應著眼“抓得到”而不是“罰得重”。為此，在嚴肅查處大案案件的同時，應以職務行為為主，加強小案查處工作，實行有案必查、靈活處理。此外，利用靈活的監(jiān)督調(diào)查手段能及時發(fā)現(xiàn)并遏制一些小型案件的發(fā)生，做到以小防大。例如洛杉磯警局內(nèi)部事務科的警員，可以化裝成毒販或一對發(fā)生家庭糾紛的夫妻，對前來接警的警察進行金錢誘惑或故意謾罵。由此內(nèi)部事務科的警員便可知哪些警察是腐敗分子或具有暴力傾向。采用這種監(jiān)督方式有效地防止和震懾了警察的違法違紀行為，將腐敗犯罪等扼殺于搖籃之中，確保了警察部門對警察的行為負責，值得我國警察機關在預防警察職務犯罪的方法上進行參考。

風險管理和監(jiān)督信息化應統(tǒng)籌整合。美國警方開展風險管理的做法，與我們開展的廉政風險排查防范和執(zhí)法監(jiān)督信息化建設類同。建議在全國公安機關整合推行相關信息系統(tǒng)，做到信息互聯(lián)、資源共享，以壓縮和規(guī)范公安民警自由裁量權(quán)、預防和減少執(zhí)法風險為重點，統(tǒng)籌開展信息化監(jiān)督和廉政風險管理，推動完善執(zhí)法制度、標準體系，促進執(zhí)法規(guī)范化。

強化監(jiān)督力量應內(nèi)外結(jié)合。建議加大政策創(chuàng)新力度，切實加強公安紀檢監(jiān)督組織建設。自覺接受人大、政協(xié)和專門機關及群眾監(jiān)督，重視輿論監(jiān)督。通過新聞媒介揭示警察在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的不良問題，從而對有悖于法律和道德的行為進行懲戒與制約。我國媒介輿論體系與國外相比發(fā)展相對較晚，傳媒輿論監(jiān)督與受眾的期望值還有不小的距離，媒介輿論與警察機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)察部門各自為戰(zhàn)，缺少溝通協(xié)調(diào)、互通信息的工作機制，并沒有完全發(fā)揮出整體的綜合效能。但是隨著我國媒體輿論監(jiān)督體系的逐漸完善，各種網(wǎng)絡媒體的興起，輿論監(jiān)察的作用與影響也越來越大。2013年8月19日，新華網(wǎng)報道的一起河南民警酒后摔嬰事件在網(wǎng)絡上引起軒然大波。僅時隔一天，河南公安機關就通過媒體向公眾進行了完整的情況通報并結(jié)束了調(diào)查取證，肇事民警也被羈押。從此事件不難看出，以適當方式引入社會監(jiān)督力量，切實加強外部監(jiān)督，做到內(nèi)外結(jié)合、有機聯(lián)動可以發(fā)揮更大的監(jiān)督效果。

源頭防治應人財物結(jié)合。美國警方在警力配備、人事制度和經(jīng)費待遇方面的做法，都值得我們借鑒，但應立足國情，量力而行。建議完善公安干部人事制度，嚴把隊伍入關、推行文職人員制度、改革干部選拔任用程序及制度，根據(jù)實際需要分類編制和配置人力資源。做到既保證重點需要，又符合崗位特點，節(jié)約財政資源。并在堅持從嚴治警的同時，加大從優(yōu)待警的力度。在醫(yī)療、休假、傷亡補助、子女教育、住房等多方面提供適當優(yōu)待。在改善經(jīng)費保障的同時，加強內(nèi)部財務管理和審計，提高資金使用效益，增加警力配備，推進專群結(jié)合制度化，實現(xiàn)資源配置優(yōu)化。

美國警察機關多管齊下，對警察職務犯罪的監(jiān)察與預防建立起了一套較完整的體系，但是美國警察的職務犯罪大案仍然不時發(fā)生。《洛杉磯時報》2002年援引洛杉磯警局的一份內(nèi)部調(diào)查報告報道，洛杉磯警局前任副局長莫里斯·摩爾在過去七年里，一直幫助一個以他的兒子為首的販毒黑幫洗錢。報告指責這是洛杉磯市“最嚴重的腐敗行為之一”。 1992年，四名洛杉磯警局的白人警察殘暴毆打黑人司機羅德尼·金事件，引發(fā)了一場美國歷史上最嚴重的城市騷亂。雖然中美社會制度和文化背景有著很大不同，但兩國警務工作在預防犯罪、維護治安等方面的職能和目標基本一致。警察機關在健全完善監(jiān)察體系的同時，仍應提高警惕，把握好警察職務犯罪的可知性、規(guī)律性與可控性。我國警察機關作為中國特色社會主義事業(yè)的建設者、捍衛(wèi)者，應當在充分發(fā)揮我國司法制度優(yōu)越性的同時，以寬廣的視野和戰(zhàn)略的眼光，吸收借鑒先進的管理方法和工作方式，不斷革新現(xiàn)代警務機制，更好地履行憲法和法律賦予的職能。