孫士鋐

(中國地震臺網(wǎng)中心，北京 100045)

中國是世界上唯一對地震預(yù)測預(yù)報(bào)工作制訂了完整法律法規(guī)制度的國家。依據(jù) 《中華人民共和國防震減災(zāi)法》 和國務(wù)院 《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》 ，中國地震預(yù)測預(yù)報(bào)工作機(jī)制包括4個(gè)環(huán)節(jié)，即地震預(yù)測意見的提出、地震預(yù)報(bào)意見的形成、地震預(yù)報(bào)意見的評審和地震預(yù)報(bào)的發(fā)布。涉及的法律制度有: 地震預(yù)測意見的形成與報(bào)收程序、震情會商意見與地震預(yù)報(bào)意見的形成與報(bào)送程序、國家對地震預(yù)報(bào)實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布制度及地震災(zāi)害現(xiàn)場監(jiān)測與震后趨勢判定制度等。

1 地震預(yù)測意見的提出

地震預(yù)測是對某一地區(qū)地震活動(dòng)的未來狀態(tài)，包括未來地震的發(fā)生地點(diǎn)、時(shí)間和震級范圍進(jìn)行估計(jì)和推測。地震短期與臨震預(yù)測必須包括3個(gè)要素，即未來地震的震級、發(fā)生的地區(qū)、發(fā)生的時(shí)間，地震預(yù)測三要素是一個(gè)整體，缺少其中任何一項(xiàng)，預(yù)測就沒有意義。

地震預(yù)測意見是從事地震預(yù)報(bào)活動(dòng)的單位和個(gè)人通過對地震觀測資料或者可能與地震有關(guān)的異?，F(xiàn)象進(jìn)行分析研究后，得出的對某一地區(qū)未來地震活動(dòng)狀態(tài)進(jìn)行預(yù)測的結(jié)論。地震預(yù)測是中國地震局和縣級以上地震工作部門或者機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)法定的基本職責(zé)。同時(shí)，國家鼓勵(lì)社會組織和個(gè)人開展地震預(yù)測研究。

任何單位和個(gè)人通過研究提出的地震預(yù)測意見，應(yīng)當(dāng)向所在地或者所預(yù)測地的縣級以上地震工作部門或者機(jī)構(gòu)書面報(bào)告，也可以直接向中國地震局主管地震預(yù)測預(yù)報(bào)的部門報(bào)告，地震部門要登記并出具憑證。需要指出的是，單位和個(gè)人的研究成果及相關(guān)學(xué)術(shù)交流中涉及的地震預(yù)測內(nèi)容不是地震預(yù)測意見； 任何單位和個(gè)人不得向社會散布地震預(yù)測意見。

2008年中國地震臺網(wǎng)中心共收到各類地震預(yù)測意見112份。其中，中國地震局所屬單位或個(gè)人74份，地方地震局所屬單位或個(gè)人26份，非地震部門12份。此外，仍有幾十次通過電話或發(fā)短信，也有數(shù)人給領(lǐng)導(dǎo)人以信函的形式提出地震預(yù)測意見的，大多為非地震部門的社會業(yè)余地震預(yù)測人員。2008年5月12日汶川8.0級地震前，沒有收到1份有關(guān)龍門山斷裂帶地區(qū)的地震預(yù)測意見。8.0級地震后，針對汶川地區(qū)的強(qiáng)余震預(yù)測意見共有30份。這是對時(shí)間、震級的兩要素預(yù)測，其中有4份預(yù)測準(zhǔn)確。

2 地震預(yù)報(bào)意見的形成

在我國，地震預(yù)報(bào)意見的形成單位是中國地震臺網(wǎng)中心和各省、自治區(qū)、直轄市地震局的地震預(yù)測部門或機(jī)構(gòu)。現(xiàn)階段形成地震預(yù)報(bào)意見的基本方式是召開震情會商會。我國現(xiàn)已形成制度的震情會商會，有年度會商會、周月會商會及臨時(shí)會商會等類型。

震情會商會由中國地震局主管地震預(yù)測預(yù)報(bào)的部門和省、自治區(qū)、直轄市地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)組織召開，必要時(shí)可邀請地震部門以外的有關(guān)部門、專家和其他有關(guān)人員參加，包括通過研究提出了地震預(yù)測意見或觀測到可能與地震有關(guān)的異?，F(xiàn)象的社會組織和個(gè)人。震情會商的結(jié)果有兩類，一類是震情會商意見，一類是地震預(yù)報(bào)意見。不管是地震預(yù)報(bào)意見，還是震情會商意見都必須報(bào)本級人民政府。不同的是，震情會商意見報(bào)本級人民政府前不需要進(jìn)行評審。而地震預(yù)報(bào)意見應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評審得到確認(rèn)，并提出對策建議后，才能報(bào)本級人民政府。

通過會商可能獲得比較一致的意見。但在某些復(fù)雜的情況下，不同方法，不同個(gè)人之間的意見有很大差別，甚至截然不同，以致難以形成統(tǒng)一的意見。在這種情況下，主持會商的專家有義務(wù)在聽取各方面意見的基礎(chǔ)上作出決策。由于地震預(yù)測至今仍處于探索階段，專家的意見或決策可能正確，也可能與后來地震活動(dòng)實(shí)況不符合。對于正確的意見或決策，應(yīng)予以鼓勵(lì)，如果意見或決策與實(shí)況不符合，不應(yīng)受到任何的指責(zé)。

3 地震預(yù)報(bào)意見的評審

地震預(yù)報(bào)事關(guān)重大，關(guān)系到人民生命和財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系到社會秩序的穩(wěn)定。尤其是當(dāng)前地震預(yù)報(bào)水平還很低的狀況下，其風(fēng)險(xiǎn)性是很大的，必須建立一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)陌l(fā)布程序，避免或降低出現(xiàn)失誤而盡可能提高預(yù)報(bào)水平。為此，在程序上增加了地震預(yù)報(bào)意見的評審。地震預(yù)報(bào)意見的評審是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅、認(rèn)真的工作，絕對不允許把地震預(yù)報(bào)意見的評審作為一種形式。

中國地震局對兩級地震預(yù)報(bào)意見承擔(dān)評審職責(zé)，一是全國地震震情會商會形成的地震預(yù)報(bào)意見； 二是省級地震震情會商會形成的可能發(fā)生嚴(yán)重破壞性地震的地震預(yù)報(bào)意見。省、自治區(qū)、直轄市地震工作的部門或者機(jī)構(gòu)承擔(dān)對本省、自治區(qū)、直轄市震情會商會形成的地震預(yù)報(bào)意見的評審職責(zé)； 但對可能發(fā)生嚴(yán)重破壞性地震的地震預(yù)報(bào)意見，應(yīng)當(dāng)報(bào)中國地震局評審。

地震預(yù)報(bào)意見的評審內(nèi)容包括： ① 地震預(yù)報(bào)意見的科學(xué)性、可能性； ② 地震預(yù)報(bào)的發(fā)布形式； ③ 地震預(yù)報(bào)發(fā)布后可能產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟(jì)影響。

自1990年代以來，中國地震局對地震短臨預(yù)報(bào)意見的評審只啟動(dòng)過1次。在1991年6月8日國家地震局分析預(yù)報(bào)中心提出： “6～7月內(nèi)在京西北至山西北部有發(fā)生5～6級地震” ； 6月19日河北省地震局提出： “1991年7月底以前，首都圈有發(fā)生6級以上地震” ； 6月20日山西省地震局提出： “3個(gè)月內(nèi)，京西北至北三省交界有發(fā)生5～6級地震” 。針對3個(gè)地震預(yù)報(bào)意見，國家地震局于6月22日召開了地震預(yù)報(bào)意見的評審。以梅世蓉為首的專家組在聽取了3個(gè)提出預(yù)報(bào)意見的單位的情況介紹后，經(jīng)過4天的認(rèn)真工作和充分討論，于6月26日提出了否定意見。地震活動(dòng)實(shí)況表明，專家組的評審意見合理、到位。

4 地震預(yù)報(bào)的發(fā)布

國家對地震預(yù)報(bào)意見實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布制度。地震預(yù)報(bào)意見必須由國務(wù)院或省級人民政府統(tǒng)一發(fā)布，其他任何部門、單位和個(gè)人均無權(quán)發(fā)布。

按照國務(wù)院 《地震預(yù)報(bào)管理?xiàng)l例》 的規(guī)定： 地震長期預(yù)報(bào)由中國地震局組織有關(guān)地震部門提出，向國務(wù)院報(bào)告，為國家規(guī)劃和建設(shè)提供依據(jù)； 地震中期預(yù)報(bào)，由中國地震局或省、自治區(qū)、直轄市地震部門提出，經(jīng)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并對本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)監(jiān)視區(qū)做出防震工作部署，同時(shí)報(bào)告國務(wù)院； 地震短期預(yù)報(bào)和臨震預(yù)報(bào)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)并適時(shí)向社會發(fā)布，同時(shí)報(bào)告國務(wù)院。涉及人口稠密地區(qū)的短臨地震預(yù)報(bào)，在時(shí)間允許的情況下，應(yīng)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后再向社會發(fā)布。北京地區(qū)的地震短期預(yù)報(bào)和臨震預(yù)報(bào)，由中國地震局負(fù)責(zé)匯集有關(guān)地震部門的預(yù)報(bào)意見，進(jìn)行會商和組織評審后，提出預(yù)報(bào)意見，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)由北京市人民政府向社會發(fā)布。另外，在已發(fā)布地震中期預(yù)報(bào)意見的地區(qū)，無論已經(jīng)發(fā)布或尚未發(fā)布地震短期預(yù)報(bào)意見或臨震預(yù)報(bào)意見，如發(fā)現(xiàn)明顯臨震異常，情況緊急，當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府可以發(fā)布48小時(shí)之內(nèi)的地震臨震警報(bào)，并同時(shí)向上級報(bào)告。

以上工作機(jī)制表明，我國在地震預(yù)測預(yù)報(bào)工作中采用三級決策體制： 一是科學(xué)家的專業(yè)技術(shù)決策； 二是主管部門官員的行政決策，它是以技術(shù)因素為主并參考某些社會因素的決策； 最高一級是政府官員的行政決策，它是充分考慮了技術(shù)根據(jù)和社會因素的權(quán)力決策。地震預(yù)報(bào)發(fā)布決策程序如圖1所示。

圖1 地震預(yù)報(bào)決策程序

實(shí)況表明，當(dāng)前能取得社會效益的地震預(yù)測預(yù)報(bào)主要有兩類，一類是地震現(xiàn)場的預(yù)測預(yù)報(bào)，如1997年新疆伽師的5次成功預(yù)報(bào)、1995年云南孟連7.3級地震的預(yù)報(bào)等； 另一類是發(fā)生了有感地震或破壞性地震后的震后地震趨勢判定。這兩類預(yù)報(bào)有一個(gè)共性，就是有確定的地點(diǎn)，只是對時(shí)間、震級的兩要素預(yù)測預(yù)報(bào)。此外，通常的預(yù)報(bào)程序是由省級地震部門或地震現(xiàn)場工作組提出地震預(yù)報(bào)意見后，直接通知地縣一級的人民政府，然后做出某種減災(zāi)行為。向政府提出地震預(yù)報(bào)意見的方式有3種： ① 在政府有關(guān)部門會上通報(bào)會商意見； ② 由地震局領(lǐng)導(dǎo)向政府領(lǐng)導(dǎo)口頭匯報(bào)； ③ 地震現(xiàn)場有政府官員參加的震后趨勢會商會。所以，法律層面上規(guī)范的中國地震預(yù)測預(yù)報(bào)工作機(jī)制和當(dāng)前的實(shí)際工作存在一定的差距，偏于理想化。