張書友

(西北政法大學刑事法學院，陜西 西安 710063)

中性政府、法治理念與共同富裕*

張書友

(西北政法大學刑事法學院，陜西 西安 710063)

中國經濟近三十年的持續(xù)增長應部分地歸功于中國的中性政府，中性政府有利于采取促進經濟增長的政策，而一個平等的社會更易于產生這樣的政府。建國以來直到上個世紀末的中國政府具有中性政府的性質，為中國經濟增長做出了持續(xù)的貢獻。但本世紀以來，中國社會收入差距日益擴大，已在一定程度上動搖了中國政府的中性，并背離了共同富裕的目標。巨大的貧富差距阻礙了中國經濟的進一步發(fā)展并構成了嚴重的社會隱患。因此，要堅持共同富裕這一正義標準并以法治的手段推進收入分配制度改革。

中性政府 社會主義法治理念 共同富裕 收入分配改革

雖然鄧小平同志在改革開放之初創(chuàng)造性地提出了“讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來，先富帶動后富，逐步實現共同富?！钡乃枷?，但在相當長的一段時期里，由于人們過度關注“讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來”，而對于“共同富?！彼坪跻呀浿饾u被人們淡忘了。當前，執(zhí)政黨中國共產黨的十八大報告重新強調“必須堅持走共同富裕道路”這一社會主義的基本要求，對于逐步解決當前中國城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距較大的問題，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，具有重大的理論意義和現實意義。

一、歷史經驗：中性政府理論與改革開放實踐

新中國成立后的六十多年，是中國從衰落走向復興的關鍵時期。尤其是在改革開放的三十多年里，中國的年均經濟增長率達到了驚人9. 7% ，是二戰(zhàn)后全世界范圍內經濟平均增長率持續(xù)三十年維持在7%以上水平的十三個經濟體之一。中國在經濟領域取得的巨大成就被稱為“中國模式”、“中國奇跡”，探索上述成就背后的原因也是國內外學者的長久以來的興趣之一。一種觀點認為，中國經濟所以取得成功的原因就在于改革初期較為平等的社會結構以及在此基礎上產生的中性政府。

(一)中性政府的概念

中性政府( disinterested government)是指不長期偏向某個(或某些)特定社會群體或社會階層的政府。[1]P5中性政府并非對社會群體毫無興趣，也不是在制定政策時毫不摻雜自身的利益訴求。該政府之所以采取中性的態(tài)度，其實也是其策略選擇的結果。由于上述中性的選擇，政府在制定政策的時候才可以不受社會利益集團的限制，放開手腳把資源分配給那些最具生產力的群體，從而促進經濟增長。中性政府的概念源于經濟學家奧爾森(Mancur Lloyd Olson)提出的泛利性組織(encompassing organization)，這種組織的利益和整個社會的利益相重合；換言之，中性政府追求的是整個社會的經濟增長而不是增加它所代表或與之相結盟的特定集團的利益。[2]P7基于特定社會現實的中國政府比較符合奧爾森對泛利型組織的描述。

據有學者研究，中華人民共和國成立之前，中國貧富狀況的基本特征是：“窮國中居民貧富懸殊?！盵3]P31國窮源于生產力的落后與長期戰(zhàn)爭的破壞，貧富懸殊則源自兩種剝削制度(封建制度與資本主義制度)以及相應的兩對對立的階級(地主階級與佃農階級、資本家階級和工人階級)。①然而，新中國在成立后不久，就在1956年徹底消滅了私有制和剝削制度，并經過1957年至1978年的提高公有化程度和縮小收入差距的努力，最終令改革開放前的中國成為世界上經濟地位最平等、貧富差距最小的國家之一。眾所周知，基尼系數(Gini coefficient)是衡量收入分配公平程度的指標，中國1978年的基尼系數據國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，農村居民為0.21，城市居民為0.16，全國為0.3023。[4]P1按照國際標準，城市屬于高度平均，農村和全國在比較平均之列。此時的中國是世界上居民收入最平均的國家，在中國有文字記載的歷史上，這也是收入最平均時期。當然不容否認的是，這是一種共同的貧窮。正如鄧小平所言：“貧窮不是社會主義”。但正是這個大體平等的清貧社會，構成了中國中性政府的基礎。

中國政府在過去的三十多年里基本上是一個中性政府，其起點是1978年黨的工作重心的轉移。眾所周知，此前我們黨的工作被意識形態(tài)化，國家陷入了無休止的內部爭斗之中；而在黨的十一屆三中全會之后，以鄧小平為核心的領導層采取了務實的態(tài)度，把經濟建設作為黨的第一要務，實現了黨的工作重心的重大轉移。在過去的三十年里，黨的社會基礎不斷擴大，并在黨的十六大提出的“三個代表”重要思想中得到體現。在一定意義上，中國和其他發(fā)展中國家——以及所謂“新興市場國家”——之間的最大差別就在于，中國是發(fā)展中國家中極少數發(fā)生過類似于法國大革命的社會革命的國家。二十世紀完成的“偉大的中國革命”(費正清語)開啟了中國由傳統(tǒng)社會向現代社會轉型的大門，其中最重要的成就之一，便是這一革命打破了舊有的等級社會結構，建立了一個大體平等的社會。這里的“平等”指的是社會平等，即不存在排他性的強勢社會集團，不存在一個集團主宰其他集團的情形，當然也包含社會財富分配大體均等的含義。在這樣的社會里，政府無須顧慮強勢集團的挑戰(zhàn)，從而更可能成為中性政府。

(二)中國崛起的經驗

在發(fā)展經濟的過程中，中國政府因其中性的性質一方面不屈服于精英階層的力量，另一方面也不一味遷就普通民眾的短期利益，更不會有意地迎合西方國家的意圖，經濟政策的制定和實施主要是以國家的長遠經濟發(fā)展為導向。下面的圖表說明了經濟與政治變革的不同策略選擇：②

華盛頓共識其他選擇資本主義類型盎格魯-薩克森型西歐型東亞型經濟變革階段穩(wěn)定化/自由化優(yōu)先制度變革優(yōu)先制度變革優(yōu)先步幅快慢慢范圍政府最小化,市場最大化積極國家積極國家社會團結度低高高政治變革政治自由廣泛廣泛受限制度安排行政主導立法主導行政主導民眾參與低高低決策類型精英多元主義社團主義/自愿聯合社團主義先后順序民主優(yōu)先民主優(yōu)先經濟變革優(yōu)先

中國政府具有典型的東亞型色彩，這與其中性政府性質當然是分不開的。下面兩個例子足以說明中國政府作為一個中性政府在處理重大決策問題時的優(yōu)勢所在。

第一個例子是價格雙軌制改革。于1985 年正式開始實行的價格雙軌制是在兩種傾向——完全拋棄或繼續(xù)堅持計劃定價——之間的一種妥協(xié)。價格雙軌制允許國有企業(yè)在完成國家計劃配額之后在市場上自由銷售產品和購買原材料，而市場價格往往高于國家計劃的價格。但在現實中，雙軌之間的價格差額創(chuàng)造了巨大的尋租空間，企業(yè)和控制配額的政府官員可以通過把配額賣給其他企業(yè)和個人，從而輕易致富。控制配額的往往是黨內或政府的強勢人物，因此，對很多學者來說，像價格雙軌制這樣的部分改革會造就一些坐享好處的利益集團，從而使進一步的改革變得非常艱難。但是，中國的發(fā)展卻推翻了這個預言。在1994 年，最后的雙軌制價格被取消，雙重價格被統(tǒng)一成單一的市場價格。在這里，借著價格雙軌制而成長起來的市場力量起到了關鍵性作用。

反映第二方面的一個例子是國有企業(yè)民營化。鄧小平南巡講話之后，中央政府于1995 年出臺了“抓大放小”的政策，決定保留500至1000家大型國有企業(yè)，允許較小的企業(yè)租賃或轉讓。從“放小”政策衍生出“改制”。到2005年底，1995 年的國有工業(yè)企業(yè)中的76.7% 都已經民營化或破產了。[5]P14與這一過程相伴隨的是國有企業(yè)就業(yè)數量的下降。裁員的高峰發(fā)生在1998年，據統(tǒng)計，這一年國有企業(yè)中有二千萬員工下崗或失業(yè)。從1995年到2005 年，近五千萬國有部門的職工經歷了下崗或失業(yè)。對執(zhí)政黨而言，這的確構成了一個嚴重的挑戰(zhàn)。但是，政府沒有因此停步不前，而是一方面低調進行改制，另一方面盡最大可能幫助下崗失業(yè)工人再就業(yè)。到2005 年，國有企業(yè)的改革已經接近尾聲，大多數失業(yè)和下崗工人找到了新的工作或進入城市最低生活保障。

通過上面兩個事例不難看出新中國前三十年形成的平等社會對中性政府以及“中國奇跡”的潛在貢獻：首先，平等的社會保證了中國共產黨的成員來自于基本平等的社會群體，因此階級的來源不會成為中國共產黨的包袱。其次，平等的社會使中國共產黨能夠免于被既得利益集團所控制。中國敢于進行持續(xù)的反腐斗爭也是基于同樣的道理。最后，平等的社會同時也幫助中國共產黨成功地實施有利于增長的政策。以財政分權為例，如果說中國經濟學家在中國經濟增長的原因上存在一點共識的話, 那就是財政分權。分權在中國之所以能夠成功, 很大程度上是因為中國的基層社會相對比較平等, 沒有人擁有足夠的資源或意愿來控制政府。[1]P12

(三)中國面臨的挑戰(zhàn)

基于平等的社會和中性的政府，中國人在過去的三十年中大致上形成了一種所謂“增長共識”，鄧小平則形象地稱之為“發(fā)展才是硬道理”。進入新世紀，中國的改革開放進入了一個新的階段。早在2003年，中國人均國內生產總值突破一千美元，跨上了一個重要臺階。與此同時，中國的發(fā)展呈現出許多新的階段性特征，經過二十多年的改革開放，廣大群眾普遍受惠，富裕程度大大提高，人民生活總體上達到了小康水平；但隨著經濟結構的深刻變化，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、產業(yè)之間以及占有不同資源的群體之間的收入差距進一步拉大；在經濟增長被過分強調的地方, 我們發(fā)現了環(huán)境的惡化、社會的不平等、社會保障的侵蝕、甚至地方政府的商業(yè)化。1979年后，中國GDP增長速度是世界最快的，貧富差距擴大的速度也是世界最快的。這是一種高增長、快發(fā)展、物資豐富、人民生活水平快速提高和收人差距迅猛擴大的模式。[2]P362010年，新華社兩位研究員指出中國的基尼系數實際上已超過了0.5。西南財經大學中國家庭金融調查今日在京發(fā)布的數據顯示，2010年中國家庭的基尼系數為0.61，大大高于0.44的全球平均水平。2013年1月18日，國務院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，公布了中國最近十年的居民收入基尼系數，2003年是0.479，2004年是0.473，2005年0.485，2006年0.487，2007年0.484，2008年0.491。然后逐步回落，2009年0.490，2010年0.481，2011年0.477，2012年0.474。盡管上述官方數據因與民間研究差距過大而受到廣泛質疑，但即使是包含“水分”的官方數據，也足以證明中國當前的社會結構已與改革開放前的那個相對平等的社會大相徑庭了，在“效率優(yōu)先、兼顧公平”的口號下，中國社會財富極劇增加的同時也帶來了巨大的財富分配不公。對這個問題，鄧小平有清醒的認識。他指出：“十二億人口怎樣實現富裕，富裕起來以后財富怎樣分配，這都是大問題。題目已經出來了，解決這個問題比解決發(fā)展起來的問題還困難。分配的問題大得很。我們講要防止兩極分化，實際上兩極分化自然出現?！盵6]P1364

2010年，《人民論壇》雜志組織了名為“誰是下一個富裕群體”的大型問卷調查，從調查結果不難看出當代中國的貧富分化和對共同富裕目標在一定程度上的背離已到了令人擔心的程度。[7]P18-21

關于“你認為下一個‘富?！后w是誰？”的問題，調查結果顯示，排名在前三位的分別是：“具有市場頭腦，深諳經營之道的人”(占總51.8%)；“‘富二代’、‘官二代’等特殊人群”(占總46.8%)；“高學歷人士”(占總43.5%)。而選擇“公務員”的占總35.3%、“具有某種海外背景的人士”的占總22.6%。卻僅有19.3%的受訪者選擇了“中產階層”。

針對“改革開放30多年來出現的‘先富群體’，您認為主要包括以下哪些類型”這一問題，46.6%的受訪者選擇了“國有企業(yè)高管”，43.2%的受訪者選擇了“民企中經營成功者”，還有41.5%的人選擇了“文體界明星”；另外有32.5%的受訪者選擇了“政府官員”。而對“您認為‘先富群體’是通過怎樣的途徑富裕起來的？”這一問題，問卷調查結果顯示：排在前三位的分別是：“資本”(占總58.5%)、“權力”(占總4 3 . 4 %) 、“投機”(占總3 8 . 5 %)，而選擇“知識”、“勞動”的只占36.2%和32.3%。

當問到“你認為中國式共同富裕的短板在哪？”時，調查結果顯示：73.5%的受調查者選擇了“收入分配體制不能有效地調節(jié)貧富差距”、57.2%的受調查者選擇了“社會保障機制不健全”、45.6%的受調查者選擇了“城鄉(xiāng)貧富差距大，農民共同富裕還面臨許多難題”。當問到“您認為打造‘后富群體’的關鍵因素是什么”時，67.8% 的受調查者選擇了“實行公平競爭，消除特權和壟斷”，53.5%的受調查者選擇了“健全法制，保障創(chuàng)業(yè)者的合法權益”，另外有49.7%的受調查者選擇了“調整分配結構”，有43.9%的受調查者選了“個人的努力和稟賦”。

通過上述調查結果不難發(fā)現，經過三十多年的持續(xù)經濟增長，中國社會的結構和中國政府的角色都發(fā)生了重大改變。由于嚴重的兩極分化，中國社會喪失了原有的平等結構，財富日益集中在少數人手中；由于對經濟增長的長期片面追求，中國政府也逐漸放棄了中性的立場，日益被特定的利益集體和利益群體所綁架、裹挾。早在1990年，鄧小平在與江澤民等中央領導的談話中提到：“共同致富，我們從改革一開始就講，將來總有一天要成為中心課題?！盵8]P364應當承認，當前中國的人均GDP已超過5000美元，中國已進入全面建設小康社會的歷史階段，解決分配不均、貧富分化問題的時機已經大體成熟了。

二、現實選擇：正義觀念與法治理念

社會主義法治理念，是馬克思主義法律觀中國化的最新成果，是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分，是中國共產黨執(zhí)政治國理念的有機組成部分?？茖W回答什么是社會主義法治理念，把握社會主義法治理念基本特征和本質屬性，對于正確理解和牢固樹立社會主義法治理念，指導推動社會主義法治實踐，加快建設社會主義法治國家，具有十分重要的意義。[9]P1公平正義則是人類社會的共同理想，是社會主義法治的價值追求，是社會主義和諧社會的基石。新中國成立特別是改革開放以來，我國社會物質財富總量有了巨大的增長，為實現社會公平正義提供了堅實的物質基礎。但現實生活中仍然存在一些不能維護公平、彰顯正義的現象，這就是有些地方“經濟發(fā)展了，老百姓的怨氣卻增加了”的重要原因。如果漠視人民群眾對公平正義的呼聲，對各種社會不公聽之任之，執(zhí)政黨就會失去廣大人民群眾的信任，影響改革發(fā)展和穩(wěn)定。[9]P1而社會財富分配不均、兩極分化日趨嚴重與廣大人民群眾的共同富裕理想間的矛盾正是影響改革、發(fā)展和穩(wěn)定的主要因素之一。

(一)共同富裕與公平正義

共同富裕的基礎是正義原則，而正義的含義之一正是相似情況相似處理。此即同一性正義原則，其基本含義是指相同的人得到相同的對待。[10]P13同樣是人，就都要過人的生活，解決最基本的生存和發(fā)展問題，生活優(yōu)裕，心情舒暢，這也就是我們所追求的共同富裕。共同富裕實現的前提之一是先富帶動后富。人的精神規(guī)定性規(guī)定了人是意志自由的存在，能夠自由選擇在利自己的同時也利他人，做有德性的人。但人同樣也可以去選擇利自己不利他人，先富的為什么就一定要幫那些后富的？如果只強調意志自由，那么先富者沒有理由一定要去幫后富者。人在不同時間、不同地點、不同環(huán)境中所表現出的人性，具有可善、可惡、可不善不惡的變易性，這種變易性使得我們不能僅憑依賴于風俗習慣、社會輿論和內心信念的道德來約束先富者的行為。人性惡的現實存在，就要求我們必須通過強制的手段才能達到共同富裕。要想達到共同富裕，不只靠道德的約束，更主要的要靠制度的約束，我們所提倡的同一性正義正是這樣一種制度。它立于人之為人的高度，為了使每個人都要活回人的生活，要求先富者在利自己的同時也要為后富者作出貢獻，通過自己的有利條件帶動后富者，最終達到共同富裕。共同富裕所基于的同一性正義，是我們在現實實踐過程中，對于如何縮小當前過大的貧富差距的理性思考。

完善的公平正義觀，必須包含三個內容：起點公正、過程公正和結果公正。而當代中國的財富分配不公現象作為一個結果，其產生的主要原因就是起點不公平和過程不公平。為了在理論上說明上述問題，我們有必要引入羅爾斯的正義理論。

(二)分配正義理論的啟示

二十世紀七十年代, 美國著名的政治哲學家羅爾斯的《正義論》出版后, 在哲學、政治學、法學等領域引起了巨大的反響。在書中, 羅爾斯以“作為公平的正義”為核心理念，[11]P9研究和探討了社會權利和義務、社會合理利益和負擔劃分的正義問題。

羅爾斯認為，正義是社會的首要價值，其主要問題是社會的基本結構，即社會主要制度基本權利和義務，決定由社會合作產生的利益之劃分的方式。所有價值、自由和機會、收入和財富、自尊的基礎都要平等地分配，除非對其中的一種價值或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。為了使人們在一種平等的狀態(tài)中去選擇某種正義觀, 羅爾斯又提出了正義的兩個原則。第一個原則是每個人與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利。第二個原則是社會和經濟的不平等應這樣安排，使它們：(1) 在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受者的最大利益；并且(2)依系于在機會公平平等的務件下職務和地位向所有人開放。[11]P56

第一個原則是平等自由原則，第二個原則是機會的公正平等原則和差別原則的結合。這兩個正義原則是強調程序正義和結果正義相結合的，試圖縮小因自然的和社會的偶然因素造成的人們在生活起點上的差距，并對分配結果的差距控制在合理的范圍內。羅爾斯的這兩種正義原則是處在詞典式的序列中的，其中第一個原則優(yōu)先于第二個原則，而第二個原則中的機會公正平等原則又優(yōu)先于差別原則。羅爾斯的正義論就是要為確定社會基本結構中的利益和負擔的適當分配提供一個標準。為實現公平分配，他試圖找到一種正義概念以選出一種有效率同時也是正義的分配形式，即所謂的純粹程序正義，從而以一種與效率相容的方式超越單純的對效率的考慮。在羅爾斯看來，機會的公正平等原則本身是一個程序性的正義要求，并且起著保證社會合作體系是一種具有程序性正義的體系的作用。在這里, 羅爾斯對純粹程序正義專門作了論述，純粹程序正義要求設計一個社會系統(tǒng)，使它無論產生什么樣的結果，其體制本身總是正義的。純粹程序正義有完善和不完善的區(qū)別。完善的程序正義不但可以保證分配過程的公正性，而且能保證分配結果的公正性；不完善的程序正義則指能公正恰當地引導整個過程，但可能達到的結果是不正義的。在大多數不完善的純粹程序正義中，只能要求設計出一個公正的程序，但不一定能夠保證此程序的結果一定公正。

盡管羅爾斯強調程序正義的重要性，但他認為，光有程序正義還不能保證結果的公正性，同時還需要差別原則這樣的實質性正義措施補償其他正義原則的不足。差別原則要求，為了平等地對待所有人、提供真正的機會均等，社會就必須更多地注意那些天賦較低及出生于較不利社會地位的人們。為了補償由偶然因素造成的偏向，正義的制度體系的安排應該最有利于那些處于社會最不利地位的人的最大利益。該原則是專門針對財富和收入分配及組織機構設計的，表達了一種互惠的觀念，體現了羅爾斯追求平等的精神。按照差別原則，雖然財富和收入的分配無法做到平等，但它必須合乎每個人的利益，同時必須保證機會公平以及地位對所有人開放?？傊? 羅爾斯把分配正義作為正義的一個重要方面，試圖兼顧形式公正和實質公正，并且提出了差別原則來消解結果不正義造成的不良后果。

對于中國改革開放三十年的實踐而言，從1993年中央在確立社會主義市場經濟體制的文件中提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”的分配原則，到黨的十六屆五中全會強調“更加注重社會公平”，[12]P33多少就體現了羅爾斯理論中兩個正義原則的相互關系。

(三)共同富裕的正義標準

首先，分配對象的完善確立是實現共同富裕目標的前提。從直觀上講, 人們通常說的分配對象主要指的是財富和收入的分配。財富和收入是分配的主要對象, 但在現代市場經濟治經濟條件下，財富和收入的分配總受一定的權利和義務的影響, 因而權利和義務也成為分配對象。分配正義所涉及的分配對象起碼包括三個方面：自由、職位和財富。為了保證共同富裕，每個人都應平等地擁有從事各種經濟活動的權利及獲得各種職位的平等機會, 這是保證人的基本潛能得以發(fā)揮和人能像人一樣地生活的基本前提?；緳嗬姆峙湔x是實現共同富裕的前提。

其次，程序的公平正義是實現共同富裕目標的根本，分配正義的實現必須要處理好一個程序問題。就分配程序來講，最為基本的是要實行機會均等。機會有著重要的社會價值，它是使每個人實現價值和保持自尊的基礎；通過機會競爭人們可以獲取應得的分配份額，以激發(fā)每個人的積極性和活力。實行機會均等關鍵是要制定公平的競爭規(guī)則。規(guī)則面前人人平等，不論天資有何差異，不論貧富，也不論民族，規(guī)則都對他們一視同仁，規(guī)則的公平為分配正義的實現提供了必要條件。由于機會意味著一種權利和責任，所以通過這種公平的競爭，才能使有能力者優(yōu)先獲得有限的機會, 從而更充分地發(fā)揮機會的生產性作用，防止造成機會的浪費，促進經濟效率的提高。尤為重要的是，競爭規(guī)則的制定應合理、有效，保證把寶貴的機會真正讓給有能力、有潛力的人，這樣會在全社會營造一種珍惜機會、發(fā)奮圖強的氛圍。與此同時，隨著社會經濟發(fā)展水平的提高和機會的增加，機會應當逐漸惠及越來越多的社會成員，即使是能力差些的人，也應有獲得機會的權利。

再次，堅持差別原則是實現共同富裕目標的保障。在市場經濟條件下，價值規(guī)律的作用決定了在收入和財富的分配上的差別是一種自然傾向。因此，差別原則包含著這樣的價值主張：社會有責任和義務更多地注意那些天賦較低和出身較不利社會地位的人們，應該對社會的弱勢群體給予足夠的人道關注和分配傾斜。

總之，收入分配領域中的公平正義是經濟社會發(fā)展的重大問題，關系人民群眾的切實利益，關系改革發(fā)展穩(wěn)定全局。解決好分配不公問題，讓全體人民共享改革發(fā)展成果，是發(fā)展中國特色社會主義的必然要求，是社會主義法治理念的價值追求，也是我國實現共同富裕目標的必由之路。

三、制度構想：收入分配改革與社會保障立法

共同富裕并非“劫富濟貧”，也不是“均貧富”，而是讓窮人通過合理的途徑變成富人，將收入差距縮小到合理的范圍之內。這里所說的富裕，不僅包括物質上的，也包括精神上的。共同富裕反映了在發(fā)展過程中人們普遍要求公平公正的愿望，要實現這一愿望，就必須以國家法律的形式予以保障?？s小貧富差距、推進共同富裕應采取立法推進的方式，自上而下有規(guī)劃、分步驟地進行。

(一)推動收入分配立法，為調節(jié)貧富差距提供法律依據

改革開放以來，我國經濟社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就，人民總體生活水平快速提高。從2004年到2009年，中國的GDP從13萬億增長到33萬億，增幅接近150%。同期，城鎮(zhèn)職工工資從1.6萬增加到3萬，增長了不到90%。但這增加的90%，大部分又落在了企業(yè)管理層、壟斷行業(yè)正式職工身上。農民工平均工資僅僅從1.1萬增加到1.6萬，增加了50%。而競爭性行業(yè)的基層工作者的工資增加幅度甚至不如農民工。因此，大部分一線員工對薪酬的感受和統(tǒng)計數字完全背離。由壟斷產生的行業(yè)間收入差距、城鄉(xiāng)二元分割、非法非正常收入的存在，這些現象是因為相關制度安排還不完善而產生的，可稱之為收入分配領域的新“三大差別”，即行業(yè)差別、制度性城鄉(xiāng)差別、非法非正常收入導致的差別。

縮小“三大差別”、促進共同富裕，就是科學發(fā)展觀“以人為本，全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展”的邏輯，體現在分配方針上，就是黨的十七大報告所強調的“兩個提高”——“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重”，以“逐步扭轉收入分配差距擴大趨勢”，到2020年，使“合理有序的收入分配格局基本形成”；就是中央“十二五”規(guī)劃“建議”強調的“兩個同步”——“努力實現居民收入增長和經濟發(fā)展同步、勞動報酬增長和勞動生產率提高同步”，使“低收入者收入明顯增加，中等收入群體持續(xù)擴大”。而消除新舊“三大差別”的重要舉措之一便是收入分配改革。醞釀已久的收入分配制度改革總體方案已向專家征求意見，目前已進入有關部門會簽階段。盡管業(yè)內人士預測該方案有望在2013年兩會前后出臺，但該方案可能是著眼于中長期的綱領性文件，仍將堅持“提低、擴中、控高”主線，從宏觀層面對收入分配改革作出整體部署，具體可能就提高低收入群體收入水平、調節(jié)壟斷部門高收入和部分企業(yè)高管過高收入以及某些社會群體高收入、繼續(xù)完善社會保障制度、著力縮小不合理收入分配差距等方面提出指導意見。當然，該方案出臺后，發(fā)改委、人社部和財政部等相關部門也會出臺配套細則。

而深化分配制度改革，則是“消除兩極分化”最直接的手段，要通過深化改革強化現階段與基本經濟制度相適應的按勞分配為主、多種分配形式并存的基本分配制度。在居民總收入中，初次分配占大頭(80%以上)，關鍵的環(huán)節(jié)仍然是私營企業(yè)內部的勞資關系。政府對于私營企業(yè)的工人工資應該有明確的政策界限， 除了最低工資(許多地方以最低工資作為農民工工資標準)外， 還應隨著勞動生產率的提高而不斷提升，防止拖欠工人工資、不搞社會保險的做法。對于這個領域而言，修改完善《中華人民共和國個人所得稅法》，盡快制定《中華人民共和國土地征收法》是當務之急。

(二)完善社會保障立法，為社會弱勢群體提供法律救濟

市場經濟是充分競爭的經濟，競爭是市場經濟的動力，也是創(chuàng)造財富的動力。但有競爭就有優(yōu)勝劣汰，就會有窮者越窮，富者越富現象的產生，如果貧富差距過大，超過了社會的警戒線和公眾的承受能力就會引起社會的動蕩。要把社會的貧富控制在合理的范圍之內，就需要運用國家和社會力量對經濟活動進行干預，將社會共同創(chuàng)造的價值和社會共同負擔的責任在全體社會成員中合理地分配。其主要方式就是強制推行社會保障制度，調節(jié)取決于市場競爭機制的收入分配機制，將高收入者的一部分收入適當轉移給另一部分低收入者，形成高、低收入階層之間的互助，節(jié)制貧富差別的程度。我國的社會主義市場經濟中，對初次分配應該繼續(xù)堅持效率優(yōu)先，兼顧公平，以按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配原則。但在再次分配中，應該更加注重公平，通過加大再次分配的力度，來縮小初次分配造成的收入差別。在此方面，也得依靠法治，也得依靠法治建設來進行保障。

“建設、完善社會保障制度是用法治的方法推進共同富裕的集中表現。社會保障制度是共同富裕的基礎、發(fā)展起點和首要內容，受益面最廣，最能體現法律面前人人平等和優(yōu)先保障基本人權的憲法精神。”[13]改革開放的三十多年中，經濟建設“腿長”，社會建設“腿短”一直是制約廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果，走共同富裕道路的一個重大問題。根據科學發(fā)展觀統(tǒng)籌經濟社會發(fā)展要求，2006年黨的十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會重大問題的決定》。決定對構建社會主義和諧社會提出了許多要求，核心的任務之一就是“城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距擴大的趨勢逐步扭轉，合理有序列的收入分配格局基本形成，家庭財產普遍增加，人民過上更加富足的生活；社會就業(yè)比較充分，覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系基本建立，實現全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會的目標，努力使全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面?！?/p>

社會保障制度是對社會收入分配進行再調節(jié)的有效經濟杠桿，可以在一定程度上緩解市場經濟條件下貧富差距拉大的問題。同時要盡快把農民等低收入者納入到社保體系中來，通過社保體系對國民收入實施再分配，為低收入者提供基本生活保障從而縮小貧富差距。對于這個領域而言，完善《中華人民共和國社會保險法》，出臺《中華人民共和國基本醫(yī)療保障法》，實現“社保面前人人平等”，消除城鄉(xiāng)差別、行業(yè)差別和官民差別是當前急需解決的問題。

(三)著手政治體制改革，為共同富裕目標提供制度基礎

走共同富裕之路，必然要求降低最富有階層分享社會財富總量的比例，同時提高最貧困階層分享社會財富總量的比例。推進共同富裕，實際上就是對社會財富或社會整體利益的分配或再分配原則作重大調整。有學者指出，“有效推進共同富裕首先需要進行政治體制改革。我國財富分配領域貧富差距過大之嚴重弊病，其臨床表現在經濟領域，但其病根卻在政治領域。政治資源高度集中和壟斷性占有，以及由極少數人制定政治資源分配計劃和具體落實分配計劃的內容，在缺乏競爭性選舉、代議民主僅具象征意義的背景下，上述情況使得政治資源分配事實上成了絕大多數公民不能真正實質性參與和影響的事情，成了只有執(zhí)政黨極少數高層人士才有權做決定的事情。這類情況導致了政治資源分配原則完全背離了經濟生活中通行的資源市場化配置原則，久而久之，就造成了其成員基本不流動的政治特權階層。而政治資源與經濟資源，只不過是同一個事物的兩種不同存在形態(tài)?！盵13]

當代中國包括縮小貧富差距、推進共同富裕在內的重大經濟難題，大多已經集中到了政治領域，轉化成了諸如此類政治體制改革難題：法律和政策在多大程度上反映民意，其中的具體規(guī)則對特定階層的具體利害關系影響如何等問題，都歸結為了選舉制度和人大制度改革的課題；在實施法律等規(guī)則過程中產生的爭議能否公平處理，已歸結為司法體制改革的課題；對公權力運行和貪腐的監(jiān)督，最終歸結為保障言論、出版自由的課題。如果我們現在不結合經濟生活中重大課題的解決來及時推進政治體制改革，避免政府過度捆綁在部門、行業(yè)利益，將來發(fā)生經濟的大幅度波動時，政府將因在立場上過度接近某一利益集團而喪失中立性，從而缺乏消化難題的空間和能量。

要成功縮小貧富差距、推進共同富裕，政治體制改革是一個不可或缺的條件。只有以有效保障人權為中心推進政治體制改革，才能打破社會財富和利益分配的既有分配格局，促成貧富差距日益縮小的新格局。對于政治體制改革而言，要及時將醞釀已達十八年之久的《中華人民共和國官員財產申報公開法》的制定提上議事日程，并在條件成熟的情況下考慮制定《中華人民共和國反腐敗法》、《中華人民共和國人民民主監(jiān)督法》。目前，全國人大法律委員會已建議有關部門抓緊研究綜合性反腐敗立法問題，并將修改完善反腐敗方面的有關單行法律列入第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。

注釋：

① 當然，這種貧富狀況并非中國所獨有，文中的描述其實同樣適用于十月社會主義革命后的俄國。但中俄(蘇)兩國在經濟上的成功只具有有限的相似程度，盡管二十世紀“世界各地不論大小的革命政權，幾乎都多少有一點蘇聯的影子”。參見[英]霍布斯鮑姆：《極端的年代》，鄭明萱譯，南京：江蘇人民出版社版社，1999年版第92頁。

② [丹]諾格德：《經濟制度與民主改革：原蘇東國家的轉型比較分析》，孫友晉譯，上海人民出版社，2007年版第66頁；轉引自張慧君：《俄羅斯轉型過程中的國家治理模式演進》，北京：經濟管理出版社，2009年版第179頁。俄羅斯在上世紀九十年代不成功的經濟改革在從反面說明了平等社會和中性政府對于經濟持續(xù)發(fā)展的重要性：當蘇聯時代相對平等的社會被新生的精英集團和寡頭政治剝奪、肢解得支離破碎時，民眾便被既得利益者和權貴階層進一步利用，作為后者上演街頭政治，并最終以此俘獲國家決策，甚至成為與國家公開對抗的舞臺。譬如，1996年俄羅斯總統(tǒng)選舉后實力空前強大的金融寡頭階層為了實現其自身的政治經濟利益進行了規(guī)模巨大的政治投機。“他們進入政府，躋身議會，控制媒體，干涉政府立法和左右議會選舉，從而俄羅斯的政治經濟轉型完全陷入寡頭政治的陷阱中而不能自拔”。參見田春生：《新自由主義學說及其政策在轉型國家的失敗——以俄羅斯轉型前10年的結果為例》，載《世界經濟與政治》，2004(5)，第53-58頁。中國改革開放三十年來在發(fā)展經濟與改善民生領域的成功，恰恰得益處于中央政府的政策選擇往往免于受到特定利益群體的干擾，這正是中性政府的最大優(yōu)勢所在，而這一優(yōu)勢的長期保持則有賴于一個相對平等的社會得以長期維系。

[1] 姚洋. 中性政府：對轉型期中國經濟成功的一個解釋[J]. 經濟評論, 2009, 3.

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[3] [美]奧爾森. 國家的興衰[M]. 李增剛譯. 上海：上海人民出版社, 2007.

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[13] 童之偉. 以法治方式推進共同富裕[N]. 社會科學報, 2012-4-5(3).

DisinterestedGovernment,ConceptofRuleofLawandCommonProsperity

ZhangShu-you

(Criminal Law School of Northwest University of Politics and Law，Xi’an Shan Xi 710063)

The continuous growth of China’s Economics is partly due to his disinterested government, which is in favor of economic growth and relies on an equal society.Being disinterested, chinese government made a consistent contribution to his economic growth from 1949 till the end of last century. Since 2000, the income gap in China increasingly expanded, which shook the disinterest of government and deviated from the aim of common prosperity. The great gap between rich and poor blocks further progress of Chinese economy as while as constitutes a serious social problem. The government should stick to the criterion of common prosperity and take the measure of law to carry the reform of income distribution forward.

disinterested government; socialist concept of rule of Law; common prosperity; reform of income distribution

DF0-052

A

(責任編輯：黃春燕)

中國法學會部級重大研究課題“社會管理的法治化研究”[CLS(2001)A03]的階段性研究成果。

張書友(1979-)，男，河北張家口人，法學博士，西北政法大學刑事法學院副教授，研究方向為法理學、法律學說史。

1002—6274(2013)05—048—08