葛天博，潘 聰

(長(zhǎng)江師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院，重慶 涪陵 408100)

2013年5月26日，《人民日?qǐng)?bào)》刊登題為“社會(huì)階層固化趨勢(shì)加劇，一代窮世代窮”的署名新聞，該新聞?wù)驹诮逃降慕嵌?，認(rèn)為教育問(wèn)題是社會(huì)目前分層加劇的根本問(wèn)題之一。特別是對(duì)于農(nóng)村孩子而言，作為躍龍門(mén)的大學(xué)，為什么選擇放棄而去打工，成為社會(huì)各界值得探討的視域。在諸多解決教育公平措施中，教育救助是一項(xiàng)在世界范圍內(nèi)得到認(rèn)可的有效手段。然而，我國(guó)的教育救助雖然有所行動(dòng)，卻未能解決教育領(lǐng)域內(nèi)的教育機(jī)會(huì)平等和教育權(quán)利公平的問(wèn)題。當(dāng)下中國(guó)處于社會(huì)深度轉(zhuǎn)型階段，其中，最為關(guān)鍵的問(wèn)題在于縮小社會(huì)階層的差距，尤其是階層的固化。而教育則是解決這一涉及社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展問(wèn)題的重要舉措，法治社會(huì)、法治政府與法治國(guó)家的提出，則為教育救助構(gòu)筑了一道堅(jiān)實(shí)的憲政之墻。

教育救助既是教育公平的重要內(nèi)容，也是解決貧困代際轉(zhuǎn)移的有效手段。作為社會(huì)救助中“一項(xiàng)重要但是發(fā)展較晚”的項(xiàng)目［1］，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)教育救助理論研究。其原因在于，一方面，占絕大多數(shù)的農(nóng)村人口受城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)的影響，貧富差距越來(lái)越大，輟學(xué)率依舊較高;另一方面，由于文化差異、地區(qū)差異等因素影響，人們接受教育的高低層次相繼不同。更為重要的是，教育作為人的發(fā)展不可缺少的權(quán)利，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)下中國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，這也是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義憲政精神的內(nèi)在要求。據(jù)此，梳理近年來(lái)關(guān)于教育救助問(wèn)題研究的相關(guān)文獻(xiàn)，分析我國(guó)教育救助領(lǐng)域存在的理論問(wèn)題和實(shí)踐問(wèn)題，并對(duì)其適度反思，為下一步的研究和實(shí)踐提供判斷依據(jù)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是建成小康社會(huì)背景下值得一做的工作。

一、教育救助的憲政基礎(chǔ)

“教育救助是指國(guó)家、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，為保障適齡人口獲得接受教育的機(jī)會(huì)，從物質(zhì)和資金上對(duì)貧困地區(qū)和貧困學(xué)生在不同階段所提供的援助?！保?］在此基礎(chǔ)上，可以認(rèn)為教育救助是保障人們?cè)趹椃ㄒ?guī)定范圍內(nèi)能夠獲得基本的受教育機(jī)會(huì)，從物質(zhì)條件方面對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)貧困的學(xué)生提供經(jīng)濟(jì)援助的一種救助方式。就救助群體的范圍來(lái)看，教育救助的對(duì)象范圍擴(kuò)大;就救助的內(nèi)容來(lái)看，僅從物質(zhì)和資金上的救助是已不能滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的需要，像“師資力量”這種軟件條件也應(yīng)納入救助范疇［3］。有必要說(shuō)明的是，教育救助與教育資助是不同的概念。目前很多關(guān)于教育救助的研究對(duì)“教育救助”和“教育資助”的概念沒(méi)有做出精細(xì)區(qū)分。就我國(guó)憲法而言，不僅包含教育救助精神，也包含教育資助精神。

憲法規(guī)定我國(guó)公民有接受教育的權(quán)利和義務(wù)，無(wú)論多么發(fā)達(dá)的社會(huì)，總會(huì)有人生活在一般狀況之中，這就導(dǎo)致了他們無(wú)法為下一代接受發(fā)達(dá)社會(huì)需要的教育提供充足的經(jīng)濟(jì)保障。因此，就可能導(dǎo)致這些同樣生活在同一種社會(huì)制度下的社會(huì)成員，由于這一代的經(jīng)濟(jì)能力不足，導(dǎo)致他們的下一代失去了應(yīng)該與同齡人一樣的受教育機(jī)會(huì)，乃至以后的成長(zhǎng)機(jī)會(huì)。所以，教育救助是促進(jìn)憲法基本權(quán)利公平享受的需要，也是維護(hù)和保障教育權(quán)利的重要手段。

依據(jù)憲法蘊(yùn)含的教育是公民基本權(quán)利的規(guī)定，教育應(yīng)當(dāng)公平。教育公平包括“教育機(jī)會(huì)的均等”“教育權(quán)利的平等”，而平等接受教育的權(quán)利是基本的人權(quán)［4］。所謂平等接受教育，并非僅僅向公民提供接受教育的形式機(jī)會(huì)，還包括讓每一位公民接受教育的實(shí)質(zhì)過(guò)程。然而，教育不可能完全是免費(fèi)的，畢竟，作為公共產(chǎn)品，為了更好地促進(jìn)和提高教育質(zhì)量，需要在教育領(lǐng)域里存在競(jìng)爭(zhēng)。否則，社會(huì)發(fā)展需要的人才難以維系。從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看，教育公平是受教育機(jī)會(huì)的均等，它包括起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平［5］。實(shí)際上，社會(huì)學(xué)視域中的教育機(jī)會(huì)的公平與憲政視閾中教育救助的公平殊途同歸。不過(guò)，沒(méi)有憲法對(duì)教育基本權(quán)利的規(guī)定，社會(huì)學(xué)中的教育公平只能是一種理論理想。

對(duì)于人類(lèi)整體而言，任何一個(gè)新出生的社會(huì)成員都應(yīng)當(dāng)獲得比他此前的社會(huì)成員更為優(yōu)越的教育條件，而不能以他的家庭出身、膚色、民族或者宗教作一歧視性對(duì)待。同時(shí)，一個(gè)家庭的命運(yùn)或打破“窮者愈窮富者愈富”的貧富差距代際積累的唯一途徑是教育，是一個(gè)家庭的脫貧致富具有關(guān)鍵和根本的作用，是防止貧困代際傳遞，從而防止貧困階層固化的需要。顯然，對(duì)于那些瀕臨貧困線家庭來(lái)說(shuō)，政府必須提供其子女接受與其他社會(huì)成員一樣的教育條件和機(jī)會(huì)，這是政府的責(zé)任，也是履行憲法義務(wù)的根本要求。就當(dāng)代中國(guó)而言，加強(qiáng)貧困生教育救助也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。沒(méi)有教育救助，失去的不僅僅只是社會(huì)發(fā)展需要的人才，而且還有憲法基本權(quán)利享受的尊嚴(yán)。

教育救助作為憲法規(guī)范體系內(nèi)社會(huì)救助保障系統(tǒng)的重要內(nèi)容，長(zhǎng)期以來(lái)主要是針對(duì)貧困地區(qū)學(xué)生、貧困家庭適齡兒童進(jìn)行幫扶，是國(guó)家和社會(huì)團(tuán)體為保障適齡人口能夠和其他同等身份的社會(huì)成員一樣接受教育，提供知識(shí)、智力和物質(zhì)援助的社會(huì)救助項(xiàng)目。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的發(fā)展，時(shí)代的變遷，救助的對(duì)象應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大其范圍，這是全體社會(huì)成員共享改革成果的憲法精神。從教育救助的本質(zhì)上講，其權(quán)利主體是陷入教育困境的任何一位社會(huì)成員，其義務(wù)主體則是國(guó)家。一方面凸顯教育的公共性、全民性;另一方面，表明教育救助在國(guó)家憲法生活中的重要地位，特別是教育救助對(duì)象的擴(kuò)大，是法治型政府與服務(wù)型政府、責(zé)任型政府在憲法內(nèi)有機(jī)的統(tǒng)一。

二、現(xiàn)階段教育救助的政策供給

依據(jù)憲法規(guī)定，我國(guó)教育救助制度的主要內(nèi)容包括:專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助，即“兩免一補(bǔ)”(全部免費(fèi)發(fā)放教科書(shū)、免雜費(fèi)和逐步補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi))、經(jīng)常性補(bǔ)助政策、高等學(xué)校在校困難學(xué)生資助等三個(gè)方面的內(nèi)容。這些政策制度具有一定的針對(duì)性。就制度本身而言，對(duì)教育救助的關(guān)注，表明來(lái)自中央政府的高度重視和積極應(yīng)對(duì)。

針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，2003年秋國(guó)務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》(國(guó)發(fā)［2003］19號(hào))中明確提出:爭(zhēng)取到2007年，全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難的學(xué)生都能享受到“兩免一補(bǔ)”，努力做到不讓學(xué)生因家庭困難而失學(xué)。2005年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《財(cái)政部、教育部關(guān)于加快國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣“兩免一補(bǔ)”實(shí)施步伐有關(guān)工作意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)［2005］7號(hào))，決定自2005年春季學(xué)期起，中央對(duì)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣的農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困生全面落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策，同時(shí)全面提高中央免費(fèi)教科書(shū)的標(biāo)準(zhǔn)，確保中小學(xué)2005年春季開(kāi)學(xué)時(shí)，國(guó)家扶貧重點(diǎn)縣貧困家庭學(xué)生都能享受到免書(shū)本費(fèi)和學(xué)雜費(fèi)的政策，補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)的政策要在2007年年底以前落實(shí)到位。值得一提的是，對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或者欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)教育來(lái)講，僅僅針對(duì)貧困家庭實(shí)施教育救助，是否就能解決農(nóng)村教育存在的問(wèn)題值得深思。農(nóng)村教育不僅存在大量的因經(jīng)濟(jì)困難而輟學(xué)的兒童，而且存在整體教學(xué)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市教學(xué)水平的師資隊(duì)伍?？梢赃@樣講，沒(méi)有穩(wěn)定的師資隊(duì)伍，即便讓每一個(gè)農(nóng)村兒童都充分享受到教育救助，也不能解決農(nóng)村的教育問(wèn)題。況且，教育救助的一次性投入絕非是解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難的好辦法，畢竟，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程。顯然，這就意味著因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難需要救助的群體不能因?yàn)榻逃戎?，就改變他們自身?jīng)濟(jì)貧困的現(xiàn)狀。

為此，2003年9月17日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門(mén)《關(guān)于開(kāi)展經(jīng)常性助學(xué)活動(dòng)意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)［2003］77號(hào))。希望通過(guò)動(dòng)員全社會(huì)開(kāi)展多種形式的經(jīng)常性助學(xué)活動(dòng)，充分發(fā)揮各類(lèi)基金會(huì)，以及“希望工程”“春蕾計(jì)劃”“安康計(jì)劃”“山區(qū)女童助學(xué)計(jì)劃”和“西部開(kāi)發(fā)助學(xué)工程”等社會(huì)公益項(xiàng)目在經(jīng)常性助學(xué)活動(dòng)中的作用。與此同時(shí)，國(guó)家明確規(guī)定:對(duì)納稅人通過(guò)非盈利的社會(huì)團(tuán)體和國(guó)家機(jī)關(guān)向農(nóng)村義務(wù)教育的捐贈(zèng)資金，可在應(yīng)納稅所得額中全額扣除。經(jīng)常性助學(xué)活動(dòng)捐助資金資助的主要對(duì)象是處于義務(wù)教育階段的學(xué)生，優(yōu)先資助殘疾學(xué)生，適當(dāng)兼顧其他困難學(xué)生。經(jīng)常性助學(xué)制度從某種程度上似乎解決了一定范圍內(nèi)的困難學(xué)生，然而，由于這些資金屬于捐助性質(zhì)，必然存在著來(lái)源與數(shù)量的不穩(wěn)定性。由于捐助資金的這種固有特性，也就導(dǎo)致接受這些資金助學(xué)的學(xué)生可能經(jīng)常處于饑一頓、飽一頓的狀態(tài)，甚至可能斷炊。于是，這就有違憲法中關(guān)于教育權(quán)利規(guī)定的法治精神。

除對(duì)中小學(xué)進(jìn)行教育救助以外，我國(guó)對(duì)高等教育實(shí)施了主要包括特殊困難補(bǔ)助、學(xué)費(fèi)減免和畢業(yè)生救助等在內(nèi)的救助政策，同時(shí)輔以獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)貸款、勤工儉學(xué)為輔助形式的助學(xué)制度。國(guó)家設(shè)立各種形式的獎(jiǎng)學(xué)金支持家庭經(jīng)濟(jì)困難、學(xué)習(xí)成績(jī)優(yōu)秀的學(xué)生和學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)、師范、體育、航海等特殊專(zhuān)業(yè)的學(xué)生;商業(yè)銀行給經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生提供助學(xué)貸款，學(xué)生在校期間產(chǎn)生的利息由國(guó)家承擔(dān);學(xué)校為經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生設(shè)立一些勤工助學(xué)崗位，讓他們從事一定時(shí)間的勞動(dòng)，獲取一定的報(bào)酬;每年中央和地方政府都撥出一定專(zhuān)款，各高校每年從所收取的學(xué)費(fèi)中提取10%左右，用于對(duì)困難學(xué)生的補(bǔ)助。這些政策從一定程度上緩解了在校貧困大學(xué)生的經(jīng)濟(jì)困難，有效減少或者基本杜絕大學(xué)生因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難而退學(xué)的數(shù)量或現(xiàn)象。

透過(guò)國(guó)家教育救助的政策和制度，不難看出，現(xiàn)有政策和制度體現(xiàn)了憲法基本權(quán)利在實(shí)際賦予公民過(guò)程中得到了政策保障、經(jīng)濟(jì)支持和社會(huì)認(rèn)同。從政策和制度內(nèi)容來(lái)看，首先，從政策制定與制度設(shè)計(jì)的理念上體現(xiàn)法治政府的人文關(guān)懷，特別顯現(xiàn)全體社會(huì)成員共享改革成果的執(zhí)政觀念和責(zé)任政府的教育理念。其次，教育救助覆蓋范圍比較廣泛。在縱向上貫穿自小學(xué)至大學(xué)的整個(gè)國(guó)民教育系列，從橫向上能夠基本照顧家庭困難的學(xué)生，實(shí)現(xiàn)了教育權(quán)利面前人人平等的憲法要義。最后，與以往類(lèi)似的政策或者制度相比，現(xiàn)有的教育救助政策和制度體現(xiàn)了人性化，主要表現(xiàn)在享受教育救助的資格方面，不再把成績(jī)放在第一位，追求所謂的品行兼有;而是基于教育救助的本質(zhì)，以家庭貧困作為享受此項(xiàng)權(quán)利的前提條件，學(xué)習(xí)成績(jī)作為輔助條件。這就從根本上體現(xiàn)憲法權(quán)利面前人人平等的真實(shí)性，凸顯以人為本的馬克思主義人學(xué)觀。

然而，需要指出的是，“教育救助”和“教育資助”是兩個(gè)本質(zhì)上不同的概念。“教育資助”的范圍很廣，包括目前通常所謂的獎(jiǎng)、貸、助、補(bǔ)、減以及社會(huì)上的各種資助行為，是憲法精神在社會(huì)成員政治生活中的內(nèi)容，表達(dá)的意涵是政府作為公共管理者的憲法義務(wù)?！敖逃戎睂儆谏鐣?huì)救助的范疇，即屬于社會(huì)保障范疇?！敖逃戎弊鳛樯鐣?huì)救助的重要內(nèi)容是一種發(fā)展性救助，更具有深刻的倫理意義［6］。從公共事業(yè)管理的角度來(lái)說(shuō)，教育救助可以是非政府組織提供。但是，無(wú)論是教育資助，還是教育救助，都需要憲法、法律、政策的文本支持。顯然，無(wú)論二者的形式、內(nèi)容、過(guò)程存在何種差別，均是憲政精神的時(shí)代體現(xiàn)。不過(guò)，由于對(duì)教育救助與教育資助的理解存在誤讀，可能對(duì)教育救助政策的設(shè)計(jì)和執(zhí)行會(huì)產(chǎn)生一定的影響，不能很好地體現(xiàn)設(shè)計(jì)的初衷，甚至可能有違憲政精神。

三、教育救助政策設(shè)計(jì)缺陷與執(zhí)行偏差

教育救助作為一項(xiàng)權(quán)利，既含有機(jī)會(huì)平等，也含有實(shí)質(zhì)平等。但是，由于政策制定過(guò)程中缺少來(lái)自救助素材的親歷分析，忽略政策在執(zhí)行過(guò)程中受到的環(huán)境影響，導(dǎo)致教育救助政策存在設(shè)計(jì)缺陷，執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生救助目標(biāo)與實(shí)際效果之間的現(xiàn)實(shí)偏差。

(一)政策體系粗疏，憲法精神式微

教育救助作為政府社會(huì)管理的內(nèi)容之一，應(yīng)當(dāng)規(guī)定具體的管理部門(mén)執(zhí)行。但是，由于教育救助體系內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職責(zé)不明，具體由哪個(gè)部門(mén)行使該職責(zé)，目前并沒(méi)有清晰的制度界定，導(dǎo)致實(shí)施教育救助的依據(jù)未能形成體系化結(jié)構(gòu)。我國(guó)目前教育救助的依據(jù)依然還是各種“條例”“決定”“通知”“辦法”等行政規(guī)范，尚未經(jīng)由國(guó)家立法機(jī)關(guān)或者立法機(jī)關(guān)授權(quán)其他具有立法職能的機(jī)構(gòu)制定通過(guò)一部明確而統(tǒng)一的法律。雖然也有一些法律性質(zhì)的規(guī)范，但是，這些零散分布在各個(gè)法律法規(guī)中成碎片狀的制度條文，難以構(gòu)成體系且僵化，不便于操作，難以發(fā)揮作用。非體系化結(jié)構(gòu)的制度存在，直接引起救助政策和制度實(shí)施過(guò)程中的一系列障礙。

首先，關(guān)于享受教育救助資格的認(rèn)定機(jī)制存在缺陷，變現(xiàn)為資助力度不均衡、資助對(duì)象定位欠科學(xué)［7］，對(duì)救助對(duì)象的資格認(rèn)定存在可疑。其次，認(rèn)定教育救助和實(shí)施教育救助的程序缺乏規(guī)范性約束，臨時(shí)性資助色彩比較濃厚。最后，由于教育救助沒(méi)有法律保障，缺乏強(qiáng)有力的教育救助保障機(jī)制，很難確保救助政策落實(shí)到位，形不成教育救助的保障力度。因此，也就無(wú)法保障社會(huì)成員依法享受教育權(quán)利的憲政精神。

據(jù)此，教育救助體系建設(shè)必須從消除體制性障礙上入手，完善法律法規(guī)，納入法制范圍，法治軌道。依靠政策實(shí)施的教育救助只能是權(quán)宜之計(jì)，不能成為政府職能的固定內(nèi)容。沒(méi)有上升為法律性的教育救助，無(wú)法體現(xiàn)憲政精神。

(二)資金不足，政策執(zhí)行落空

就目前而言，在不考慮教育救助與教育資助的嚴(yán)格區(qū)分下，教育救助與教育資助的資金來(lái)源主要有三條渠道:一是中央和地方財(cái)政撥款;二是學(xué)校從學(xué)費(fèi)中提留的部分資金;三是社會(huì)各界人士捐款。當(dāng)代中國(guó)社會(huì)是政府主導(dǎo)型社會(huì)，于是，教育救助主要依靠政府的投入，才能有效實(shí)現(xiàn)教育公平。然而，我國(guó)的財(cái)政教育支出占GDP的比重并不高。通過(guò)表1可看到，2001—2010年十年期間，除2009年和2010年超過(guò)3%以外，其余年份均在3%以下。

表1 2001—2010年我國(guó)財(cái)政教育支出統(tǒng)計(jì)表

由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，對(duì)于教育救助所能夠投入的GDP比重存在一定的差距。對(duì)于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的省市自治區(qū)，通過(guò)中央和地方兩級(jí)財(cái)政撥款，不僅滿(mǎn)足教育救助對(duì)象的經(jīng)濟(jì)需求，而且改善這些對(duì)象所在家庭的經(jīng)濟(jì)面貌。而對(duì)那些整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，特別是一些偏遠(yuǎn)山區(qū)，以及部分省市的革命老區(qū)，不僅面臨中央財(cái)政撥款數(shù)額無(wú)法滿(mǎn)足貧困家庭的需要，更為突出的矛盾在于地方政府根本無(wú)法從有限的GDP中撥出專(zhuān)項(xiàng)教育救助款項(xiàng)。特別是“經(jīng)濟(jì)數(shù)字”決定地方政府政績(jī)時(shí)代，這一矛盾尤為尖銳。

面對(duì)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的“兩免一補(bǔ)”政策，在救助資金發(fā)放中，很多地方政府由于財(cái)力有限，無(wú)法對(duì)這項(xiàng)政策進(jìn)行資金配套。這種奠基于地方財(cái)政支持力度上的政策，不可避免地在執(zhí)行過(guò)程中遇到無(wú)法逾越資金的障礙，使得政策制定目標(biāo)在執(zhí)行過(guò)程中打了折扣，其預(yù)先設(shè)計(jì)的政策效果也就無(wú)法達(dá)到，導(dǎo)致“政策失靈”。

(三)救助方式單一，忽視對(duì)象心理

教育救助從理論上講應(yīng)當(dāng)是對(duì)教育領(lǐng)域里出現(xiàn)的各種影響教育公平的因素實(shí)施救助，由此，既包括經(jīng)濟(jì)上的救助，也包括政治上的救助，甚至還涵蓋法律上的救助。之所以這樣理解，是因?yàn)榻逃戎且环N權(quán)利救助。因此，凡是因?yàn)槠渌鞣N因素影響享受這一權(quán)利的任一社會(huì)成員，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫絹?lái)自政府和社會(huì)的關(guān)懷和救助。顯然，救助的方式和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)多元和多樣，不僅有經(jīng)濟(jì)上的救助，還有經(jīng)濟(jì)因素以外的其他救助。在某種情況下，非經(jīng)濟(jì)救助可能要比經(jīng)濟(jì)救助更有針對(duì)性和時(shí)效性。

有研究者經(jīng)過(guò)研究得出結(jié)論，貧困家庭的學(xué)生與其他同學(xué)相比，由于在經(jīng)濟(jì)和精神壓力等多重作用下，其更容易出現(xiàn)心理問(wèn)題。雖然通過(guò)政府有效組織和其他形式的教育救助，解決了來(lái)自經(jīng)濟(jì)上的困難。但是，這種基于貧困而產(chǎn)生的被邊緣心理始終成為這些貧困家庭學(xué)生的心理障礙。甚至有部分被救助者責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，習(xí)慣性地接受各方援助而缺乏感恩之心，有些貧困生因不能抗拒城市消費(fèi)等種種誘惑，使他們的價(jià)值觀和世界觀發(fā)生了扭曲和變形［8］。這些現(xiàn)象的存在為我國(guó)教育救助敲響了警鐘。經(jīng)濟(jì)救助不能解決因?yàn)樨毨Фl(fā)的所有矛盾，甚至在某些情勢(shì)下，單純的經(jīng)濟(jì)救助還有可能引起或者加劇其他方面的矛盾。

此外，主要以經(jīng)濟(jì)資助為主不僅忽略了救助對(duì)象心理方面的援助，而且忽略了教育師資及設(shè)施等方面的資助。教育救助可以解決貧困家庭學(xué)生的讀書(shū)資金來(lái)源，但是不能解決他們就讀學(xué)校的師資穩(wěn)定矛盾。顯然，教育救助不能僅僅停留在學(xué)習(xí)者，而且要關(guān)注甚至更要關(guān)注教育師資的救助。沒(méi)有穩(wěn)定的高水平的師資隊(duì)伍留在鄉(xiāng)村學(xué)校任教，無(wú)論多么有效的教育救助，只能使學(xué)習(xí)者享受接受教育的權(quán)利，卻無(wú)法解決教育質(zhì)量和人才培養(yǎng)的根本問(wèn)題。因此，純粹的以經(jīng)濟(jì)幫扶為內(nèi)容的教育救助只能解決憲政基本權(quán)利的機(jī)會(huì)不等，但無(wú)法解決權(quán)利的實(shí)質(zhì)平等。據(jù)此，教育救助的方式和途徑應(yīng)當(dāng)提供多樣選擇和救助。只有這樣，才能真正體現(xiàn)當(dāng)代中國(guó)特色社會(huì)主義憲政權(quán)利的真實(shí)性。

四、促進(jìn)教育救助事業(yè)發(fā)展的多元理性對(duì)策

教育救助作為一項(xiàng)憲政權(quán)利，必須為之享受提供合憲性保障。只有合憲性的保障舉措，才能確保教育救助作為憲政權(quán)利在現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，有必要從教育救助的制度體系、救助資金渠道、救助模式的多元入手，為促進(jìn)教育救助事業(yè)的發(fā)展輸送合憲性對(duì)策。

(一)加強(qiáng)教育救助制度建設(shè)，盡快開(kāi)啟政策的立法動(dòng)議

任何一個(gè)社會(huì)，如果沒(méi)有以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的法律作為社會(huì)生活的調(diào)整規(guī)范，人的社會(huì)行為就會(huì)因?yàn)槿笔?qiáng)制而肆意。教育救助作為政府的法定義務(wù)，單純依靠政策的指導(dǎo)性規(guī)定，將無(wú)法保證通過(guò)教育救助而獲得的可能性收益真正用到需要被救助成員身上。缺少法律保障的政策在執(zhí)行過(guò)程中會(huì)呈現(xiàn)出隨意性、臨時(shí)性。因此，加強(qiáng)立法，規(guī)范管理是法治社會(huì)的必要行動(dòng)。而完善的立法是社會(huì)救助經(jīng)?；?、制度化、可持續(xù)的重要保障。根據(jù)目前教育救助政策在執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)教育救助的立法進(jìn)程，盡早出臺(tái)教育救助條例等專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)，明確教育救助主體責(zé)任經(jīng)費(fèi)來(lái)源及組織管理等相關(guān)政策，全面提升其法律地位。地方政府及相關(guān)部門(mén)也要規(guī)范教育救助管理制度，建立嚴(yán)格的資助監(jiān)管機(jī)制［9］。通過(guò)政策的法制化，強(qiáng)化教育救助政策功能的憲政保護(hù)，使教育救助由政策福利轉(zhuǎn)向法律權(quán)利。通過(guò)以憲法為根本大法的法律體系作為制度保障，確保教育救助的持久性和穩(wěn)定性，確保救助對(duì)象的憲政權(quán)利。

(二)建立財(cái)政支撐體系，開(kāi)放教育救助多元融資渠道

無(wú)論教育救助的內(nèi)容和形式呈現(xiàn)何種樣態(tài)的多維度，豐裕的救助資金是實(shí)現(xiàn)教育救助的基本經(jīng)濟(jì)保障。然而，如前所述，中央財(cái)政撥款雖然數(shù)量不能完全滿(mǎn)足所有貧困家庭的教育救助，但是，至少能夠救急?？墒?，地方財(cái)政撥款不僅在數(shù)額上不能滿(mǎn)足需求，而且在時(shí)間上往往由于財(cái)政收入而遲付。至于來(lái)自社會(huì)各界的自愿捐助，無(wú)論是在數(shù)量還是在周期上都缺乏保障。顯然，教育救助作為一種福利，可以根據(jù)財(cái)政收入的情況決定被救助者的享受條件。由于教育救助是一種憲政權(quán)利，那么，無(wú)論如何也要確保教育救助的實(shí)施。毋庸置疑，建立強(qiáng)有力的中央和地方兩級(jí)財(cái)政支持是解決這一矛盾的主要措施。依據(jù)財(cái)政結(jié)構(gòu)，中央政府應(yīng)從財(cái)政里撥出更多的資金來(lái)解決目前教育社會(huì)救助資金不足的問(wèn)題，通過(guò)財(cái)政層級(jí)結(jié)構(gòu)分解，盡快建立健全完善的公共財(cái)政體系。作為社會(huì)性的事業(yè)，除中央財(cái)政為教育救助建立公共財(cái)政體系外，還要加大各級(jí)地方政府對(duì)教育社會(huì)救助的專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政投入。這樣一來(lái)，通過(guò)中央和地方兩級(jí)財(cái)政保障性支出，應(yīng)當(dāng)能夠保證教育救助的基本需求。同時(shí)，教育救助不應(yīng)當(dāng)僅僅是政府的事業(yè)，也是社會(huì)的事業(yè)。因此，在強(qiáng)化政府作為教育救助主體的前提下應(yīng)發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，多方開(kāi)通創(chuàng)新教育救助的融資渠道，鼓勵(lì)多種形式的民間救助參與進(jìn)來(lái)，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)建立民間救助基金，在符合一定條件下允許其獲得一定限度回報(bào)。

(三)優(yōu)化教育救助模式，多維供給多元救助的產(chǎn)品

目前，我國(guó)的教育救助模式單一，基本上可以概括為以政府主導(dǎo)的自上而下的模式。這種模式與作為公共產(chǎn)品的屬性不相適宜。站在公共產(chǎn)品的角度來(lái)看，教育救助屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)納入公共事業(yè)管理領(lǐng)域。顯然，準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性意味著除政府作為供給主體以外，非政府組織包括社會(huì)組織、私人以及第三方企業(yè)等均可在一定條件下向社會(huì)成員提供該類(lèi)產(chǎn)品。于是，構(gòu)建多元教育救助模式、多維供給救助產(chǎn)品，是解決當(dāng)下教育救助政策執(zhí)行困境的有效舉措。

教育救助的對(duì)象是那些處于貧困的學(xué)生，為了培育全社會(huì)的感恩精神，傳承教育救助的內(nèi)在的“善”，不妨鼓勵(lì)那些曾經(jīng)受到教育救助，現(xiàn)在也有能力救助他人的、已經(jīng)成長(zhǎng)起來(lái)的人，向需要教育救助的人提供私人產(chǎn)品，比如心理救助、精神救助或者公益行動(dòng)等。特別要鼓勵(lì)、激勵(lì)志愿參與教育救助產(chǎn)品生產(chǎn)和供給的實(shí)體企業(yè)、公司或者俱樂(lè)部等非政府組織，通過(guò)公共提供、私人提供與混合提供等方式，積極向社會(huì)供給教育救助產(chǎn)品。

當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展的速度所需要的個(gè)人能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出個(gè)人通過(guò)自學(xué)所能擁有的知識(shí)與技能，通過(guò)學(xué)?；蛘咂渌麑?zhuān)門(mén)性教育成為社會(huì)成員的首要選擇，而獲得為教育投資的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力束縛了相當(dāng)一部分人接受正規(guī)教育的權(quán)利機(jī)會(huì)。據(jù)此，通過(guò)政府以及政府有效組織的非政府組織向社會(huì)提供教育救助，解決當(dāng)代中國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段面臨的教育不公平的客觀情況，既是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義憲政精神的體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新、科技創(chuàng)興和人才培養(yǎng)創(chuàng)新的重要途徑;更是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，全體社會(huì)成員共享改革成果，建設(shè)和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)每個(gè)人全面自由發(fā)展的根本舉措。

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