□周口市國土資源局局長 余紀云

最近一個時期，“國務(wù)院修改征地補償標(biāo)準，可能至少提高10倍”的傳言廣為流傳，從國務(wù)院到基層政府，從主流媒體（如人民網(wǎng)、新華網(wǎng)）到地方小報，從知名專家到普通百姓，各方議論紛紛，大有“三人成虎”之勢。對此傳言的態(tài)度也各不相同，有的確信無疑，有的半信半疑，有的憂心忡忡。各種猜測已經(jīng)在社會上形成了一定的混亂，如不及時引導(dǎo)和匡正，勢必會引起更大的誤解，影響國家現(xiàn)行征地制度的實施，甚至?xí)?dǎo)致一些不和諧的事件。

一、“征地補償標(biāo)準至少提高10倍”出處何在

“征地補償標(biāo)準至少提高10倍”的傳言最早見諸于一些主流網(wǎng)絡(luò)和部分報刊。2012年11月29日，人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、新浪網(wǎng)、中國經(jīng)濟網(wǎng)等權(quán)威網(wǎng)絡(luò)媒體幾乎同時刊登來源于《京華時報》的一則題為“國務(wù)院修改征地補償標(biāo)準，可能至少提高10倍”的消息。

該消息說：“在昨天召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，討論通過《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（簡稱《草案》），對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改。會議決定將《草案》提請全國人大常委會審議。雖然目前具體修改條款還未可知，但有業(yè)內(nèi)專家推測，此次修改，主要內(nèi)容是提高征地補償數(shù)額，提高額度可能至少為現(xiàn)行標(biāo)準的10倍?！?/p>

根據(jù)該報道，有專家對國務(wù)院通過《草案》進行了解讀。北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安推測：修正案草案對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改，應(yīng)該是修改了土地管理法中的第四十七條。姜明安教授表示，目前還不知道修改細節(jié)，但征收補償應(yīng)該會提高到現(xiàn)在補償值的至少10倍。按照目前的土地管理法，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。也就是說，一畝地一般征收補償不超過6萬元，折合到每平方米補償不足100塊錢。姜明安舉例說，政府以一畝地6萬元的價格征收后，轉(zhuǎn)手就可以通過招拍掛賣給開發(fā)商，價值600萬元，巨大的價差導(dǎo)致了矛盾頻發(fā)。而在土地管理法修正案中，如果將征收補償提高10倍，農(nóng)民一畝地能拿到60萬的征收補償。

此后一段時期，“征地補償標(biāo)準至少提高10倍”的傳言在各大網(wǎng)絡(luò)、各個媒體、各級官員和廣大群眾之間迅速傳開，引起廣泛熱議。

二、“征地標(biāo)準提高10倍”的傳言是對征地制度改革的誤讀

筆者以為，這個傳言是對征地制度改革的一種誤讀，實際上是某些非土地專家的個人分析評判甚至估計推測，結(jié)果，人云亦云，以訛傳訛。理由如下：

其一，傳言本身就不確定。媒體傳播該消息時用了很多不確定的詞語，諸如推測、可能、至少等等。從這些詞語看，這個結(jié)論實際上是專家對國家征地制度改革的個人看法，基本上是推測和想象。新聞媒體將這種不確定的推斷拿出來當(dāng)顯眼的標(biāo)題，難免會造成讀者誤解和錯覺。

其二，做出這種推測的專家并非土地專家。比如，姜明安教授是北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、憲法與行政法研究中心主任，在法學(xué)界堪稱權(quán)威，但不是土地方面的專家，更不是征地補償方面的專家，所以對征地補償方面具體問題的看法不一定全對。

其三，所謂“征地補償標(biāo)準至少提高10倍”的計算方法有誤。拿報道中的例子來說，假設(shè)說某地塊前3年平均年產(chǎn)值為2000元，如果按不超過年產(chǎn)值30倍的老規(guī)定計算，補償標(biāo)準為6萬元/畝；“征地補償標(biāo)準至少提高10倍”后的補償標(biāo)準應(yīng)該是2000×（30+10）=8萬元/畝，實際提高幅度為30%。但是，按照姜明安教授的推算，同樣的情況，按以前的最高30倍計算是6萬元/畝，而提高10倍至少應(yīng)該是6×10=60萬元/畝，這個標(biāo)準實際上是土地被征收前3年平均產(chǎn)值的300倍。所以，對“提高10倍”的理解不同導(dǎo)致了結(jié)論的大相徑庭。

其四，權(quán)威人士并沒有說將整體征地補償標(biāo)準提高10倍。國務(wù)院法制辦主任宋大涵在作草案說明時說：“從補償標(biāo)準看，30倍上限規(guī)定過死，不適應(yīng)不斷變化的經(jīng)濟社會發(fā)展情況和各地不同情況。為此，在本次提交審議的草案第四十七條第一款中，明確修改為：征收農(nóng)民集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序，給予公平補償?！笨磥?，修訂的主要內(nèi)容是突破“最高30倍年產(chǎn)值”的羈絆，決非將整體征地補償標(biāo)準提高10倍。

其五，一下子將整體征地補償標(biāo)準提高10倍也不現(xiàn)實。征地制度改革既要考慮保護被征地群眾的利益，又要考慮土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障和地方政府的承受能力。正如國務(wù)院法制辦宋大涵主任所說，征地制度改革要遵循三條原則：正確處理工業(yè)化城鎮(zhèn)化建設(shè)和保護被征地農(nóng)民合法權(quán)益、保護耕地的關(guān)系，更加突出保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益；正確處理政府依法征地和農(nóng)民參與權(quán)、話語權(quán)的關(guān)系，更加嚴格地約束政府征地行為；正確處理統(tǒng)一性和差異性的關(guān)系，充分考慮地區(qū)差異。

其六，假如整體征地補償標(biāo)準真的一次性提高10倍，會引起很多社會問題。一是地方政府的承受能力問題，特別是基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程等用地成本將大幅度增加；二是會引起一些反彈，引發(fā)群眾對以前征地補償標(biāo)準的追溯訴求；三是加劇征地矛盾，使征地難、補償難、安置難的問題更加突出；四是會對房地產(chǎn)調(diào)控造成消極影響，進一步推高房價并被房地產(chǎn)商將成本轉(zhuǎn)嫁到消費者身上；五是會導(dǎo)致新的不公平現(xiàn)象，在城市周邊很可能會出現(xiàn)一個因為征地暴富的“暴富圈”。

因此，“整體征地補償標(biāo)準提高至少10倍”在短期內(nèi)是不可能的，也是行不通的。而比較現(xiàn)實的情況是盡快改進征地補償方式，不斷規(guī)范征地程序，逐步提高被征地群眾的補償標(biāo)準。

三、現(xiàn)行征地補償制度及其主要弊端

1986年《土地管理法》的頒布，將土地征用制度帶入法制化軌道。之后，《土地管理法》歷經(jīng)了1988年第一次修正、1998年8月全面修訂和2004年8月第三次修正。

現(xiàn)行的征地補償制度是根據(jù)2004年修正的《土地管理法》規(guī)定補償?shù)?，其中第四十七條規(guī)定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。……每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！薄耙勒毡緱l第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！?/p>

應(yīng)該說，現(xiàn)行補償制度在我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中發(fā)揮了重要的作用，但也暴露出越來越多的弊端：第一，現(xiàn)行的征地補償安置制度仍然帶有鮮明的計劃經(jīng)濟色彩，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展需求；第二，以年產(chǎn)值的若干倍計算征地補償安置費用的辦法，沒有綜合考慮土地年產(chǎn)值以外的其他因素，被征地農(nóng)民長遠生計難以保障；第三，30倍上限規(guī)定過死，標(biāo)準偏低，和被征地群眾的期望差距過大；第四，征地程序不完善，被征地群眾權(quán)益維護和保障困難。因此，改革現(xiàn)行征地補償安置辦法，建立健全公正合理的征地制度已經(jīng)刻不容緩。

四、征地制度改革出路何在

改革現(xiàn)行征地制度，最關(guān)鍵的有兩條，一是出臺《農(nóng)村集體土地征收補償條例》，二是修正《土地管理法》第四十七條。

2012年3月14日，溫家寶總理在全國兩會閉幕會上提出，制定出臺《農(nóng)村集體土地征收補償條例》是2012年的主要工作任務(wù)之一。這個條例的出臺前提是先要對上位法《土地管理法》進行修改。12月24日，國務(wù)院提請十一屆全國人大常委會第三十次會議審議《草案》，而12月28日閉幕的十一屆全國人大常委會第三十次會議沒有表決這個草案。這意味著關(guān)于征地補償制度的修法進程將延續(xù)到下一次審議，同時也說明目前關(guān)于征地補償標(biāo)準的設(shè)定仍存在不同意見。

根據(jù)全國人大常委會法工委副主任闞珂的說法，這次修正主要是刪除了現(xiàn)行《土地管理法》第四十七條中按照被征收土地的原用途給予補償，以及土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍的內(nèi)容。國務(wù)院法制辦主任宋大涵在對《草案》作說明時說：“分兩步走，先集中精力對第四十七條進行修改，待土地管理法修正案通過后，由國務(wù)院制定條例。”

那么，到底征地制度改革應(yīng)何去何從？依筆者拙見，改革征地制度，應(yīng)該從以下六個方面入手：第一，推行公開、公正、簡潔、高效的征地程序，落實好征地告知、公告、聽證制度，保障被征地群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)；第二，改革補償標(biāo)準計算方法，用征地區(qū)片綜合地價取代按年產(chǎn)值的倍數(shù)計算補償費用的辦法，綜合考慮一定區(qū)片范圍內(nèi)土地類型、產(chǎn)值、土地區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等多方面因素，測算征地補償標(biāo)準；第三，逐步提高征地的補償標(biāo)準，從河南省的情況看，每2到3年調(diào)整一次區(qū)片價，每次調(diào)整幅度掌握在15%～30%是可行的；第四，多渠道安置被征地群眾，以確保被征地群眾“生活水平有提升、長遠生計有保障”為原則，采用以社會保障為核心、以市場為導(dǎo)向的多種途徑安置辦法，嘗試貨幣安置、入股安置、留地安置等多種安置方式，解決被征地農(nóng)民的長期生產(chǎn)生活問題；第五，建立土地出讓收益分配機制，合理確定土地收益在政府和被征地群眾之間的分配比例，逐步增加土地出讓收益分配返還到農(nóng)村的比例，探索利用土地出讓收益建立被征地農(nóng)民社會保障體系；第六，建立征地爭議協(xié)調(diào)仲裁和法律救濟機制，拓寬征地補償監(jiān)督渠道，妥善解決征地過程中的糾紛，實行規(guī)范的仲裁和救濟程序，確保一旦被征地群眾利益受損，有一個糾正、挽回的機會。只有這樣，才能保證征地制度改革沿著健康的軌道進展，確保依法、和諧征地。