丁 寧 , 金曉斌, 李珍貴, 唐 健, 胡 靜, 周寅康

（1.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210093；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

1 引言

建國以來,隨著社會主義建設(shè)事業(yè)的不斷發(fā)展,征地工作也逐步開展。國家建設(shè)需通過向農(nóng)民征收土地,同時城市規(guī)模擴(kuò)大、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)發(fā)展也成為不同時期征地開展的3個主要方向。征地工作保障了中國工業(yè)化和城市化進(jìn)程,加速了改革開放步伐和經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展,在中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會和諧穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。

伴隨著城市化與工業(yè)化快速推進(jìn),建設(shè)用地需求旺盛,征地數(shù)量與規(guī)模激增,涉及范圍廣、人數(shù)多,然而在征地制度上仍較多沿用由計劃經(jīng)濟(jì)時代所形成的框架體系,難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求,導(dǎo)致現(xiàn)行征地制度出現(xiàn)種種弊端,造成了諸多不良后果。

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的將來,大規(guī)模的城市化仍需征地工作的支持,然而現(xiàn)階段由征地引發(fā)的矛盾愈演愈烈,僅停留于提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等改善措施已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,亟需上升到關(guān)注社會穩(wěn)定的層面。這種社會穩(wěn)定風(fēng)險衍生于在征地過程中相關(guān)利益群體對征地拆遷項目的抗拒,如上訪、留置原地拒絕拆遷、暴力對抗甚至群體示威等。因此,對征地項目所涉及的影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險進(jìn)行界定,分析其引起的社會不穩(wěn)定風(fēng)險十分必要。2010年5月國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作、切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》（以下簡稱《通知》）,要求征遷立項前要組織專家論證,廣泛征求社會各界特別是被征遷人的意見,進(jìn)行征地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。自此,征地風(fēng)險評估制度被正式納入征地制度體系。2011年1月出臺的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中第十二條規(guī)定：市、縣級人民政府作出房屋征收決定前,應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。該條例的頒布更進(jìn)一步規(guī)范了征地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的開展。

征地制度的研究熱點(diǎn)當(dāng)前主要集中于規(guī)范征地程序[1]、縮小征地范圍[2]、完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[3-6]、多途徑安置失地農(nóng)民及社會保障[7-9]等方面。由于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的實(shí)踐操作剛剛起步,其專項研究還較為鮮見。然而為保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和創(chuàng)建和諧社會,完善征地風(fēng)險評估制度有著非常迫切的需要。因此,本文在分析現(xiàn)行征地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的基礎(chǔ)上,提出實(shí)踐中存在的主要問題及原因,對規(guī)范化評估機(jī)制的建立進(jìn)行探討,為征地風(fēng)險評估制度的規(guī)范化提供參考。

2 現(xiàn)行征地風(fēng)險評估制度分析

征地社會風(fēng)險評估制度是指對涉及土地征收或農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的建設(shè)項目,在報批前對征地實(shí)施可能引發(fā)的矛盾糾紛及潛在風(fēng)險進(jìn)行綜合分析與評估,以期在風(fēng)險上能先期預(yù)測、先期研判、先期介入、先期化解,切實(shí)解決征地矛盾,從源頭上有效預(yù)防和減少因征地引發(fā)的社會矛盾及不穩(wěn)定因素,切實(shí)維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的制度。自《通知》提出建立征地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的基本要求后,省、市等各級政府都紛紛出臺相關(guān)政策加以落實(shí)。2011年6月原國家土地副總督察甘藏春在全國國土資源依法行政工作會議上又一次強(qiáng)調(diào)：“今后重大征地項目、礦山開發(fā)項目、影響周邊關(guān)系比較復(fù)雜的項目,在合法性評估基礎(chǔ)上也要進(jìn)行社會風(fēng)險評估”,促進(jìn)了各地加快征地風(fēng)險評估的落實(shí)。目前,全國大部分省市已初步形成了具有操作可行性的征地風(fēng)險評估機(jī)制,就評估主體、評估內(nèi)容、評估程序等已形成了相對明晰的實(shí)施方案,同時將其納入農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與建設(shè)用地報批程序,取得了一定的積極成效,現(xiàn)行征地風(fēng)險評估基本流程如圖1。

2.1 征地風(fēng)險評估主體與評估內(nèi)容

目前在征地風(fēng)險評估的實(shí)際操作中,大多以地方土地管理部門為責(zé)任主體,評估內(nèi)容包括：（1）征地的合法性。評估征地及補(bǔ)償安置工作是否符合現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章制度,所涉及政策調(diào)整、利益調(diào)節(jié)對象和范圍是否界定準(zhǔn)確,政策、法律依據(jù)是否充足。（2）征地的合理性。主要評估征地是否符合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體水平,能否為絕大多數(shù)群眾接受,是否兼顧了被征地群眾的現(xiàn)實(shí)利益和長遠(yuǎn)利益,是否體現(xiàn)了公平原則。（3）征地實(shí)施的前提條件。一方面評估建設(shè)項目是否經(jīng)過審查報批程序和可行性論證,是否符合國家產(chǎn)業(yè)和相關(guān)政策；另一方面評估土地征收或農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的各項準(zhǔn)備工作是否充分,如征地預(yù)存款是否落實(shí),征地補(bǔ)償安置政策宣傳是否到位,被征地農(nóng)民的基本生活保障能否落實(shí)等。（4）矛盾沖突與潛在風(fēng)險。主要評估征地是否會引起利益相關(guān)者的嚴(yán)重對立,在近期和較長一段時期內(nèi)是否存在引發(fā)群體性事件（如激烈沖突、群體性上訪等）的風(fēng)險,是否可能引發(fā)其他不穩(wěn)定因素等。（5）實(shí)施土地征收或者農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的社會穩(wěn)定風(fēng)險防范對策和預(yù)案措施。

圖1 現(xiàn)行征地風(fēng)險評估流程圖Fig.1 The procedures of risk assessment on current land requisition

2.2 征地風(fēng)險評估程序與方式

由于征地風(fēng)險評估制度尚處于初步探索階段,未形成規(guī)范化的評估程序與方法,目前多在項目立項后建設(shè)用地報批前開展。具體方法是：首先,資料收集,通過實(shí)地調(diào)查和資料查閱等方式收集風(fēng)險評估所需基礎(chǔ)資料；其次,風(fēng)險點(diǎn)調(diào)查,通過征地前告知、確認(rèn)、聽證等程序,了解影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險點(diǎn),廣泛征求社會各界特別是利益群體的意見,進(jìn)行走訪、座談,識別征地風(fēng)險點(diǎn)；第三,組織評估,在全面了解相關(guān)情況后,做出實(shí)施征地、暫緩征地和停止征地的決定,對于準(zhǔn)予實(shí)施的征地行為,同意組織材料進(jìn)行建設(shè)用地報批；對暫不予實(shí)施的征地行為,待各方充分溝通,解決風(fēng)險點(diǎn)問題,征得群眾理解后再進(jìn)行評估。如矛盾可以化解,則可實(shí)施征地,否則應(yīng)停止征地行為；第四,制定工作預(yù)案,對于評估出的不穩(wěn)定隱患,制定出化解和應(yīng)急處置工作預(yù)案,由評估責(zé)任主體實(shí)施。

目前評估方法以聽取群眾意見為主,采取走訪、座談和問卷調(diào)查等形式,部分地區(qū)采取專家咨詢方式,征求相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⒈徽鞯厝舜蟠砗驼f(xié)委員的意見。

2.3 現(xiàn)行征地風(fēng)險評估制度問題分析

現(xiàn)行征地風(fēng)險評估制度充分體現(xiàn)了被征地群眾意愿的重要性,一定程度上對征地實(shí)施存在的風(fēng)險和潛在矛盾進(jìn)行了預(yù)防和評估,對切實(shí)減少征地矛盾糾紛,保護(hù)群眾利益,維護(hù)社會穩(wěn)定具有重要意義。但由于該制度剛剛建立,實(shí)踐中仍存在一些突出問題[10]。

2.3.1 征地風(fēng)險評估主體有待確認(rèn) 以土地管理部門作為征地風(fēng)險評估主體,存在較多弊端與不便。其一,土地管理部門不是實(shí)施征地行為的單位,沒有解決征地沖突問題的權(quán)利和能力,不適合作為風(fēng)險排查與化解的責(zé)任單位；其二,征地風(fēng)險評估與基層群眾息息相關(guān),土地管理部門與群眾溝通了解有限,獲取信息不甚全面,可能會導(dǎo)致評價結(jié)果出現(xiàn)偏差；其三,土地管理部門基層人員有限,對征地前告知、確認(rèn)、聽證工作開展已有較多困難,征地風(fēng)險評估制度進(jìn)一步增加了其工作難度。事實(shí)上,從規(guī)劃立項到項目開工建設(shè)涉及多個職能部門,各部門權(quán)利責(zé)任存在重疊和沖突,尤其是征地拆遷、補(bǔ)償費(fèi)分配使用、被征地農(nóng)民社會保障等問題更是如此,征地風(fēng)險評估僅依靠部門難以達(dá)到預(yù)期目的。

2.3.2 征地風(fēng)險評估功能定位有待明確 現(xiàn)行征地風(fēng)險評估制度雖在一定程度上實(shí)現(xiàn)了征地風(fēng)險點(diǎn)的識別,評估了征地實(shí)施的矛盾沖突與潛在風(fēng)險,但其在整個征地系統(tǒng)中的功能定位并不明確,作為征地過程的輔助環(huán)節(jié),有可能流于形式。一方面風(fēng)險評估執(zhí)行于項目立項后征地實(shí)施前,評價結(jié)果不會對項目實(shí)施造成直接影響,即使評估出現(xiàn)不穩(wěn)定因素及潛在矛盾沖突,也難以重新選址立項,故評價結(jié)果的應(yīng)用性有限；另一方面,建設(shè)項目實(shí)施中環(huán)境影響風(fēng)險評估、征地風(fēng)險評估、拆遷風(fēng)險評估等制度并行,評價主體、評價程序及評價內(nèi)容均存在一定交叉與重復(fù),不僅加重了相關(guān)部門的工作負(fù)擔(dān),也造成了不必要的資源浪費(fèi)。

2.3.3 征地風(fēng)險評估程序有待規(guī)范 現(xiàn)行征地風(fēng)險沖突評估主要采取信訪、座談等方式,通過聽取群眾或?qū)＜乙庖姶_定風(fēng)險評價結(jié)果,主觀性較強(qiáng)且缺乏必要的科學(xué)依據(jù),相應(yīng)的評估技術(shù)有待進(jìn)一步提高；其次,征地風(fēng)險評估系統(tǒng)尚不完善,僅就征地合法性、合理性等定性因素進(jìn)行測評,而對定量因素缺乏探討,沒有建立起較為完整的風(fēng)險測算指標(biāo)體系,難以準(zhǔn)確了解征地潛在風(fēng)險,評價結(jié)果可信度較為有限；另外,征地風(fēng)險評估程序尚不完善,尤其摸底選樣、沖突定級、風(fēng)險預(yù)測、應(yīng)急預(yù)案等環(huán)節(jié)還需進(jìn)一步研究,以提高整個過程的科學(xué)性和效率。

3 征地風(fēng)險評估規(guī)范化體系探索

根據(jù)征地風(fēng)險評估制度設(shè)定基本功能取向,針對現(xiàn)行風(fēng)險評估實(shí)踐中存在的問題,從明確風(fēng)險評估功能定位、完善風(fēng)險評估系統(tǒng)及優(yōu)化風(fēng)險評估程序3方面進(jìn)行規(guī)范化控制,提高征地風(fēng)險評估制度的科學(xué)性和應(yīng)用性,建立相對完整且具有可操作性的評價系統(tǒng)（圖2）。

3.1 明確征地風(fēng)險評估定位

征地風(fēng)險評估是對征地過程中可能發(fā)生的矛盾沖突和不穩(wěn)定因素進(jìn)行評估和預(yù)測的專項制度,本質(zhì)是為了從源頭上降低風(fēng)險發(fā)生的概率,確保征地拆遷及項目建設(shè)的順利進(jìn)行,維護(hù)社會穩(wěn)定。為確保評估結(jié)果的有效性和影響度,應(yīng)將其定位為項目立項的必要條件而非征地實(shí)施的必要條件,在項目立項前開展征地風(fēng)險評估,分析項目實(shí)施可能導(dǎo)致的社會風(fēng)險,若立項潛在矛盾沖突與不穩(wěn)定因素較多,則不予立項,這樣更易于從源頭上控制征地風(fēng)險,增加風(fēng)險評估結(jié)果的有效性；另外,為實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置,提高風(fēng)險評估效率,建議將環(huán)境影響評估、征地風(fēng)險評估與拆遷風(fēng)險評估統(tǒng)一納入征地風(fēng)險評估體系,進(jìn)行統(tǒng)一風(fēng)險預(yù)測評估。

3.2 完善征地風(fēng)險評估系統(tǒng)

由于征地風(fēng)險評估是一項涉及范圍較廣、個體效應(yīng)較強(qiáng)的政策制度,建議將地方政府作為征地風(fēng)險評估制度的實(shí)施主體,按照“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”的原則,由建設(shè)項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）負(fù)責(zé)進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估,由維穩(wěn)辦、城建、國土、民政、司法、公安、信訪等部門進(jìn)行配合；其次,建立較為科學(xué)完整的征地風(fēng)險識別與評估系統(tǒng),將風(fēng)險識別系統(tǒng)具體劃分為風(fēng)險來源、風(fēng)險性質(zhì)及風(fēng)險產(chǎn)生原因,逐項進(jìn)行深入分析,并在此基礎(chǔ)上建立征地制度風(fēng)險評估系統(tǒng),以征地環(huán)境效應(yīng)、征地可行性、征地拆遷風(fēng)險及征地配套制度作為目標(biāo)層,將各因素細(xì)化為可定量的具體指標(biāo),建立綜合評價系統(tǒng),可采用多目標(biāo)綜合評價法、AHP評價法、模糊綜合評價等方法進(jìn)行征地風(fēng)險指數(shù)測算,較為客觀地評估征地拆遷是否會引致社會風(fēng)險及風(fēng)險大小。

3.3 優(yōu)化征地風(fēng)險評估程序

圖2 征地風(fēng)險評估規(guī)范化流程分析圖Fig.2 Analysis of standardized procedures of risk assessment on current land requisition

征地風(fēng)險評估程序可從以下方面進(jìn)行優(yōu)化：（1）摸底選樣。對所有征地項目進(jìn)行風(fēng)險評估涉及評估程序較為復(fù)雜,地塊數(shù)目較多,可在評估前期選取典型區(qū)域進(jìn)行摸底,若所在區(qū)域涉及農(nóng)戶數(shù)量較小且過往信訪量較少,則可適當(dāng)簡化風(fēng)險評估程序,直接聽取群眾或?qū)＜乙庖?提高風(fēng)險評估效率。（2）風(fēng)險指數(shù)測算與風(fēng)險定級。通過對風(fēng)險評價系統(tǒng)各指標(biāo)因素的綜合分析與測算,得出具有可比性的征地風(fēng)險指數(shù)值,依據(jù)指數(shù)范圍劃分風(fēng)險等級,加強(qiáng)征地風(fēng)險評估的技術(shù)性和科學(xué)性。（3）風(fēng)險預(yù)測。在現(xiàn)行風(fēng)險因素識別與風(fēng)險等級測算基礎(chǔ)上,對未來征地風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測,分析風(fēng)險可能發(fā)生的范圍、概率、時間等。（4）評估結(jié)果處理。按照測算得出的風(fēng)險指數(shù)與等級,將征地風(fēng)險評估結(jié)果歸為無風(fēng)險、低風(fēng)險和高風(fēng)險3類,按照各自特點(diǎn)采取相應(yīng)解決措施,如風(fēng)險較低可采取宣傳、調(diào)解、談判等方式,風(fēng)險較高則應(yīng)給予暫緩征地、停止征地、暫緩立項、停止立項等處理,將各種風(fēng)險情況進(jìn)行細(xì)分,使之與處理措施相對應(yīng),鼓勵多樣化的處理方式,最大限度的解決征地潛在風(fēng)險與矛盾沖突。

同時,為確保各地能認(rèn)真落實(shí)征地風(fēng)險評估工作,有必要建立健全相應(yīng)的配套監(jiān)管機(jī)制。建議由省級政府或職能部門負(fù)責(zé)監(jiān)管和備案,監(jiān)管內(nèi)容包括評估程序規(guī)范性、結(jié)果有效性、應(yīng)對措施落實(shí)情況等,同時所有征地風(fēng)險評估必須備案。在監(jiān)管中還應(yīng)引入評估反饋環(huán)節(jié),即如果待評估征地區(qū)域社會條件或征地政策發(fā)生改變時,應(yīng)責(zé)成評估主體重新審核評估結(jié)果準(zhǔn)確性,若評估結(jié)果失效,應(yīng)重新進(jìn)行評估。

4 結(jié)論與討論

本文在現(xiàn)行征地風(fēng)險評估制度分析基礎(chǔ)上,提出評估實(shí)踐中存在的主要問題,探討規(guī)范化的征地風(fēng)險評估制度構(gòu)建,主要得出以下結(jié)論：

（1）現(xiàn)行征地風(fēng)險評估制度多以土地管理部門為責(zé)任主體,通過座談、走訪、信訪等方式進(jìn)行風(fēng)險識別,以群眾或?qū)＜乙庖娮鳛轱L(fēng)險評估結(jié)果,在實(shí)踐過程中存在評價主體不明、功能定位不清、評價程序不科學(xué)等問題。

（2）應(yīng)從明確征地風(fēng)險評估定位、完善征地風(fēng)險評估體系和優(yōu)化征地評估程序3方面規(guī)范征地風(fēng)險評估制度。確保在項目立項時開展風(fēng)險評估,采用科學(xué)客觀的評估方法、建立包括征地風(fēng)險評估、拆遷風(fēng)險評估及環(huán)境影響評估的風(fēng)險評估系統(tǒng),明確地方政府在風(fēng)險評估中的主體作用,建立健全征地沖突風(fēng)險評估配套機(jī)制與監(jiān)管機(jī)制,變“被動保穩(wěn)定”為“主動創(chuàng)穩(wěn)定”。

本文就征地風(fēng)險評估規(guī)范化體系的建立與完善進(jìn)行探討,其程序設(shè)置較多從維護(hù)社會穩(wěn)定層面進(jìn)行考慮,未對經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素進(jìn)行過多分析。從該制度設(shè)定的本意上看,征地風(fēng)險評估不僅要從源頭上對社會風(fēng)險進(jìn)行控制,降低征地風(fēng)險發(fā)生的概率,其評價結(jié)果和處理方式還應(yīng)考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,在風(fēng)險評估制度建設(shè)中如何在維護(hù)社會穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間取得平衡,尚需進(jìn)一步研究。

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