本刊記者 何寶庭

讓農(nóng)民帶著土地財產(chǎn)進城

本刊記者 何寶庭

十八屆三中全會提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工業(yè)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。

長期以來，城市和鄉(xiāng)村，市民和農(nóng)民之間，仿佛有著一道無形的鴻溝，難以逾越。城里人對于鄉(xiāng)下人總是有一種優(yōu)越感，因為城里人顯得比鄉(xiāng)下人更有格調(diào)，穿著最時尚的服裝，用著最潮流的電子產(chǎn)品，家里用的、吃的很多都是鄉(xiāng)下人聽所未聽聞所未聞的。當農(nóng)民用羨慕的眼光打量著城里人，當農(nóng)民紛紛按捺不住進城務(wù)工時，已經(jīng)充分說明了這種城鄉(xiāng)之間的區(qū)別。

農(nóng)村一度是貧窮、落后的代名詞，農(nóng)民群體沒有充分地享受到現(xiàn)代化的成果。在城鎮(zhèn)化加快的進程中，讓進城的農(nóng)民進得踏踏實實、留鄉(xiāng)的農(nóng)民留得安安穩(wěn)穩(wěn)，一個重要前提是切實尊重農(nóng)民進城與留鄉(xiāng)的自主選擇，保護好農(nóng)民的各項財產(chǎn)權(quán)利。這是讓廣大農(nóng)民共享發(fā)展成果、實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的必然要求。

農(nóng)民應(yīng)有更多財產(chǎn)權(quán)利

中國社會科學(xué)院城環(huán)所所長潘家華認為，中國土地所有制一是屬于國有，二是屬于集體，農(nóng)民在一個集體里作為集體的一員，他對土地是有所有權(quán)的。這個所有權(quán)通過兩種方式：一是造房子的宅基地；農(nóng)民是自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟，也屬于家庭經(jīng)營，帶有某種私有的或者自我經(jīng)營的權(quán)利，至少經(jīng)營權(quán)是屬于農(nóng)戶自己可以支配的部分。二是聯(lián)產(chǎn)承包責任田，這部分也是有使用權(quán)的。這些權(quán)利在我們過去的法律體系中間應(yīng)該說是不明確的，我們只是說要規(guī)定30年不變或多少年不變，但多少年不變并不意味著我們農(nóng)民有權(quán)利支配、擁有或轉(zhuǎn)換這樣一些財產(chǎn)權(quán)。實際上這些使用權(quán)應(yīng)該是一種財產(chǎn)權(quán)。而這部分財產(chǎn)權(quán)，比如講我們征收農(nóng)民的土地，如果讓農(nóng)民享有這個土地收益的話，對農(nóng)民來講，他享受的是一種財產(chǎn)權(quán)的收益。這種收益除了來自于土地開發(fā)的權(quán)益，還有屬于土地租賃的權(quán)益，或者自己種地所獲取利潤的權(quán)益。三中全會指出讓農(nóng)民擁有更多的財產(chǎn)權(quán)，就是要讓宅基地、農(nóng)民的自留地、農(nóng)民的承包地能夠以某種形式在市場上流轉(zhuǎn)，形成這樣一種收益，能夠保障農(nóng)民的生活，因為土地是農(nóng)民的生活和生產(chǎn)資料。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文表示，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，主要是依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟收益分配權(quán)，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分權(quán)。目前，法律規(guī)定農(nóng)民對宅基地只擁有占有和使用權(quán)，對承包地擁有占有、使用和收益權(quán)。因為宅基地是給農(nóng)民自用的，不是搞經(jīng)營的，所以少了收益權(quán)。三中全會提出賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利，不是要分給農(nóng)民什么新財產(chǎn)，而是要讓法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利得到更好的實現(xiàn)和保障。為此，目前正加緊農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，同時建立完善土地流轉(zhuǎn)市場，擴大和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益。允許農(nóng)民對承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、擔保，這就賦予了土地承包經(jīng)營權(quán)新的權(quán)能，也在一定程度上能緩解農(nóng)民融資的難題。慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的試點，是為了探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道。

實現(xiàn)土地財產(chǎn)的價值

在目前的法律框架下，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)雖然具有財產(chǎn)權(quán)屬性，但權(quán)能并不完整，具有脆弱性，處置和保障還面臨極大障礙，因此，讓農(nóng)民帶著土地財產(chǎn)權(quán)進城，根本點是改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民完整的土地財產(chǎn)權(quán); 改革土地征用制度，破除農(nóng)民獲取土地財產(chǎn)收益的行政權(quán)障礙。讓農(nóng)民帶著土地財產(chǎn)權(quán)進城，其首要前提是讓農(nóng)民擁有完整的土地財產(chǎn)權(quán)，而目前農(nóng)民擁有土地財產(chǎn)權(quán)的不完整性和權(quán)能的脆弱性，在很大程度上制約了農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入和帶著土地財產(chǎn)權(quán)進城。

賦予農(nóng)民土地使用權(quán)完整的財產(chǎn)功能是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重點任務(wù)。當前的主要問題是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)僅具有農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)讓權(quán)。因此，要對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)在賦予農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)讓權(quán)的基礎(chǔ)上，賦予在符合土地利用規(guī)劃前提下的非農(nóng)用途轉(zhuǎn)讓權(quán)，這樣，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)才擁有包括農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)用途的轉(zhuǎn)讓權(quán)。宅基地不屬于農(nóng)用地而屬于建設(shè)用地，具有較大的財產(chǎn)增值空間，尤其在城郊更是如此。

目前法律規(guī)定宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、買賣、交易，嚴重限制了進城農(nóng)民工把之變?yōu)楝F(xiàn)實財產(chǎn)的可能性，農(nóng)民工在進城過程中由于對于失去宅基地使用權(quán)的擔憂，從而在很大程度上影響到其市民化的選擇。

實際上，在市場經(jīng)濟加快發(fā)展和城市建設(shè)用地日益緊張的背景下，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的隱形市場已經(jīng)大量存在，限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)的規(guī)定已在較大程度上名存實亡，如各地的農(nóng)村房屋出租、買賣及城郊的“小產(chǎn)權(quán)房”。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的大背景下，應(yīng)該在政策法律上破除宅基地不能流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、買賣、交易的限制，賦予其轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)、買賣權(quán)、抵押權(quán)，使農(nóng)民的宅基地和住房具有與城市居民私宅同樣的財產(chǎn)權(quán)利，這是破解農(nóng)民不能帶著土地財產(chǎn)權(quán)進城的關(guān)鍵舉措。

通過土地產(chǎn)權(quán)制度和征地制度改革，雖然可以使農(nóng)民擁有比較完整的土地財產(chǎn)權(quán)能，但如果土地財產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)渠道沒有打開、流轉(zhuǎn)機制不健全、流轉(zhuǎn)市場不完善、流轉(zhuǎn)平臺缺乏，那么這些財產(chǎn)權(quán)就是凝固的、沉積的，農(nóng)民難以通過財產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)增值，也難以為農(nóng)民進城提供一筆必需的原始資本。必須建立健全流轉(zhuǎn)市場，使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)真正流動起來，才能實現(xiàn)土地財產(chǎn)的最大價值。