本刊記者 藍(lán)穎春

建設(shè)用地市場緣何統(tǒng)一
——訪中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村政策中心主任王小映

本刊記者 藍(lán)穎春

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，明確指出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，這為深化農(nóng)村土地制度改革指明了方向。

長期以來，我國在二元土地所有制基礎(chǔ)上實行城鄉(xiāng)有別的建設(shè)用地使用制度，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)民住宅用地、集體經(jīng)濟(jì)組織的公共設(shè)施和公益事業(yè)用地等使用集體所有土地；而城市企業(yè)、城市居民等必須使用國有土地，需要占用集體土地的必須先由國家通過土地征收將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后再出讓或劃撥給土地使用者使用。這樣，以二元土地所有制為基礎(chǔ)，與城鄉(xiāng)企業(yè)、居民的身份相掛鉤，長期依賴城鄉(xiāng)分割管理的路徑，形成了典型的城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙軌制。

集體建設(shè)用地使用制度改革的目的，就是要打破二元土地所有制基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙軌制，按照市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求建立城鄉(xiāng)接軌的建設(shè)用地市場。

為此，就相關(guān)問題《地球》記者采訪了中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所農(nóng)村政策中心主任王小映。

《地球》：黨的十八屆三中全會提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場為何要統(tǒng)一？

王小映：改革開放以來，我國城鄉(xiāng)土地制度改革取得了巨大成就。然而，在二元土地所有制基礎(chǔ)上實行與用地者身份相掛鉤的建設(shè)用地使用管理制度的基本格局至今仍然沒有打破。這種制度固化并加劇了城鄉(xiāng)分化格局，直接造成并加劇了一系列經(jīng)濟(jì)社會矛盾的產(chǎn)生。由于集體建設(shè)用地不能在對外開放的公開市場上流轉(zhuǎn)，而只能在農(nóng)村集體內(nèi)部成員之間流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民宅基地等集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地相比普遍發(fā)生價值貶損，農(nóng)民不能通過城鄉(xiāng)一體的土地市場參與分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的土地增值和財富增長，加劇了城鄉(xiāng)居民財富差距。由于集體土地市場價值得不到顯化，征地補(bǔ)償缺少公開市場價格做參照，導(dǎo)致集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在時間上和空間上缺少應(yīng)有的彈性，征地矛盾激化難以調(diào)處。由于實行與用地者身份相掛鉤的建設(shè)用地使用制度，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場人為分割，形成了集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地征收補(bǔ)償上的不平等待遇。同時，由于集體建設(shè)用地?zé)o償取得，并且只有經(jīng)政府征收轉(zhuǎn)為國有土地后才能進(jìn)入市場，使得大量的集體建設(shè)用地不能通過市場機(jī)制得到優(yōu)化配置和合理利用。另一方面，從現(xiàn)實來看，集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)的需求和供給都在增長，在這種情況下改革集體建設(shè)用地市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場成為必然。

《地球》：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的突破口是什么？

王小映：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，需要縮小政府的土地征收范圍，這也是改革需要突破的關(guān)鍵之所在。為了有效控制改革中可能出現(xiàn)的耕地保護(hù)失控等風(fēng)險，可分類、分步推進(jìn)縮小征地范圍、開放集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的改革。現(xiàn)有的集體二、三產(chǎn)業(yè)用地，相當(dāng)于保留集體土地所有權(quán)的劃撥土地。因此，對于符合流轉(zhuǎn)條件的農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地，可比照城鎮(zhèn)國有劃撥土地進(jìn)行市場準(zhǔn)入管理。這部分土地?zé)o須再經(jīng)政府征收轉(zhuǎn)為國有，而是在允許土地使用者或受讓者繳納一定標(biāo)準(zhǔn)的土地增值收益后取得集體土地的出讓土地使用權(quán)，并依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和作價出資（入股）。將來，在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃管制和市場監(jiān)管下，也可逐步向城鎮(zhèn)居民和集體經(jīng)濟(jì)組織外的農(nóng)村居民開放農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)市場。除非公共利益需要，國家不得征收農(nóng)民的宅基地。在對外開放農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)市場的同時，允許符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地由集體經(jīng)濟(jì)組織在土地有形市場上“招拍掛”出讓用于商品房開發(fā)。通過改革，在法律上創(chuàng)設(shè)集體土地的出讓土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán)，這兩種土地使用權(quán)分別與國有土地的出讓土地使用權(quán)和劃撥土地使用權(quán)相對等。最終，將城鄉(xiāng)公益性用地統(tǒng)一納入劃撥土地使用權(quán)管理軌道，將城鄉(xiāng)經(jīng)營性用地統(tǒng)一納入出讓土地使用權(quán)管理軌道，在出讓土地使用權(quán)的基礎(chǔ)上建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

《地球》：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，需要哪些與之相配的改革措施？

王小映：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，需要轉(zhuǎn)變政府職能，通過土地管理制度、財稅體制等方面的改革，促使地方政府職能從擴(kuò)張建設(shè)用地、追求土地財政收入等經(jīng)營型職能向產(chǎn)權(quán)登記保護(hù)、規(guī)劃管理、耕地保護(hù)、市場監(jiān)管、收益調(diào)節(jié)、公益性用地征收、社會保障等公共管理職能轉(zhuǎn)變。在土地管理方面，要進(jìn)一步強(qiáng)化政府對城鄉(xiāng)土地利用的規(guī)劃管理職能，建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地規(guī)劃許可管理制度。需要強(qiáng)化政府對城鄉(xiāng)土地市場的統(tǒng)一監(jiān)管職能，例如建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)入市的交易許可管制制度，建立集體建設(shè)用地招標(biāo)拍買掛牌出讓的市場監(jiān)管制度。另外，還需要強(qiáng)化政府對土地財產(chǎn)性收益的調(diào)節(jié)職能。