本刊記者 岳尚華

土改新政“破繭而出”

本刊記者 岳尚華

萬眾矚目的十八屆三中全會11月12日下午閉幕。為期4天的全會聽取討論了習(xí)近平受中央政治局委托作的工作報告，審議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。其中，農(nóng)村土地改革，成為三中全會的一個亮點(diǎn)。

賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利

全會提出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工業(yè)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。中國將推動土地改革，給予農(nóng)民更多產(chǎn)權(quán)。

全會提出，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。要建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，完善金融市場體系，深化科技體制改革。

同時，新一輪土地改革方案指出，要保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。

官方高層智囊機(jī)構(gòu)國務(wù)院發(fā)展研究中心首次向大會提交“383”改革方案總報告?！?83”方案將土地改革作為八大改革領(lǐng)域和三大突破口之一。而土改的核心就是實施以土地為基礎(chǔ)的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。

“383”改革方案報告建議，建立以權(quán)屬管理和用途管制為核心的現(xiàn)代土地管理體制。具體來講，就是將農(nóng)村承包地、宅基地、林地、房屋等資源確權(quán)、登記、頒證到每個農(nóng)民，并賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。

近年來，由于城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來的大量土地需求，征地拆遷類糾紛事件頻發(fā)，尤其是涉及農(nóng)民利益的集體用地補(bǔ)償方式。而隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，土地供需矛盾日益擴(kuò)大，各地對土地制度改革的呼聲日益高漲。土地是農(nóng)民的命脈，如何讓改革釋放最大的“土地紅利”，又要確保農(nóng)民利益不受損失，十八屆三中全會進(jìn)一步明確了土地制度改革的方向。

中央多次下農(nóng)村調(diào)查，研究土地制度改革

由于歷屆三中全會一般都被看作中國發(fā)展進(jìn)程上的節(jié)點(diǎn)。此時中國經(jīng)濟(jì)正面臨轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵點(diǎn)，那么，十八屆三中全會召開，這次能否眾望所歸呢？

由國土資源部組建的土地改革研究小組在經(jīng)過一年多、對11個省份的50多個城市進(jìn)行深入調(diào)研后，目前已形成關(guān)于新一輪土地管理制度改革的框架建議，其中的核心部分極有可能成為新一屆三中全會對新土改政策“定調(diào)”的理論基礎(chǔ)。

農(nóng)村改革發(fā)展問題，一直是過去多屆三中全會研究重點(diǎn)。本屆三中全會前，農(nóng)村改革尤其是土地制度改革受到關(guān)注，而新一屆領(lǐng)導(dǎo)人在三中全會前的最后一次離京調(diào)研都先后落腳農(nóng)村，與基層群眾座談。

7月22日，習(xí)近平在武漢調(diào)研時，就特意來到武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所考察。在位于武漢市民之家3樓的農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易所，習(xí)近平了解了涉農(nóng)產(chǎn)權(quán)交易尤其是土地流轉(zhuǎn)交易情況。

“如何在堅持農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)的前提下完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，既保障基本農(nóng)田和糧食安全，又通過合乎規(guī)范的流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民收入？”習(xí)近平說，“下一步改革中，一系列問題要好好研究。”

李克強(qiáng)在黑龍江考察時也表示，要配套推進(jìn)土地管理制度改革，并帶動金融和保險更好地支持服務(wù)農(nóng)業(yè)。

10月底，習(xí)近平又首次針對房地產(chǎn)問題表態(tài)，提出要構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系，千方百計增加住房供應(yīng)，同時要把調(diào)節(jié)人民群眾住房需求放在重要位置，倡導(dǎo)符合國情的住房消費(fèi)模式。

“新土改”紅利，或?qū)⒊掷m(xù)至少二三十年

中國土地市場將進(jìn)入全新的“數(shù)字化”時代。“農(nóng)地確權(quán)”，將為中國土地市場化解城鄉(xiāng)二元化的“堅冰”奠定堅實基礎(chǔ)，中國土地市場迎來一次歷史性變革的腳步聲已經(jīng)響起。

“新土改如果能真正按計劃推進(jìn)，其所帶來的改革紅利將隨著改革的深入會越來越大，持續(xù)時間至少二三十年。”國土資源部土地勘測規(guī)劃院副總工程師鄒曉云表示，三中全會提出的土地改革內(nèi)容超過預(yù)期，“僅‘同等入市同權(quán)同價’一條，就是革命性的改革，是非常重大的突破?！?/p>

鄒曉云分析稱，與此前有所不同，十八屆三中全會是在“加快完善現(xiàn)代市場體系”的大背景下提出土地改革的，“也就是說，土地是現(xiàn)代市場體系的一個組成部分，這一認(rèn)識高度，不僅僅是要解決具體問題，更將土地改革納入到事關(guān)市場體系的改革大局，讓人們對改革更加充滿信心?！编u曉云說，這意味著改革的方向，是把土地資源的配置權(quán)真正交給了市場。

“從我國現(xiàn)行的土地制度來看，程度很高的土地壟斷既傷害了效率，又造成了不平等。因為土地改革不到位，也使農(nóng)民不敢消費(fèi)?！敝袊缈圃恨r(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英稱，土地制度改革有利于刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需；明確農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，還能使中國人的吃飯成本降低，讓中國人真正告別對吃飯的擔(dān)憂。因此，土地制度改革，能讓中國至少繁榮30年。

“打破城鄉(xiāng)隔離，把土地資源的配置真正交給了市場。由此，農(nóng)民將獲得很大的資源交換權(quán)益，這對農(nóng)民也是一個機(jī)遇?！编u曉云稱，改革后農(nóng)民就可以憑借土地財產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，增加財產(chǎn)性收入。而且，改革后農(nóng)民對自己的生產(chǎn)生活的安排，能夠更有效率和效益。再者，新土改還會對中國的城鎮(zhèn)化提供一個很好的基礎(chǔ)，即土地作為一種資源要素其配置更加合理有效，必然促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

“這個肯定是長遠(yuǎn)的影響，因為農(nóng)民還有一個學(xué)習(xí)、適應(yīng)的過程；國家管理體系也要有一個完善的過程?！编u曉云說，中國城鎮(zhèn)化至少還有二三十年，雖然新土改近期還不能帶來翻天覆地的變化，特別是近四五年可能還有一個調(diào)整的過程，但隨著一步步推進(jìn)，其紅利效果將越來越大。特別是在中遠(yuǎn)期，新土改給中國經(jīng)濟(jì)所帶來的紅利，將是“不可估量的”。

目前來看，從全國首個土地流轉(zhuǎn)信托項目落戶安徽宿州、福建沙縣借土地信托推動土地流轉(zhuǎn)率大幅上升，到之前溫州發(fā)布《溫州市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》、海南省研究制定《海南省農(nóng)民集體建設(shè)用地管理辦法》，再到成都、重慶、武漢等地農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易試點(diǎn)的小步快跑，“新土改”大有星火燎原之勢。

另一方面，國土資源部正加快土地確權(quán)登記。截至2012年底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)累計確權(quán)登記發(fā)證約620萬宗，發(fā)證率達(dá)94.7%，基本完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)。接下來，國土資源部將進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作。

中國土地市場將進(jìn)入全新的“數(shù)字化”時代，中國土地市場迎來一次歷史性變革的腳步聲已經(jīng)響起。