中山大學(xué)社會(huì)保障研究中心教授 申曙光

近日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源和社會(huì)保障部制定的《關(guān)于深化收入分配制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《意見(jiàn)》），要求各地區(qū)、各部門(mén)貫徹執(zhí)行。就事論事地看，《意見(jiàn)》有諸多值得肯定之處，也值得期待。但是，從新時(shí)期我國(guó)面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)與新要求來(lái)看，《意見(jiàn)》尚存在不足之處。本文從這一角度對(duì)其進(jìn)行簡(jiǎn)要評(píng)述，旨在為該意見(jiàn)出臺(tái)后后續(xù)配套方案與實(shí)施細(xì)則的制訂提供參考。

一、一個(gè)角度

《意見(jiàn)》的最大特點(diǎn)是全方位地提出了收入分配改革的目標(biāo)、原則、任務(wù)與對(duì)策措施，是一個(gè)覆蓋范圍廣泛的重要的政策文件。如果能夠得到全面貫徹執(zhí)行，必將對(duì)我國(guó)的收入分配格局產(chǎn)生重大影響，對(duì)優(yōu)化收入分配格局和方式、解決貧富差距日益拉大等問(wèn)題產(chǎn)生重要的積極作用，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也將產(chǎn)生重大的作用。因此，《意見(jiàn)》的貫徹執(zhí)行值得期待！

但是，收入分配制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中一項(xiàng)帶有根本性、基礎(chǔ)性的制度安排，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要基石。從這個(gè)意義上來(lái)講，《意見(jiàn)》不但需要著眼于解決歷史造成的問(wèn)題，解決目前存在的問(wèn)題，更需要為未來(lái)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供一個(gè)根本性、基礎(chǔ)性的制度安排。這就需要充分考慮一個(gè)基本情況：我國(guó)已進(jìn)入一個(gè)民生發(fā)展的新時(shí)期，這對(duì)收入分配改革提出了新的、更高的要求。換言之，要使《意見(jiàn)》能夠與時(shí)俱進(jìn)，發(fā)揮更廣泛的作用、具有更長(zhǎng)久的價(jià)值與意義，則需要考慮得更長(zhǎng)遠(yuǎn)，提出具有前瞻性的解決方案。

我們認(rèn)為，中國(guó)頭三十年可謂“政治三十年”（當(dāng)然也有社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有民生發(fā)展，但主旋律似乎是“政治”——以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱），改革開(kāi)放以來(lái)的三十年可謂是“經(jīng)濟(jì)三十年”（當(dāng)然也有政治發(fā)展和社會(huì)建設(shè)，有民生發(fā)展，但主旋律似乎是“經(jīng)濟(jì)”——以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心）；從多方面來(lái)看，我國(guó)已開(kāi)始進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期：“民生三十年”時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期，同樣要大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，要有政治建設(shè)，社會(huì)建設(shè)，但主旋律應(yīng)當(dāng)是“民生發(fā)展”；無(wú)論是政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都應(yīng)當(dāng)以發(fā)展和改善民生為目標(biāo)。簡(jiǎn)言之，民生三十年，是以保障和改善民生為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主旋律的時(shí)期。

“保障和改善民生”絕不是給某一個(gè)或幾個(gè)群體的人增加收入的問(wèn)題，也絕不僅僅是解決收入差距過(guò)大的問(wèn)題，而是如何實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果由人民共享的問(wèn)題，如何實(shí)現(xiàn)“共同富?！钡膯?wèn)題。在經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的“經(jīng)濟(jì)三十年”之后，在經(jīng)濟(jì)仍將保持高速增長(zhǎng)的過(guò)程中，如何保障和改善民生的問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)化成了另一個(gè)問(wèn)題：如何調(diào)整和優(yōu)化勞動(dòng)就業(yè)格局，調(diào)整和優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)、財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、個(gè)人與家庭收支結(jié)構(gòu)，調(diào)整和優(yōu)化社會(huì)保障體系、城鄉(xiāng)收入分配關(guān)系、收入分配中的公平與效率關(guān)系，以更高更好地實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教，勞有所得，病有所醫(yī)，住有所居，老有所養(yǎng)”，并不斷提高人民生活水平。

換言之，收入分配改革，不但是解決目前存在的一系列問(wèn)題的鑰匙，也將在未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，在民生三十年的新時(shí)期，成為影響全局的關(guān)鍵性問(wèn)題。

二、兩點(diǎn)評(píng)述

“民生三十年”的新時(shí)期對(duì)收入分配改革提出了更高的要求，要求我們不但要立足于現(xiàn)在，更要著眼于未來(lái)，以此來(lái)制訂和實(shí)施收入分配改革的有關(guān)意見(jiàn)與方案。基于這一認(rèn)識(shí)，我們可以對(duì)《意見(jiàn)》進(jìn)行兩個(gè)方面的簡(jiǎn)單評(píng)述。

1.三個(gè)到位，三個(gè)不到位

第一，對(duì)問(wèn)題的分析到位，對(duì)問(wèn)題的原因分析不到位。收入分配的問(wèn)題往往不是分配制度本身的問(wèn)題，而是很多體制機(jī)制方面的問(wèn)題造成的。問(wèn)題甚至制度本身只是表現(xiàn)和結(jié)果，如果不從體制機(jī)制等方面找原因，則無(wú)法對(duì)癥下藥，難以形成正確的思路與對(duì)策。

第二，對(duì)過(guò)去的認(rèn)識(shí)到位，對(duì)目前與未來(lái)的形勢(shì)判斷和認(rèn)識(shí)不到位。經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放特別是經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展，中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了重大變化，對(duì)收入分配也提出了新的要求。但《意見(jiàn)》沒(méi)有很好地考慮到這一點(diǎn)，這會(huì)導(dǎo)致無(wú)法預(yù)見(jiàn)性地研究和解決未來(lái)的問(wèn)題。

第三，任務(wù)與目標(biāo)闡述到位，對(duì)策提出不到位。任務(wù)和目標(biāo)可以說(shuō)是明確了，也明確地分析和點(diǎn)出了問(wèn)題。完成這些任務(wù)應(yīng)當(dāng)能夠在很大程度上解決目前存在的收入分配問(wèn)題。但關(guān)鍵在于，對(duì)策盡管很多，很具體，但存在著三“多”三“少”的問(wèn)題，因此可能會(huì)引起實(shí)際操作中的困難。

2.三“多”三“少”

第一，“重申過(guò)去的政策”多，新的對(duì)策措施少。不少對(duì)策都是過(guò)去提出來(lái)的，有些是提出來(lái)或討論了很久但沒(méi)有真正實(shí)施做的。新的、突破性的對(duì)策較少。重申過(guò)去的政策有其意義和必要性，但作為一個(gè)專(zhuān)門(mén)的意見(jiàn)（方案），應(yīng)當(dāng)更多地著眼于新的對(duì)策的提出。

第二，分項(xiàng)考慮多，系統(tǒng)考慮少。對(duì)于勞動(dòng)就業(yè)，社會(huì)保障、稅收、灰色收入、農(nóng)村與農(nóng)民收入問(wèn)題等，都有較好的考慮，但缺乏更為宏觀的總體上的思路與方案設(shè)計(jì)，因而難以從更高層次上提出綜合性的解決對(duì)策。例如，對(duì)于因?yàn)?zāi)致貧、因病致貧、因“學(xué)”致病、因殘致貧、因各種原因長(zhǎng)期或短期陷入生活困難或貧困狀態(tài)的，可以建立綜合性的社會(huì)救助體系，但因《意見(jiàn)》主要是分項(xiàng)考慮，就未能提出類(lèi)似的綜合性的解決方案。

第三，一般性問(wèn)題的對(duì)策涉及多，關(guān)鍵與難點(diǎn)問(wèn)題的對(duì)策涉及少。關(guān)鍵問(wèn)題與難點(diǎn)，如壟斷行業(yè)問(wèn)題、社會(huì)結(jié)構(gòu)有固化之趨向的問(wèn)題、公平的就業(yè)環(huán)境與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的形成問(wèn)題、勞資關(guān)系方面的問(wèn)題、中小企業(yè)如何發(fā)展的問(wèn)題、中產(chǎn)階級(jí)如何發(fā)展壯大的問(wèn)題等，對(duì)策涉及較少。又如，《意見(jiàn)》明確地提出，要“立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，克難攻堅(jiān)、有序推進(jìn)”，但是，沒(méi)有分析改革的阻力在哪里，也沒(méi)有提出克服阻力的思路與對(duì)策，因此，如何攻堅(jiān)，如何克難，無(wú)法明確。

三、三個(gè)期待

從“民生三十年”這一新時(shí)期對(duì)收入分配改革提出了更高更新要求的角度出發(fā)，有必要正視《意見(jiàn)》的不足之處，彌補(bǔ)和解決以上“不到位”或“少”的地方，整體性地、前瞻性地部署收入分配改革，并出臺(tái)合理的配套方案，制訂有效的實(shí)施細(xì)則，完善相關(guān)體制與機(jī)制。

1.期待相關(guān)部門(mén)的配套方案能夠著眼于有效地解決實(shí)際問(wèn)題

收入分配的改革涉及多個(gè)部門(mén)和多個(gè)領(lǐng)域，相關(guān)部門(mén)的配套方案將成為收入分配改革能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵。這需要相關(guān)部門(mén)有全局觀和正確的理念，協(xié)調(diào)行動(dòng)，共同發(fā)力，而不是“各自為戰(zhàn)”，要讓各部門(mén)出臺(tái)的配套方案與《意見(jiàn)》構(gòu)成一個(gè)能夠有效解決實(shí)際問(wèn)題的嚴(yán)密的對(duì)策體系。

除此之外，還需明確各項(xiàng)配套政策的推進(jìn)步驟與階段目標(biāo)，即將“有序推進(jìn)”的“序”進(jìn)一步明確并落實(shí)到位，以保證收入分配改革井然有序、有條不紊地推進(jìn)。

2.期待地方的實(shí)施細(xì)則能夠積極探索，提出突破性、創(chuàng)新性的做法

《意見(jiàn)》只是從國(guó)家的高度提供了一個(gè)指導(dǎo)性、總體性要求，各地方政府尚需因地制宜，針對(duì)各地的主要問(wèn)題和難點(diǎn)，進(jìn)一步提出能夠解決實(shí)際問(wèn)題的對(duì)策措施。各地都應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)，創(chuàng)新觀念，積極探索具有突破性和創(chuàng)新性的做法。地方的突破與創(chuàng)新性做法將會(huì)為全國(guó)的改革提供經(jīng)驗(yàn)與啟示。

3.期待配套性體制機(jī)制改革辦法出臺(tái)

這里不是指有關(guān)部門(mén)的配套方案，而是指體制機(jī)制上的改革方案。收入分配改革涉及方方面面的利益調(diào)整，只有眾多體制機(jī)制改革協(xié)同并進(jìn)才能順利完成。從這個(gè)意義上講，無(wú)論是相關(guān)部門(mén)的配套方案還是地方的實(shí)施細(xì)則，尚不足以解決體制機(jī)制方面的問(wèn)題，有可能形成改革難以落實(shí)的局面。要從源頭上解決問(wèn)題，尚需從根本上“對(duì)癥下藥”?？梢哉f(shuō)，體制機(jī)制的改革是突破口，也是關(guān)鍵。例如，國(guó)企改革（國(guó)企利潤(rùn)分配改革；壟斷行業(yè)工資調(diào)控政策），行政體制改革（反腐敗，官員申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)情況），財(cái)稅體制改革（減輕中低收入者稅負(fù)，稅收調(diào)節(jié)的具體辦法），城鄉(xiāng)體制改革（戶(hù)籍制度改革，城鄉(xiāng)就業(yè)制度改革），市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序等體制機(jī)制的改革意義非凡且任務(wù)艱巨。配套性體制機(jī)制改革辦法的出臺(tái)將是從長(zhǎng)遠(yuǎn)和根本上理順相關(guān)關(guān)系，優(yōu)化我國(guó)收入分配格局，建立良好的收入分配體系的關(guān)鍵。