陳雅芝，劉萍，杜劍楠

(長安大學 政治與行政學院，陜西 西安 710064)

20世紀80年代以來，政府信息資源的市場化開發(fā)利用漸漸被一些西方國家所采納，并開展了有效的實踐探索。歐盟的實踐探索表明，政府信息資源的開發(fā)具有廣闊的市場前景，蘊涵著巨大的經(jīng)濟效益，對歐洲經(jīng)濟持續(xù)增長做出了重要的貢獻。根據(jù)派諾國際測算，每年歐盟政府信息產(chǎn)生的經(jīng)濟價值大約為680億歐元，約占 GDP總量的1%［1-6］。歐盟的實踐經(jīng)驗值得中國關注和借鑒。因為中國有著巨大的政府公共部門信息存量，但目前仍開發(fā)不足，政府信息資源的經(jīng)濟價值沒有顯現(xiàn)出來，因此政府急需采取有力措施來推進政府信息資源的市場化開發(fā)利用工作。雖然中國已出臺了信息資源開發(fā)利用方面的相關政策和條例，并制定了相關發(fā)展戰(zhàn)略，但政府信息資源市場化開發(fā)利用的實施效果如何，還需進一步調(diào)查與研究?；诖耍疚囊允〖壍胤秸鞑块T信息主管或政府下屬機關的信息中心負責人及相關人員為對象，調(diào)查其所在部門信息資源開發(fā)利用的狀況，以全面掌握政府信息資源市場化開發(fā)利用情況，真實地反映出政府信息資源市場化開發(fā)過程中存在的問題與障礙，并就如何改善現(xiàn)狀、尋求對策等問題提供參考方案。

一、政府信息資源市場化開發(fā)利用的現(xiàn)狀

為了有效開展對中國政府信息資源市場化開發(fā)利用狀況的調(diào)查研究，成立“政府信息資源市場化開發(fā)利用調(diào)查小組”，負責設計問卷、調(diào)查及統(tǒng)計分析等工作。調(diào)查問卷于2010年12月設計完成，并發(fā)放至具有典型代表性的一些省份的省政府各部門，請各政府部門信息主管或其下屬機關的信息中心負責人及相關人員進行填寫。因為本次問卷調(diào)查的對象只局限于政府部門從事信息資源工作的相關人員，所以雖然獲得的問卷數(shù)量不是很大，但具有代表性。截至2011年3月，此次調(diào)查共獲得有效問卷93份。為使調(diào)查數(shù)據(jù)更為客觀、真實和全面，調(diào)查小組在征得調(diào)查對象同意的情況下，針對某些問題與調(diào)查對象進行了直接訪談和電話采訪。

而問卷中的一些問題，調(diào)查對象并未作答，調(diào)查對象對“未作答”的原因給出了解釋:(1)信息被認為是機密而不能提供;(2)信息難以統(tǒng)計和考證而難以提供;(3)由于一些條件的限制，問題沒有被充分理解;(4)調(diào)查問卷設計太長，調(diào)查對象不愿意花費更多時間填寫;(5)填寫問卷并非政府部門工作人員的職責范圍，等等。根據(jù)調(diào)查問卷的情況進行分析，政府信息市場化開發(fā)利用現(xiàn)狀及原因如下。

(一)政府信息資源市場化開發(fā)利用的起步較晚

調(diào)查顯示，被調(diào)查對象中最早開展政府信息資源市場化開發(fā)利用的時間是在1997年，當時大部分部門尚未開展這項工作。表1統(tǒng)計了政府開展信息資源的市場化開發(fā)利用的時間分布情況。表1中統(tǒng)計結果以政府信息資源開發(fā)利用的兩個最重要的政策指導性文件和法規(guī)為界:一是2004年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》(以下簡稱《意見》)，二是2007年4月頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)。統(tǒng)計結果顯示，在被調(diào)查的93個單位中，在《意見》出臺前已經(jīng)開展了政府信息資源市場化開發(fā)的單位共6個，占6%。在《意見》和《條例》分別頒布之后，進行市場化開發(fā)利用的單位也僅占10%和6%。有78%的部門未對本單位進行政府信息資源市場化開發(fā)利用的時間明確表態(tài)。實際上，未作答的單位大部分尚未進行政府信息資源的市場化開發(fā)利用工作。

表1 政府信息資源市場化開發(fā)利用的時間情況

統(tǒng)計結果還顯示，在省級地方政府部門中，僅有不到6成的單位開展了政府信息資源的市場化開發(fā)利用工作。從調(diào)查對象的組織機構和人員設置情況來看，所調(diào)查單位設有專門的信息資源開發(fā)利用組織機構的只占43%，計劃成立的占31%，沒有相關機構的占26%。在機構人員組成方面，問卷中設計的問題包括該單位政府信息資源開發(fā)利用組織機構的人員總數(shù)、學歷結構(本科、碩士、博士各有多少人，各占多大比例)和年齡結構(20～30歲、30～40歲、40～50歲、50歲以上的各有多少人)3個方面;在所有調(diào)查對象中，僅有少量單位給出了部分數(shù)據(jù)，后經(jīng)筆者與部分調(diào)查對象進行交流，發(fā)現(xiàn)人員配置情況也差強人意。

很顯然，政府信息資源市場化開發(fā)利用的起步時間較晚，還沒有得到有效的開展，盡管國家已出臺了一些政策和法規(guī)來推進信息資源的市場化開發(fā)利用，但政策的執(zhí)行力度不夠，沒有引起地方政府部門的足夠重視，近一半的地方政府部門缺乏信息資源開發(fā)利用的專門組織機構及專業(yè)化的人才隊伍。

(二)傳統(tǒng)文化對政府信息資源開發(fā)利用的桎梏

中國的傳統(tǒng)文化不利于政府信息資源的市場化開發(fā)，因為無論是政府還是社會公眾，都習慣于政府信息的免費提供，對市場化模式持有懷疑態(tài)度。具體而言，主要有4個方面原因:第一，政府部門工作人員受傳統(tǒng)文化觀念的影響，認為政府信息資源是政府內(nèi)部資產(chǎn)，屬于國家機密，不能輕易對外公開。這使得大量的信息資源長期封閉在政府內(nèi)部，難以被社會組織和公眾獲取和利用。第二，部分政府工作人員不能夠正確認識信息公開和利用的重要性，心理上存在著抵觸情緒，在推進政府信息資源開發(fā)的過程中，以這樣或那樣的理由阻礙社會組織和公眾對政府信息資源的獲取。即使有一些政府工作人員清楚政府信息市場化開發(fā)利用的重要性，但為了本部門利益，也不愿意輕易放棄對信息資源的壟斷。第三，政府部門工作人員把“工作職責”列為開發(fā)政府信息資源的首要依據(jù)，尚未認識到對政府信息資源進行市場化、商業(yè)化開發(fā)所帶來的巨大社會效益和經(jīng)濟效益，市場化開發(fā)的動力嚴重不足。第四，社會公眾也習慣了政府信息的免費提供，且認為納稅人已經(jīng)通過稅收的方式支付了政府信息資源開發(fā)的費用，因此缺少政府信息資源市場化運作的氛圍，并由此導致信息消費的不足。如國內(nèi)中小企業(yè)信息收集的主要渠道是自行調(diào)研和依靠社會關系網(wǎng)絡，購買信息的只占其信息總來源的8.4%［7］。

(三)市場機制在政府信息資源開發(fā)利用中的作用不夠明確和顯著

政府信息資源市場化開發(fā)利用的重點在于引入市場機制。在中國，政府在履行職能的過程中生產(chǎn)、獲取和積累了大量的信息資源，但由于受財力、物力、人力所限，無法有效、充分地開發(fā)，所以引入市場機制進行政府信息增值開發(fā)就成為滿足社會公眾多樣化、個性化的信息需求的重要途徑，同時政府還能獲取一定的經(jīng)濟收益。

我們在對“政府信息資源市場化開發(fā)的驅動力”(多選題)這一問題進行調(diào)查時，結果卻顯示，在5個備選答案以及受訪者給出的其他答案表明，90%是政府的決策與推行，59%是用戶信息需求的多樣性和個性化趨勢，58%是政府信息資源本身蘊涵著巨大的經(jīng)濟價值，40%表示信息處理技術的進步，29%是由于政府財政預算赤字的壓力，還有6%的其他因素。這個結果清楚地表明政府信息資源的開發(fā)利用多由政府力量來推動(政府的決策與推行是主要驅動力)，而由市場力量驅動的較少。調(diào)查結果還顯示，87%的調(diào)查對象表示本部門有用于信息資源開發(fā)的專項資金，95%的調(diào)查對象表示信息資源開發(fā)資金列入了本單位預算。這意味著政府信息資源開發(fā)利用的費用主要由政府財政承擔，而較少引入市場機制，讓社會組織參與其中。

此外，從政府信息資源開發(fā)的內(nèi)容和品種來看，雖然有建設數(shù)據(jù)庫、對外提供咨詢與調(diào)研服務、出版信息報道產(chǎn)品、宣傳與培訓等多種形式，但調(diào)查對象中能開發(fā)出數(shù)據(jù)庫信息產(chǎn)品，并已投入使用的單位不到一半，見表2所示?？梢?，政府信息資源的開發(fā)還只是淺層次的開發(fā)，開發(fā)的質量和水平有限，總體水平也較低。

表2 政府信息數(shù)據(jù)庫開發(fā)利用情況

(四)政府信息資源閑置和政府壟斷開發(fā)并存

在政府信息資源開發(fā)利用的過程中，政府信息資源閑置和政府壟斷開發(fā)現(xiàn)象嚴重。一方面，一些政府部門至今尚未開展信息資源的市場化開發(fā)工作，造成信息資源嚴重閑置和浪費。調(diào)查結果顯示，在93個調(diào)查對象中，有4成多的部門未進行政府信息資源的市場化開發(fā)利用工作。另一方面，各單位在政府信息資源開發(fā)過程中，多采用自身開發(fā)和將政府信息外包給下屬企事業(yè)單位進行開發(fā)的模式，政府壟斷開發(fā)現(xiàn)象比較嚴重。調(diào)查結果顯示:“自身開發(fā)”、“將政府信息開發(fā)外包給私營信息商”、“將政府信息開發(fā)外包給下屬企事業(yè)單位”、“將政府信息開發(fā)外包給第三部門(行業(yè)組織、協(xié)會等)”、“授權私營部門開發(fā)并經(jīng)營”、“政府與私營機構共同開發(fā)”、“政府與事業(yè)單位或第三部門共同開發(fā)”、“其他”等開發(fā)模式，所占比例分別為65%、6%、65% 、52% 、3% 、6% 、10% 、0% 。

(五)政府信息資源市場化開發(fā)缺乏積極的政策和法規(guī)的支持

有效的政策和法規(guī)保障是政府信息資源市場化開發(fā)利用的必要條件。歐美各國在政府信息資源開發(fā)利用方面的實踐經(jīng)驗值得借鑒。如歐盟的《關于公共部門信息再利用的指令》奠定了歐盟政府公共部門信息資源市場化增值開發(fā)的法律基礎，對中國的相關立法具有重要參考作用。而目前中國政府信息資源開發(fā)利用的政策和法規(guī)不健全，尤其是涉及信息資源開發(fā)利用的專項政策和法規(guī)嚴重缺位，已成為信息資源開發(fā)利用的最大障礙。當前全國多數(shù)地方政府部門對信息資源開發(fā)利用的依據(jù)都僅限于《意見》和《條例》，幾乎沒有其他相關政策和法規(guī)可循。調(diào)查結果顯示，在推進政府信息資源市場化開發(fā)利用過程中主要依據(jù)以上兩項政策和法規(guī)的單位，占比超過7成。同時，有84%的受訪者認為，應當出臺專門的政府信息資源市場化開發(fā)利用政策和法規(guī)。在這樣的開發(fā)環(huán)境下，各部門信息資源開發(fā)各自為政，并把政府信息資源視為部門私有財產(chǎn)，使得信息壁壘廣泛存在，阻礙了政府信息資源的互聯(lián)互通和政府信息資源的共享，開發(fā)利用阻礙重重。

二、促進政府信息資源市場化開發(fā)利用的對策

(一)提高政府和公眾對信息資源開發(fā)利用工作的認知程度

調(diào)查顯示，盡管中國已出臺了促進政府信息資源的市場化開發(fā)利用的政策和法規(guī)，如《意見》和《條例》，但由于受傳統(tǒng)的信息文化哲學理念的影響和束縛，不少地方政府仍存在整體開發(fā)利用的意識較弱、執(zhí)行力不夠、重視和支持程度不高等問題。這表現(xiàn)在:許多地方政府沒有建立可予以公布的信息資源目錄，用戶不了解哪些政府信息資源可用于商業(yè)性開發(fā)，哪些只適用于公益性開發(fā);政府信息資源開發(fā)利用的透明價格機制、在線許可機制、在線投訴與救濟機制等尚未建立，市場化開發(fā)利用的氛圍尚未形成。另外，企業(yè)和公眾再利用信息資源的意識也不高，其結果嚴重阻礙了政府信息資源開發(fā)利用有效的執(zhí)行與實施。因此，作為地方政府，應以落實《意見》的文件精神為核心，強化開發(fā)利用政府信息資源的意識，在進一步完善政府信息資源公開的基礎上，構建良好的信息資源開發(fā)制度，從而推動整個政府信息資源開發(fā)利用的實施進程。同時，國家也應召開以地方政府、公眾為對象的研討會，提供教育培訓、指導和改革方面的支持，建立政府數(shù)據(jù)網(wǎng)站，使地方政府的信息資源能更好地被獲取和再利用，從而提高地方政府和公眾對信息資源開發(fā)利用工作的認知程度，進而推進政府信息資源開發(fā)利用的有序開展。

(二)引入市場機制，打破信息資源開發(fā)中的政府壟斷

在政府信息資源開發(fā)中引入市場機制，是指在確定政府信息服務責任的前提下，把相應的管理手段和市場激勵結構引入政府信息資源開發(fā)利用之中，以追求政府信息資源開發(fā)利用的有效性，提高政府效率、降低成本、改善服務［8］。引入市場機制的目的在于破除政府信息資源開發(fā)中的政府壟斷，引進競爭以提高開發(fā)活動的績效。它是對政府信息開發(fā)活動進行的一種全新的制度安排，能有效提高信息產(chǎn)品開發(fā)的質量和水平。

目前較多地方政府已意識到政府信息資源市場化開發(fā)利用的重要性與緊迫性?！兑庖姟?，就明確提出要“加快信息資源開發(fā)利用市場化進程”，“對具有經(jīng)濟和社會價值、允許加工利用的政務信息資源，應鼓勵社會力量進行增值開發(fā)利用”。但現(xiàn)實狀況不容樂觀，由于政府信息資源分散在政府各主管部門，開發(fā)利用工作主要由政府部門自身或下屬企事業(yè)單位承擔，政府壟斷開發(fā)現(xiàn)象較為嚴重，而政府部門由于自身資金、技術、人員等方面的限制，其掌握的信息資源很難進行更深層次的開發(fā)，無法產(chǎn)生應有的價值。所以，當前地方政府在信息資源的開發(fā)利用中，急需引入市場機制，把政府信息資源中可以向社會公開的、具有商業(yè)開發(fā)價值的信息資源，通過外包、特許經(jīng)營、公私合作、用者付費等方式交由私營部門或非營利組織開發(fā)供給，打破政府信息資源開發(fā)中的政府壟斷，開放市場，引入競爭，以推動政府信息資源的深度開發(fā)和利用。

(三)制定和完善相關政策和法規(guī)

健全的政策和法規(guī)是有效開展政府信息資源開發(fā)利用的保障條件。與歐美國家的政府信息資源開發(fā)相比，由于缺少相關政策和法規(guī)的支持，國內(nèi)地方政府信息資源開發(fā)利用障礙重重?，F(xiàn)階段的主要任務，是要制定和完善促進政府信息資源開發(fā)利用的政策和法規(guī)體系。例如，可參考歐盟的《公共部門信息再利用指令》和英國《公共部門信息再利用規(guī)則》、《公共部門信息再利用:規(guī)則和最佳實踐指南》以及就定價問題出臺的《費用和收費指南》、《信息收費:時間和方式》等，研究制定政府信息資源開發(fā)利用的政策和法規(guī)或管理辦法，規(guī)定可進行市場化開發(fā)利用的信息資源范圍、信息申請程序、開發(fā)利用條件(格式、收費原則、透明度、許可條件、實際安排等)、環(huán)境(非歧視性、禁止獨占安排)、開發(fā)主體的資格認定、開發(fā)行為的規(guī)范和約束、知識產(chǎn)權保護等，這些具體的操作性、原則性問題都需進一步細化。另外，還應確定一種合理的市場競爭秩序和政府約束機制，防止政府因信息資源壟斷而損害公眾的平等開發(fā)權利。

(四)設立專門的組織機構

把全方位的信息管理職責落實在一個專門組織機構上有很明顯的好處，這樣會統(tǒng)一政府關于信息資源開發(fā)和再利用的思想［9］。如英國就成立了一個專門的組織機構——公共部門信息辦公室(OPSI)，負責協(xié)調(diào)、管理公共部門信息再利用過程中的推進工作。作為英國信息政策的中心，其職責有:制定有關公共部門信息再利用的政策;監(jiān)督信息公平貿(mào)易計劃的執(zhí)行，指導和管理皇家版權信息的再利用;開發(fā)新的技術解決方案和模式，以促進公共部門信息的再利用。目前國內(nèi)尚缺乏這樣的組織機構來協(xié)調(diào)、管理整個政府信息資源開發(fā)利用工作，因此有必要構建類似英國公共部門信息辦公室的機構對政府信息資源開發(fā)進行管理與監(jiān)督。有學者提出，可以仿照這一做法，在國務院信息化辦公室下設“政府信息再利用司”，或者依托國家檔案局、國家信息中心等信息機構成立“政府信息再利用辦公室”［10］。無論該機構怎么設置，它的職責都是負責協(xié)調(diào)、管理和推進政府信息資源的開發(fā)利用工作，以保證政府信息資源市場化開發(fā)利用的順利實施。

三、結 語

加強政府信息資源的開發(fā)利用是《2006～2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》中的九大戰(zhàn)略重點之一，而政府信息資源的市場化開發(fā)又是政府信息資源開發(fā)利用的重要內(nèi)容。但政府信息資源市場化開發(fā)在中國尚屬起步階段，沒有得到有效開展，政府、公眾對此認識不足、重視不夠，市場力量相對薄弱，信息資源開發(fā)的質量和水平較低，信息資源閑置和政府壟斷開發(fā)較為嚴重，尤其缺乏具有可操作性的政策和法規(guī)支持。為此，政府信息資源市場化開發(fā)利用應采取有效對策積極應對:加強地方政府的重視和

支持，改變傳統(tǒng)的信息文化哲學理念，提高政府和公眾對此項工作的認知程度;引入市場機制，有效吸引其他各類社會組織積極投入到政府信息資源的增值開發(fā)利用中，打破信息資源開發(fā)中的政府壟斷;制定和完善相關政策和法規(guī)體系;設立專門的組織機構來協(xié)調(diào)、管理政府信息資源開發(fā)利用工作，以推動政府信息資源的深度開發(fā)和有效利用。

［1］Hadi Z A，McBride N.The commercialisation of public sector information within UK government departments［J］.The International Journal of Public Sector Management，2000(7):552-570.

［2］European Commission.Guidelines for improving the synergy between the public and private sectors in the information market［R］.Luxembourg:European Commission，1989.

［3］European Commission.Proposal for a directive of the European parliament and of the council on the re-use and commercial exploitation of public sector documents.rep.COM(202)［R］.Luxembourg:European Commission，2002.

［4］European Commission.Directive 2003/98/ecofthe European parliament and of the council of 17 November 2003 on the reuse of public sector information［R］.Luxembourg:European Commission，2003.

［5］The Office of Fair Trading.Market study on commercial use of public information［EB/OL］.(2010-01-17)［2012-09-30］.http://www.bis.gov.uk/policies/business-law/competition-matters/market-studies/commercial-use-of-public-information-oft-market-study.

［6］Fornelfeld M，Keimer G B，Recher S，et al.Assessment of re-use of public sector information:in the geographical information，meteorological information and legal information sectors［EB/OL］.(2010-01-17)［2012-09-30］.http://www.epsiplatform.eu/media/files/micus_studie_psi_eu_long.

［7］閻維杰.中小企業(yè)信息服務模式的國際差距［EB/OL］.(2002-08-28)［2011-04-10］.http://business.sohu.com/03/21/article202872103.shtml.

［8］陳雅芝.政府信息資源市場化開發(fā)利用研究［J］.情報資料工作，2009，20(3):55-60.

［9］Office of Public Sector Information.The United Kingdom report on the re-use of public sector information 2009［EB/OL］.(2010-05-17)［2012-09-30］.http://www.opsi.gov.uk/advice/psi.../uk-report-reuse-psi-2009.pdf.

［10］譚必勇.政府信息資源再利用問題初探［J］.檔案學研究，2007，21(4):23-26.