劉 芳 于彥博

淮河流域行蓄洪區(qū)運(yùn)行管理政策探討

劉 芳 于彥博

歷史上淮河中游兩側(cè)的一系列湖泊洼地一直是淮河上中游洪水滯蓄回旋的區(qū)域。受黃河奪淮影響，淮河下游河床淤積抬高，失去了入?？?，改經(jīng)入江水道流入長江。黃河奪淮造成淮河水系紊亂，排水不暢，形成了“小雨小災(zāi)、大雨大災(zāi)，無雨旱災(zāi)”的局面。上游來水快，中游水流不暢，下游水道狹窄，各支流入淮河口淤塞，汛期淮河水位一旦高出地面，便嚴(yán)重頂托沿岸各支流的排水和兩岸澇水的外排，形成淮河特有的因洪致澇、洪澇并發(fā)的洪水災(zāi)害。淮河流域 1931、1954、1956、1991年嚴(yán)重水災(zāi)就是典型的例證。

結(jié)合暴雨洪水、洪澇災(zāi)害頻繁的實(shí)際情況，在“蓄泄兼籌”的治淮方針指導(dǎo)下，淮河沿線設(shè)置了多處行蓄洪區(qū)，行蓄洪區(qū)的啟用在減少災(zāi)害損失方面發(fā)揮了巨大的作用。行蓄洪區(qū)是蓄滯流域洪水的場所、防洪工程體系的重要組成部分，同時也是沿淮百萬群眾賴以生存發(fā)展的基地，這是我國在特殊國情背景下的選擇。行蓄洪區(qū)是一種特殊的社會區(qū)域單元，行蓄洪的不確定性造成區(qū)內(nèi)群眾生產(chǎn)、生活缺乏安定的大環(huán)境，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活水平整體低于周邊其他地區(qū)。如何平衡防洪與行蓄洪區(qū)社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、加強(qiáng)區(qū)內(nèi)宏觀管理是不容回避的問題。本文從行蓄洪區(qū)管理體制與管理政策著手，介紹淮河干流行蓄洪區(qū)的作用、地位、運(yùn)用補(bǔ)償及社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、行蓄洪區(qū)在防洪減災(zāi)中的地位和作用

淮河流域洪水具有峰高、量大、歷時長等特點(diǎn)，河道上游比降陡，中下游比降平緩，河道泄洪能力不足，因此在淮河的歷次防洪規(guī)劃中，均利用行蓄洪區(qū)宣泄和蓄滯洪水，“犧牲局部、保護(hù)全局”，從而提高流域整體防洪能力，確保流域內(nèi)城市和重要防洪保護(hù)區(qū)的防洪安全?；春恿饔蚍篮轶w系中行蓄洪區(qū)的作用被計(jì)入防洪設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的蓄洪能力之中，而不是當(dāng)作對付超標(biāo)準(zhǔn)洪水的應(yīng)急措施，因此，行蓄洪區(qū)在淮河流域防洪體系中的作用是不可替代的。

行洪區(qū)位于崗地或河堤和河槽之間，在設(shè)計(jì)運(yùn)用條件下，可分泄淮干相應(yīng)河段河道設(shè)計(jì)流量的20%～40%，是淮河中游防洪能力達(dá)到防御1954年洪水水平的重要組成部分。蓄滯洪區(qū)主要作用是蓄滯河道部分洪水，削減河道洪峰，減輕洪水對河道兩岸堤防的壓力，淮干中游的氵蒙洼、城西湖、城東湖、瓦埠湖4處蓄洪區(qū)的總蓄洪庫容63.1億m3，可滯蓄的洪水量約占正陽關(guān)以上50年一遇30天洪水總量的20%，對削減淮干洪峰發(fā)揮著重要作用。臨淮崗洪水控制建成后，使沿淮重要工礦城市和淮北大堤保護(hù)區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)提高到了百年一遇，并減輕對洪澤湖大堤的防洪壓力。

二、淮河行蓄洪區(qū)調(diào)度運(yùn)用管理體制與管理政策

1.淮河流域防洪減災(zāi)工程

淮河流域防洪減災(zāi)工程體系由宿鴨湖、鲇魚山、梅山、響洪甸等大型水庫，臨淮崗洪水控制工程，茨淮新河、懷洪新河、入海水道、淮沭河等分洪河道，淮北大堤、洪澤湖大堤、里運(yùn)河大堤等堤防，氵蒙洼、城西湖、城東湖、瓦埠湖、姜唐湖、荊山湖等行蓄洪區(qū)，洪澤湖、高郵湖等湖泊組成。其中，流域行蓄洪區(qū)全部位于淮河中游，是淮河中游洪水調(diào)度運(yùn)用的重要手段。行蓄洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃項(xiàng)目現(xiàn)正在實(shí)施，到2020年，工程全部完工后，淮河流域防洪工程體系將更加完善。

2.行蓄洪區(qū)的調(diào)度運(yùn)用與決策管理

淮河防御洪水遵循“蓄泄兼籌、上下游兼顧、團(tuán)結(jié)協(xié)作、局部利益服從全局利益”的原則。當(dāng)發(fā)生設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)及以下洪水時，合理運(yùn)用水庫攔洪、削峰、錯峰，充分利用河道泄洪，適時運(yùn)用行洪區(qū)、蓄洪區(qū)、分洪河道和臨淮崗洪水控制工程，確保防洪工程安全。當(dāng)發(fā)生超標(biāo)準(zhǔn)洪水時，利用河道強(qiáng)迫行洪，充分發(fā)揮臨淮崗洪水控制工程的攔洪作用，并采取棄守一般堤防等非常措施，確保蚌埠和淮南城市圈堤、淮北大堤重要堤段、洪澤湖大堤、里運(yùn)河大堤等重要堤防安全。

按防洪工程的重要程度，淮河防汛指揮決策權(quán)分別由國家防汛抗旱總指揮部、淮河防汛總指揮部及有關(guān)省負(fù)責(zé)，特別重要的須報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。凡涉及影響流域洪水調(diào)度或省際關(guān)系的重要防洪工程以及行蓄洪區(qū)的調(diào)度運(yùn)用，由國家防汛抗旱總指揮部或淮河防汛總指揮部決定；其他防洪工程的調(diào)度，分別由有關(guān)省負(fù)責(zé)，報(bào)國家防汛抗旱總指揮部和淮河防汛總指揮部備案。

3.蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本條件

2000年5月27日國務(wù)院正式頒布《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》，并對當(dāng)年啟用的泥河洼、老王坡等滯洪區(qū)和2003年大水啟用的9個淮河干流行蓄洪區(qū)，按暫行辦法進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。2006年5月30日財(cái)政部頒布《國家蓄滯洪區(qū)運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)償資金管理規(guī)定》，2007年3月6日水利部頒布《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償核查辦法》，2007年3月15日水利部頒布《修訂蓄滯洪區(qū)居民財(cái)產(chǎn)登記核查補(bǔ)償表》，進(jìn)一步規(guī)范了蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償政策，并在2007年大水啟用的10個行蓄洪區(qū)，按新的規(guī)定和辦法進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，修正了政策上的偏差，效果良好。

淮河流域行蓄洪區(qū)建設(shè)始于上世紀(jì)50年代，受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約，實(shí)際投入非常有限，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低。1991年大水后，隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，開始加大行蓄洪區(qū)建設(shè)上的投入，特別在2003年特大洪水之后，國家針對淮河流域2003年大水中暴露出的行蓄洪區(qū)建設(shè)嚴(yán)重滯后的問題，將行蓄洪區(qū)建設(shè)列為重點(diǎn)工程加快建設(shè)。目前，淮河流域蓄滯洪區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃已得到國務(wù)院批復(fù)，明確利用10年左右的時間，基本完成使用頻繁、洪水風(fēng)險(xiǎn)較高、防洪作用突出的蓄滯洪區(qū)建設(shè)任務(wù)，使重度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)的居民得到妥善安置，安全基本有保障，生產(chǎn)生活條件得到改善，并初步建立較為完善的蓄滯洪區(qū)管理體制、制度和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)洪水“分得進(jìn)、蓄得住、退得出”的目標(biāo)。在保證行蓄洪區(qū)的正常運(yùn)用的情況下，區(qū)內(nèi)居民可以實(shí)現(xiàn)就地避洪和就近撤離，家庭財(cái)產(chǎn)基本可以保證安全，農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖的損失和來不及轉(zhuǎn)移的財(cái)產(chǎn)、不動產(chǎn)的損失可按暫行辦法獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。采取有償使用行蓄洪區(qū)后，區(qū)內(nèi)居民基本擺脫了一場洪水一場災(zāi)的歷史，具備了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基本條件。

4.行蓄洪區(qū)安全建設(shè)

行蓄洪區(qū)安全建設(shè)工程包括莊臺、保莊圩或圍村堤、避洪樓、撤退道路和人口外遷。莊臺主要安排在淮河流域進(jìn)洪頻繁、淹沒水深較大（4～9m）的低標(biāo)準(zhǔn)行蓄洪區(qū)內(nèi)；保莊圩或圍村堤主要安排在地形較高、水深不大（2～6m），遇超標(biāo)準(zhǔn)洪水可以及時撤退，且對行、蓄、滯洪影響不大的位置修建；避洪樓或避洪平頂房主要安排在蓄洪時間短、水深不大（3m以下），人口居住相對分散，缺乏撤退條件的偏僻位置修建；撤退道路主要結(jié)合現(xiàn)有鄉(xiāng)村道路和公路，安排在行蓄洪區(qū)人口居住相對集中的區(qū)域，重點(diǎn)是高標(biāo)準(zhǔn)行蓄洪區(qū)，一般橫向路堤不超附近地面0.5m、縱向路堤不超附近地面1.0m；人口外遷安置必須充分尊重居民的意愿，需有相關(guān)政策和制度做依托、充足的資金做保障。外遷人口多數(shù)人仍需以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，生產(chǎn)半徑不宜過大；放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，存在勞動就業(yè)、社會保障、經(jīng)濟(jì)來源、生活方式等許多實(shí)際問題和矛盾，人口外遷安置須慎重。

5.行蓄洪區(qū)的管理

淮河流域行蓄洪區(qū)的管理主要有四個方面的工作，一是行蓄洪區(qū)內(nèi)土地開發(fā)利用、人口、生產(chǎn)等社會管理由各級政府負(fù)責(zé)；二是行蓄洪區(qū)堤防、進(jìn)洪閘、退水閘等防洪工程管理，由各級水行政主管部門或河道管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，設(shè)立專管機(jī)構(gòu)，地方財(cái)政安排一定的經(jīng)費(fèi)用于維修養(yǎng)護(hù)；三是防汛調(diào)度，由各級政府及防汛指揮部負(fù)責(zé)，組織制定各行蓄洪區(qū)安全撤退轉(zhuǎn)移方案，明確行蓄洪區(qū)轉(zhuǎn)移人口的撤退轉(zhuǎn)移路線、安置地點(diǎn)、緊急救援方案和運(yùn)用后的救助、補(bǔ)償工作；四是行蓄洪區(qū)莊臺、保莊圩、撤退道路、避洪樓、避水平頂房等安全建設(shè)工程的管理交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及居住的群眾負(fù)責(zé)管理。

三、結(jié)語

淮河流域行蓄洪區(qū)作為防洪體系中的特殊組成部分在歷次大洪水中均發(fā)揮了重要的作用，并將在相當(dāng)長的時間里繼續(xù)發(fā)揮作用。行蓄洪區(qū)作為一個擔(dān)負(fù)著防洪、生產(chǎn)、生活等多重角色的特殊單元，其規(guī)劃建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展一直是治淮工作的重點(diǎn)，近年來，國家對淮河流域行蓄洪區(qū)安全設(shè)施建設(shè)、啟用補(bǔ)償以及移民遷建等方面投入力度的不斷加大，正是體現(xiàn)了這一要求。隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)和財(cái)政收入的穩(wěn)步提高，中央及各級地方政府對行蓄洪區(qū)建設(shè)投入能力和財(cái)政支持力度的進(jìn)一步加大，淮河流域蓄洪區(qū)建設(shè)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展必將迎來一個新的歷史機(jī)遇和發(fā)展時期

（專欄編輯：顧 梅）

淮委水利水電工程技術(shù)研究中心 233001）