董禮勝

大部制改革通過對行政資源存量的整合和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，改善機構(gòu)橫向協(xié)調(diào)性，提高其行政資源價值。

3月17日，第十二屆全國人民代表大會第一次會議在北京人民大會堂舉行閉幕會。這是參加會議的部長們在會后合影。

隨著十二屆全國人大一次會議通過國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，改革開放以來國務(wù)院第七次大規(guī)模機構(gòu)改革拉開序幕。從組織科學(xué)角度看，如果說專門化與協(xié)調(diào)性是任何組織的構(gòu)成要素，那么此次大部制改革強調(diào)的是協(xié)調(diào)職能和優(yōu)化配置。大部制改革通過對行政資源存量的整合和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，改善機構(gòu)橫向協(xié)調(diào)性，提高其行政資源價值。

整合部門是優(yōu)化配置的必要舉措

此次改革將衛(wèi)生部的職責、人口計生委的計劃生育管理和服務(wù)職責整合，組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會。新部門的主要職責是，統(tǒng)籌規(guī)劃醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)資源配置，組織制定國家基本藥物制度，擬訂計劃生育政策，監(jiān)督管理公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)，負責計劃生育管理和服務(wù)工作等。調(diào)整方案將有利于優(yōu)化配置我國的醫(yī)療衛(wèi)生和計劃生育服務(wù)資源，有利于在繼續(xù)穩(wěn)定低生育水平的基礎(chǔ)上提升出生人口素質(zhì)，有利于嬰幼兒醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的政策支持和資源配置。

在此次改革中，國家食品藥品監(jiān)督管理總局成立，將食品安全辦的職責、食品藥品監(jiān)管局的職責、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責整合。目前，中國食品藥品監(jiān)管體制中，既有重復(fù)監(jiān)管，又有監(jiān)管“盲點”。改革后，執(zhí)法模式由多頭變?yōu)榧?，有利于確保重大食品安全問題發(fā)生時不再出現(xiàn)各部門相互推諉的情況。由“局”提升為“總局”，權(quán)力得到加強，行政資源得到有效配置，合并也是優(yōu)化配置的必要舉措。

在此次大部制改革中，我們既要看到機構(gòu)改革對于轉(zhuǎn)變政府職能、理順職責關(guān)系、優(yōu)化資源配置、提高行政效率的重要作用，又不能本末倒置，只關(guān)注機構(gòu)的合并重組和人員的增減，忽視政府職能轉(zhuǎn)變，甚至以機構(gòu)改革代替行政體制改革。

優(yōu)化配置的核心是轉(zhuǎn)變政府職能

根據(jù)社會形勢的發(fā)展，此次機構(gòu)改革利用當前的有利時機，將一些職能相近或交叉的部門進行重組，優(yōu)化這些部門的行政資源，實現(xiàn)大部門化。大部制可以有效降低行政成本，提升行政效率，實現(xiàn)政府資源的優(yōu)化配置，順應(yīng)經(jīng)濟市場化發(fā)展的大方向。

大部制的基本特征是大部門、寬職能、少機構(gòu)，可以避免職能交叉，減少相互扯皮的現(xiàn)象，從而提高政府的行政效率。部門的合并和裁撤不是大部制改革的目的，而是要實現(xiàn)內(nèi)部機構(gòu)的優(yōu)化整合。其核心是轉(zhuǎn)變政府職能，通過做“減法”整合行政資源，為公眾提供便利和高質(zhì)量的公共服務(wù)。

據(jù)筆者了解，2008年大部制改革后，有的部門還存在異地、多地辦公的問題，存在著內(nèi)部機構(gòu)重復(fù)設(shè)置和部分人員承擔相同或相近職責的問題，行政成本難以降低，而且也妨礙了部門內(nèi)部的溝通協(xié)調(diào)，從而影響行政效率的提高，有悖改革的初衷。這是大部制改革會遇到的一個大問題。另外，大部制改革后，各部門普遍存在人員少、事務(wù)多的現(xiàn)象，許多機關(guān)大量借調(diào)部外人員。除了機構(gòu)人員和職能設(shè)置不合理的問題外，其原因主要在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位。目前政府部門管理事項過多、過細，本應(yīng)由市場或社會承擔的功能仍由政府履行，這不符合大部制改革的精神。

本次行政改革著重強調(diào)把優(yōu)化配置作為行政改革的核心，寫入改革方案，并提出十條要求。其實，早在1987年黨的十三大就提出將政府改革的重心放在轉(zhuǎn)變職能上。時隔20多年，政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)取得很大進步，但是仍然無法滿足社會發(fā)展的需要，離人們的期望還有一些差距。

優(yōu)化行政資源突破改革瓶頸

鑒于行政資源配置的現(xiàn)狀，大部制亟待通過新一輪政府職能的科學(xué)整合，實現(xiàn)行政資源的優(yōu)化配置。此前的改革經(jīng)驗與教訓(xùn)說明，大部制不是對職能相近部門簡單地“合并同類項”，更不是部門的新一輪擴權(quán)，而是立足于社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，在明晰政府、市場和社會三者權(quán)力界限的基礎(chǔ)上，精簡政府部門，下放行政權(quán)力，強化公共服務(wù)，從而讓行政管理不缺位、不錯位、不越位。

評價行政體制的標準，在于行政資源的配置是否有利于市場機制的良好運行，能不能向社會提供高效率的公共服務(wù)。很多人談?wù)摯蟛恐聘母飼r，總是關(guān)注行政機構(gòu)和公務(wù)員隊伍的精簡幅度。其實，大部制改革并非簡單的機構(gòu)重組和人員裁撤，而是一個提高行政資源價值的過程。它通過對行政資源存量的整合和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，將政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的方向轉(zhuǎn)變。

根據(jù)國際經(jīng)驗，大部制的一個基本特點是內(nèi)閣部委負責決策，與其對應(yīng)設(shè)立一定數(shù)量的獨立機構(gòu)負責執(zhí)行。如此設(shè)計既能使內(nèi)閣部委的數(shù)量少、人員精，又同時保證了決策的有效執(zhí)行。國務(wù)院推進大部制改革，如果按此思路可以破解減少部委的數(shù)量、不減少甚至需要增加人員的難題。決策部委作為國務(wù)院組成部門，可以較多地設(shè)立與其對應(yīng)的獨立執(zhí)行機構(gòu)。這樣不僅能增強各部委的政策制定能力，而且會提升獨立執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行政策的效果。

關(guān)于獨立執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)立，可以參考瑞典的模式。瑞典政治和公共行政的組織在中央層面，主要有國會、政府、各部和獨立行政委員會或署局。瑞典中央政府的一個特點是部與獨立行政委員會或署局的分工，這些委員會或署局的獨立性是憲法賦予它們決定如何履行職責和執(zhí)行法律權(quán)力的保證，獨立委員會或署局實際上直接從屬于政府，各自分屬某一個部，但只有政府才能對它們發(fā)布指示。這些委員會和署局可以對將由它們執(zhí)行的政策提出建設(shè)性的修正意見供政府和國會決定。

大部制改革的突破、新格局的塑造，關(guān)鍵是政府行政資源的有效整合配置。行政體制改革應(yīng)上下聯(lián)動，形成推進政府職能轉(zhuǎn)變的整體合力，建立統(tǒng)一政策平臺和制度體系。本次行政改革有效實現(xiàn)了行政資源的整合，推動了各部門資源的優(yōu)化，也為進一步完善中國特色社會主義行政體制夯實了基礎(chǔ)。