■ 唐 軍 張春宇／文

（第一作者單位：北京師范大學(xué)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究院；第二作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所）

2009年，南非總統(tǒng)祖馬在其就職典禮中即提出要以促進(jìn)就業(yè)為中心建立更具包容性的經(jīng)濟(jì)。2011年，祖馬再次在其國(guó)情咨文及政府財(cái)政預(yù)算報(bào)告中提出了包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)戰(zhàn)略。包容性增長(zhǎng)成為了指引南非經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的重要指針。包容性增長(zhǎng)尋求的是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。對(duì)于南非這一有著長(zhǎng)期實(shí)行種族隔離制度的國(guó)家來(lái)說(shuō)，包容性增長(zhǎng)似乎具有先天的吸引力和號(hào)召力。但是，包容性增長(zhǎng)的提出實(shí)際上還有著更為深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景。根本上來(lái)說(shuō)，包容性增長(zhǎng)是在面臨“中等收入陷阱”的情況下，南非政府為了化解收入和貧富差距過(guò)大這一根深蒂固的困局而做出的面向長(zhǎng)期發(fā)展的重大戰(zhàn)略抉擇。

南非經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨“中等收入陷阱”

位于非洲大陸最南端的南非是非洲發(fā)展水平最高的國(guó)家。20世紀(jì)60年代初南非脫離英聯(lián)邦以來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以分為四個(gè)階段。

第一個(gè)階段是20世紀(jì)60—70年代的高速增長(zhǎng)時(shí)期。這一時(shí)期外部需求高漲，儲(chǔ)蓄率常年保持在30%上下，經(jīng)濟(jì)增速常年保持在9%左右。就像如今被津津樂(lè)道的“東亞奇跡”一般，南非經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)時(shí)期同樣可以用“奇跡”來(lái)標(biāo)記。

第二個(gè)階段為20世紀(jì)80年代初到90年代初的動(dòng)蕩停滯階段。這一時(shí)期種族矛盾引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩和國(guó)際制裁，儲(chǔ)蓄率逐步下滑，南非經(jīng)濟(jì)增速也開始出現(xiàn)波動(dòng)，大部分年份經(jīng)濟(jì)處于負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)。

第三個(gè)階段是從20世紀(jì)90年代初新南非的誕生到2008年金融危機(jī)的爆發(fā)。這一時(shí)期，南非經(jīng)濟(jì)重新走上穩(wěn)定增長(zhǎng)軌道。1993—2008年共16年間，南非經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，年均增速在3.4%左右；到2008年，不變價(jià)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值是1992年的1.72倍。

第四個(gè)階段始于2009年。表面上來(lái)看，在經(jīng)歷2009年短暫的負(fù)增長(zhǎng)后，南非經(jīng)濟(jì)重拾增勢(shì)。但是，實(shí)際的情況并非如此。步入中等收入國(guó)家行列的南非實(shí)際上已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的困局。南非面臨的最大困局在于，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并沒(méi)有改變根深蒂固的收入和貧富差距。在南非，收入差距與貧富差距有著明顯的共生關(guān)系。收入差距的長(zhǎng)期累積拉大了貧富差距的鴻溝，貧富差距又成為造成收入差距的新的來(lái)源。新南非誕生前，收入和貧富差距可以歸結(jié)為種族隔離制度。然而事實(shí)是，在種族隔離制度已經(jīng)廢除以后，南非收入和貧富差距問(wèn)題并沒(méi)有太大改善。2011年，南非基尼系數(shù)仍然高達(dá)0.650。從基尼系數(shù)來(lái)看，南非恐怕是世界上收入差距最大的國(guó)家之一。收入和貧富差距是一種典型的“中等收入陷阱”，過(guò)大的收入和貧富差距既能抑制需求、壓抑經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，又可能引發(fā)社會(huì)不滿、造成社會(huì)動(dòng)蕩。面臨困局，有必要對(duì)新南非誕生以來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策進(jìn)行反思。

對(duì)新南非誕生以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策的反思

一般而言，解決南非收入和貧富差距癥結(jié)無(wú)外乎有三種政策視角。一是種族視角。從種族視角來(lái)看，如果實(shí)現(xiàn)種族平等，那么在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中自然可以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、就業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)地位的平等。實(shí)踐中，種族視角的政策也輔助以向弱勢(shì)族群（特別是占南非人口比重達(dá)到80%左右的黑人）傾斜的制度安排和再分配政策，但是通常力度較小。二是再分配視角。從再分配視角來(lái)看，通過(guò)再分配政策可以調(diào)節(jié)分配關(guān)系，縮小收入和貧富差距。實(shí)踐中，該類政策面臨的阻力最大，以致難以大范圍、大規(guī)模實(shí)施，往往只能作為輔助政策。三是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)視角的政策。從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)視角來(lái)看，應(yīng)該直接依照經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和充分就業(yè)目標(biāo)制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)地位的平等。實(shí)踐中，這一政策要求政府進(jìn)行廣泛干預(yù)，但是與大規(guī)模再分配政策相比，這類政策的阻力較小。

1996年南非政府制定的“增長(zhǎng)、就業(yè)和再分配計(jì)劃”實(shí)際上是從種族視角制定的政策。該計(jì)劃是新政府早期政策的代表。從理論邏輯上來(lái)看，師從“新自由主義”的新南非政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策似乎是無(wú)懈可擊的。該計(jì)劃主要包括推進(jìn)私有化、削減財(cái)政赤字、增加勞動(dòng)力市場(chǎng)靈活性、促進(jìn)出口、放松外匯管制以及鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展等內(nèi)容。按照該計(jì)劃的設(shè)想，上述政策的實(shí)施可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加就業(yè)，逐步改變分配不合理的情況。然而，該政策的效果并不盡如人意。問(wèn)題在于，該項(xiàng)政策短期內(nèi)無(wú)法提升經(jīng)濟(jì)增速和創(chuàng)造足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)。從“新自由主義”的初衷來(lái)看，該類政策實(shí)際上本身也不謀求短期效應(yīng)，認(rèn)為能夠在長(zhǎng)期內(nèi)解決問(wèn)題即可。但是，誠(chéng)如凱恩斯所言，“從長(zhǎng)期來(lái)看，我們都將死去?！毙履戏钦Q生之初的十年間，雖然經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，但是3%水平的增速不足以破解收入和貧富差距困局。

南非包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略是涵蓋多方面政策內(nèi)容的綜合性政策體系，是為化解收入和貧富差距過(guò)大這一根深蒂固的困局而做出的面向長(zhǎng)期發(fā)展的重大戰(zhàn)略抉擇。圖為南非約翰內(nèi)斯堡郊區(qū)尚待改造的貧民窟及生活在這里的居民。

2003年南非議會(huì)通過(guò)的《廣泛性黑人經(jīng)濟(jì)振興法》仍然是從種族視角制定的政策，但是明顯加大了再分配性輔助政策的力度。該法案主要包括五方面的內(nèi)容。第一，從企業(yè)和產(chǎn)業(yè)層面為黑人經(jīng)濟(jì)振興制定量化目標(biāo)。第二，制定傾斜性的國(guó)有企業(yè)重組政策。第三，實(shí)行政府優(yōu)先采購(gòu)政策。第四，支持黑人經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展并且設(shè)立黑人振興戰(zhàn)略顧問(wèn)委員會(huì)。第五，通過(guò)公私合作推行黑人振興項(xiàng)目。從經(jīng)濟(jì)增速來(lái)看，上述政策確有成效。但是，即使2008年金融危機(jī)爆發(fā)前5%水平的增速也不能保證足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)增長(zhǎng)，從而仍然無(wú)法達(dá)到解決問(wèn)題的目的。

金融危機(jī)的爆發(fā)使得問(wèn)題變得更糟。在金融危機(jī)沖擊下，南非經(jīng)濟(jì)增速下滑，失業(yè)水平高位增長(zhǎng)。2012年南非失業(yè)率高達(dá)25.1%，比2008年增加了2.2個(gè)百分點(diǎn)。在這種情況下，收入和貧富差距問(wèn)題顯然只會(huì)向著更加惡化的方向發(fā)展，這就使得南非經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要新的思路。

南非包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略的提出

從邏輯上來(lái)看，并不能把金融危機(jī)作為包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略的起點(diǎn)。事實(shí)上，2006年實(shí)施的“南非加速和共享增長(zhǎng)倡議”就已經(jīng)一定程度上改變了政策思路。該倡議要求加大政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)力度，通過(guò)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實(shí)行行業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、加強(qiáng)教育和人力資源培訓(xùn)等措施，促進(jìn)就業(yè)增長(zhǎng)和減少貧困。這一倡議實(shí)際上要求政府進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)以解決就業(yè)以及與就業(yè)相關(guān)的貧困問(wèn)題，改變了之前“種族平等政策”配合輔助性“再分配政策”的政策思路。

不過(guò)，金融危機(jī)確實(shí)增加了政策思路調(diào)整的緊迫性。2009年祖馬上臺(tái)后，包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略開始逐步被列入議事日程。按照總統(tǒng)祖馬包容性增長(zhǎng)的思路，2010年南非政府提出了“新增長(zhǎng)路線”發(fā)展戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略一方面肯定了以往政策思路的有效性，另一方面強(qiáng)調(diào)要將就業(yè)置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心位置。其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵是進(jìn)一步加大政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)問(wèn)題的干預(yù)力度。

按照新的發(fā)展戰(zhàn)略，南非政府計(jì)劃未來(lái)十年優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、綠色經(jīng)濟(jì)、制造業(yè)、旅游及服務(wù)業(yè)等六個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，每年創(chuàng)造50萬(wàn)個(gè)新增就業(yè)機(jī)會(huì)，也即意味著未來(lái)十年南非將新增500萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，失業(yè)率也將從25%左右降至15%左右的水平。此后，南非政府制定的《2030年國(guó)家發(fā)展規(guī)劃》同樣圍繞就業(yè)這一核心目標(biāo)。

從獅頭山眺望開普敦城市景色。

因此，如果用最簡(jiǎn)短的文字來(lái)概述南非政府的包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略，“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)”應(yīng)該是最合適的選擇。具體來(lái)說(shuō)，南非政府的包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略事實(shí)上是同時(shí)融合了種族視角、再分配視角以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和就業(yè)視角的綜合性政策體系。

需要指出的是，雖然南非政府政策思路明確，但是要實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)仍然有較大的難度。原因主要有兩個(gè)方面。第一，政府大規(guī)模干預(yù)將增加公共債務(wù)負(fù)擔(dān)。從理論上來(lái)說(shuō)，政府當(dāng)期加大干預(yù)必然增加未來(lái)的債務(wù)負(fù)擔(dān)。南非儲(chǔ)蓄率已經(jīng)下降到較低水平，投資增長(zhǎng)將主要依賴舉債，從而將加大債務(wù)負(fù)擔(dān)。第二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深刻變化也增加了就業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度。當(dāng)前，南非第二產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例已經(jīng)從20世紀(jì)60—70年代超過(guò)40%的水平降低到目前不超過(guò)20%的水平，同時(shí)服務(wù)業(yè)比重接近70%，而服務(wù)業(yè)本身對(duì)一、二次產(chǎn)業(yè)的依賴性較大，直接增加就業(yè)較為困難。

總的來(lái)看，南非包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略是涵蓋多方面政策內(nèi)容的綜合性政策體系，一定程度上也是南非政府對(duì)新南非誕生多年以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策進(jìn)行總結(jié)和反思的結(jié)果。就目前狀況而言，由于政策實(shí)施的時(shí)間還較短，政策成效還有待未來(lái)進(jìn)一步觀察。

南非經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)令人在一定程度上保持樂(lè)觀的原因在于其增長(zhǎng)基礎(chǔ)仍然較好，有利于其增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一是南非屬于中等收入國(guó)家，仍然具備較大的收入增長(zhǎng)空間。二是礦產(chǎn)資源優(yōu)勢(shì)仍然存在。驚人的礦產(chǎn)資源是其得以取得經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)條件之一。礦產(chǎn)資源大國(guó)的地位使得南非易于融入世界經(jīng)濟(jì)體系。豐富的礦產(chǎn)資源也是20世紀(jì)60—70年代南非經(jīng)濟(jì)能夠脫穎而出、領(lǐng)跑全非洲的關(guān)鍵所在。三是良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件。南非交通基礎(chǔ)設(shè)施完善，其高速公路網(wǎng)和鐵路網(wǎng)是非洲地區(qū)最為發(fā)達(dá)的運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)。四是發(fā)達(dá)的銀行和金融市場(chǎng)體系。南非銀行業(yè)集中度較高，具備全球競(jìng)爭(zhēng)能力，而金融市場(chǎng)則更是有百年以上的歷史，包括發(fā)達(dá)的股票、債券、期貨和各類衍生產(chǎn)品，是世界范圍內(nèi)發(fā)展程度較高的市場(chǎng)之一。

對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的若干啟示

經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，中國(guó)也已經(jīng)進(jìn)入中等收入國(guó)家的行列，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式面臨轉(zhuǎn)型，發(fā)展體制機(jī)制也需要不斷改革以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和新增長(zhǎng)動(dòng)力的培育。同時(shí)，南非面臨的收入分配等方面的問(wèn)題在中國(guó)也一定程度存在。因此，基于以上對(duì)南非包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略來(lái)龍去脈的分析，可以得到一些對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有益啟示。

第一，將加大財(cái)政對(duì)教育投入的支持作為長(zhǎng)期戰(zhàn)略。

加大對(duì)教育的投入是消除種族隔離負(fù)面影響的長(zhǎng)期戰(zhàn)略，也是新南非誕生以來(lái)始終堅(jiān)持的政策。1995年1月，南非正式實(shí)施7—16歲兒童免費(fèi)義務(wù)教育，并廢除了種族隔離時(shí)代的教科書。此后，政府不斷加大對(duì)教育的投入，著力對(duì)教學(xué)課程設(shè)置、教育資金籌措體系和高等教育體制進(jìn)行改革，并且增加技能和就業(yè)培訓(xùn)方面的投入。目前，教育投入已經(jīng)上升為政府財(cái)政預(yù)算第一大支出。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示了，2010年南非公共教育支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為10.1%（2000年僅為4.5%），教育支出占財(cái)政支出的比重則達(dá)到18%?？梢钥吹?，上述教育支出比重已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了許多發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。2012年，中國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重首次超過(guò)4%。從南非的事例來(lái)看，未來(lái)該比例的增長(zhǎng)可能仍然還有空間。

第二，實(shí)施以增加就業(yè)為重心的政策。

南非就業(yè)政策的核心在于增加投資，提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。雖然中國(guó)就業(yè)問(wèn)題遠(yuǎn)不及南非嚴(yán)重，但是隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的到來(lái)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨緩，就業(yè)壓力正在明顯增加。在這種情況下，如何將經(jīng)濟(jì)增速保持在合理的水平以滿足就業(yè)需求也是中國(guó)當(dāng)前需要加以解決的重大問(wèn)題。此外，南非政府新的發(fā)展戰(zhàn)略出臺(tái)了包括就業(yè)基金在內(nèi)的政策手段也值得中國(guó)借鑒。

第三，實(shí)施積極的社會(huì)再分配政策

。南非政府新發(fā)展戰(zhàn)略中包括完善社會(huì)保障制度以及為低收入人群改造住房、實(shí)行用電用水補(bǔ)貼等政策舉措。雖然中國(guó)社會(huì)保障制度已具雛形，但是在制度設(shè)計(jì)和保障水平等方面仍然存在進(jìn)一步研究完善的空間。

第四，推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

面對(duì)日益明顯的能源瓶頸和不斷增長(zhǎng)的環(huán)境保護(hù)需求，南非也把綠色發(fā)展作為包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略的重要組成部分。與此同時(shí)，綠色發(fā)展同樣可以提供新的就業(yè)崗位。根據(jù)南非的《2010綜合資源規(guī)劃》，南非規(guī)劃在20年內(nèi)，實(shí)現(xiàn)發(fā)電所用燃料的42%來(lái)自于可再生資源。南非國(guó)有的工業(yè)發(fā)展總公司（IDC）也已經(jīng)把發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)作為其首要的投資重點(diǎn)。該公司計(jì)劃在從2010年開始的未來(lái)五年內(nèi)向南非的綠色產(chǎn)業(yè)投入15.6億美元的資金，以期實(shí)現(xiàn)增加就業(yè)和減少碳排放的目標(biāo)。該公司一部分資金還將用于南非能源部的混合能源計(jì)劃，旨在使南非清潔能源發(fā)電量到2030年提高3725兆瓦。2011年11月，南非政府與企業(yè)家、勞工組織和社區(qū)組織簽署了一項(xiàng)涉及南非運(yùn)輸、生物燃料、制造業(yè)、建筑業(yè)、可再生能源發(fā)電事業(yè)等相關(guān)行業(yè)，旨在鼓勵(lì)發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的協(xié)議。該協(xié)議的實(shí)施將可以創(chuàng)造30萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。此外，南非政府還將推動(dòng)議會(huì)通過(guò)向企業(yè)強(qiáng)制征收環(huán)境污染補(bǔ)償費(fèi)的法案。在中國(guó)，綠色發(fā)展同樣也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)涵之一。南非簽訂綠色發(fā)展協(xié)議、征收污染補(bǔ)償費(fèi)等做法也有一定的借鑒價(jià)值。

第五，警惕政府干預(yù)政策的副作用。

分析表明，南非包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略明顯依賴于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)程度的提升。但是，政府干預(yù)政策的副作用同樣值得警惕。政府赤字問(wèn)題是其中最為突出后果之一。南非政府的數(shù)據(jù)表明，南非包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略的實(shí)施伴隨著財(cái)政赤字占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比值的增加。2009年以來(lái)，南非政府赤字明顯增加。赤字增長(zhǎng)的直接的后果是南非政府債務(wù)負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)。未來(lái)包容性增長(zhǎng)戰(zhàn)略的實(shí)施還將導(dǎo)致政府債務(wù)的增長(zhǎng)，進(jìn)一步增加償債負(fù)擔(dān)。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，盡管仍然處于高位的儲(chǔ)蓄率水平使得無(wú)需大規(guī)模舉借債務(wù)來(lái)保障投資水平，但是隨著中國(guó)儲(chǔ)蓄率水平的下降，政府政策與債務(wù)問(wèn)題的矛盾也將成為矛盾點(diǎn)，值得預(yù)先加以研究。