■李司坤 龔志文

在自上而下的、以GDP為重的政治激勵(lì)及晉升機(jī)制下，地方政府作為政治活動(dòng)中的“理性經(jīng)濟(jì)人”，必然難以逃脫犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的怪圈。

【事件】

2月12日,有網(wǎng)民通過(guò)微博發(fā)帖爆料稱(chēng)，濰坊市許多化工廠(chǎng)酒精廠(chǎng)造紙廠(chǎng)發(fā)明了一種新的排污方法，將污水通過(guò)高壓水井壓到地下1000多米的水層，將地下水徹底污染。這則消息在網(wǎng)上引起軒然大波，網(wǎng)友們的驚訝聲、質(zhì)疑聲、怒吼聲不絕于耳，將這一行徑斥為“斷子絕孫”的行為。某從事打井行業(yè)多年的師傅說(shuō)，一般150米左右為淺層和深層地下水的分界線(xiàn)，污水一旦滲透進(jìn)深水層則會(huì)造成地下水的徹底污染。

在網(wǎng)絡(luò)輿論的強(qiáng)大壓力下，山東省環(huán)保廳派出多個(gè)檢查組赴各地進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，然而，經(jīng)調(diào)查，檢查組發(fā)現(xiàn)涉嫌向地下排污的案件有14件，但目前未發(fā)現(xiàn)通過(guò)水泵向地下排污的違法行為。

2月19日，網(wǎng)絡(luò)上流傳的一份文件顯示，濰坊市環(huán)保部門(mén)在得知央視《焦點(diǎn)訪(fǎng)談》欄目要對(duì)污水排放問(wèn)題暗訪(fǎng)調(diào)查后，緊急通知企業(yè)進(jìn)行應(yīng)對(duì)。在該部門(mén)網(wǎng)站上可以看到一份2月15日發(fā)出的《濰坊市環(huán)境保護(hù)局關(guān)于對(duì)網(wǎng)民爆料濰坊許多企業(yè)將污水注入地下進(jìn)行全面排查的通知》。在這份文件中，濰坊市環(huán)保局除了要求下屬各分局緊急排查轄內(nèi)企業(yè)的排污情況外，還特別指出，“通知相關(guān)企業(yè)做好應(yīng)對(duì)媒體的接待準(zhǔn)備。”

在一系列的質(zhì)疑聲中，3月7日，濰坊市市長(zhǎng)劉曙光接受媒體采訪(fǎng)時(shí)表示，“政府絕對(duì)不會(huì)與有污染的企業(yè)站在一起，在環(huán)境問(wèn)題上，政府絕對(duì)是站在公眾一邊的”。同日，國(guó)家發(fā)改委副主任杜鷹談到濰坊地下水污染風(fēng)波時(shí)，仍表示對(duì)此事件“還在核查”，尚未有結(jié)論。而且其更詳細(xì)談到地下水總體狀況，“不排除現(xiàn)在地下水有污染進(jìn)一步加重的趨勢(shì)”，地

下水的污染趨勢(shì)是“從城市周邊向農(nóng)村擴(kuò)散，從淺層水向深層水?dāng)U散”。

【析因】

環(huán)境監(jiān)管中的“共謀行為”

龔志文（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

近年來(lái)，環(huán)境危機(jī)日漸成為困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問(wèn)題，而濰坊“地下排污”事件再一次將地方環(huán)保監(jiān)管問(wèn)題推上風(fēng)口浪尖。事件中，來(lái)自公眾、網(wǎng)絡(luò)、媒體等的批評(píng)一致將矛頭指向政府。而從國(guó)家發(fā)改委的“還在核查”言論，水利部部長(zhǎng)“尚未發(fā)現(xiàn)地下排污案例”之說(shuō)到山東省環(huán)保廳已派遣多個(gè)檢查組，濰坊市環(huán)保局的“高效排查”行動(dòng)，甚至“獎(jiǎng)勵(lì)10萬(wàn)收集證據(jù)”、濰坊市長(zhǎng)信誓旦旦的保證等政府應(yīng)對(duì)策略，都不能平息網(wǎng)民、媒體及當(dāng)?shù)孛癖姷馁|(zhì)疑和譴責(zé)。

究其原因，一方面是由于公眾對(duì)于政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的策略產(chǎn)生了“審美疲勞”；另一方面是基于環(huán)境問(wèn)題的矛盾沖突缺乏一個(gè)社會(huì)性的化解場(chǎng)域，各種壓力便聚焦于政府；第三是在環(huán)境監(jiān)管中的“共謀行為”所帶來(lái)的成本由社會(huì)承擔(dān)，而收益由官員享有或官企共享已成為共知的事實(shí)。由此，民眾在心理上便預(yù)設(shè)一切過(guò)錯(cuò)皆由政府而起，皆有政府之責(zé)，理應(yīng)由政府承擔(dān)后果。

那么，什么是環(huán)境監(jiān)管中的“共謀行為”呢？我們知道在環(huán)境監(jiān)管中，環(huán)境監(jiān)督檢查是監(jiān)管部門(mén)常用的策略。因此，環(huán)境監(jiān)管中的“共謀行為”是指當(dāng)中央來(lái)檢查時(shí)，省、市、縣、企聯(lián)合起來(lái)應(yīng)付中央的檢查團(tuán)；當(dāng)省里來(lái)檢查時(shí)，市、縣、企聯(lián)合起來(lái)應(yīng)付省檢查團(tuán)；當(dāng)市里來(lái)檢查時(shí)，縣、企聯(lián)合應(yīng)付市里檢查團(tuán)。在此過(guò)程中，各級(jí)監(jiān)管部門(mén)扮演檢查者和被檢查者的雙重角色，而這種做法也已成為政府之間、政企之間的“共有常識(shí)”。濰坊“地下排污”事件中體現(xiàn)出來(lái)的是典型的省、市、縣、企的共謀行為，他們聯(lián)合起來(lái)應(yīng)付《焦點(diǎn)訪(fǎng)談》欄目的暗訪(fǎng)調(diào)查。

環(huán)境監(jiān)管中的“共謀行為”有其自身的合法性，由于各地的實(shí)際情況不同，在環(huán)境監(jiān)管中“靈活性”便成為一項(xiàng)不可或缺的運(yùn)行機(jī)制。合法合理的“共謀行為”體現(xiàn)出政府在政策執(zhí)行中的靈活性和適應(yīng)性，更是制度創(chuàng)新的一個(gè)重要源泉。

然而，在當(dāng)前的政績(jī)考核機(jī)制下，不恰當(dāng)?shù)摹肮仓\行為”會(huì)導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管中“環(huán)境保護(hù)”的目標(biāo)被“GDP增長(zhǎng)”的目標(biāo)所取代。由此，環(huán)境污染事故發(fā)生之后，掩蓋事實(shí)真相成為政企的首要目標(biāo)，而非查找原因，從而解決和預(yù)防類(lèi)似問(wèn)題。同時(shí)，片面的過(guò)快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)引致經(jīng)濟(jì)效益降低、環(huán)境污染加重、投資環(huán)境惡化、環(huán)境群體性事件增加、環(huán)境治理成本和維穩(wěn)成本上升等等一系列問(wèn)題。

濰坊“地下排污”事件所折射出的政府間“共謀”及政企“共謀”的根源何在？從組織行為學(xué)的角度而言，目前政府激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)不合理：激勵(lì)實(shí)行單一的目標(biāo)責(zé)任制，“唯GDP論英雄”，過(guò)分注重經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境效益和社會(huì)效益；激勵(lì)機(jī)制有著明確的連帶制度，一旦出現(xiàn)重大問(wèn)題，就會(huì)追究有關(guān)部門(mén)和企業(yè)甚至上級(jí)部門(mén)的責(zé)任；激勵(lì)機(jī)制的剛性，其中最為典型的是“一票否決”的懲罰措施，共同導(dǎo)致政府官員為了地方利益和顯示政績(jī)而一味地追求GDP。從行政分權(quán)的角度來(lái)看，分權(quán)使得政企形成利益共同體，一方面政府需要企業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)谿DP的貢獻(xiàn)，另一方面企業(yè)亦需要政府的行政庇護(hù)。這些成為環(huán)境監(jiān)管中政府間、政企間“共謀行為”的利益基礎(chǔ)或是動(dòng)力之源。

【縱深】

被異化的“政績(jī)指揮棒”

李司坤（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

此次事件中，民眾對(duì)地方政府的不信任，反映出地方政府多年來(lái)在環(huán)境保護(hù)、監(jiān)管工作上不盡人意的表現(xiàn)。

公共選擇理論認(rèn)為，在政治領(lǐng)域活動(dòng)的主體同樣遵循“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，追求自身利益最大化。在政治需求市場(chǎng)上，廣大選民將手中的選票作為與政治家進(jìn)行交易的籌碼，他一般愿意投票贊成能給他帶來(lái)“更多的東西”的政治家；在政治供給市場(chǎng)上，政治家的主要目的是爭(zhēng)取選票力爭(zhēng)當(dāng)選，他們不一定會(huì)按最大限度地實(shí)現(xiàn)公共福利的原則行事，而是按照滿(mǎn)足能為自己帶來(lái)最大利益的群體的要求行事。在中國(guó)，由于政治體制的差異，地方政府官員不必為了爭(zhēng)奪選票而大費(fèi)周折，但公共選擇理論同樣適用，只不過(guò)在中國(guó)，選票以其他能為地方政府官員帶來(lái)晉升等利益的形式所替代。

從我國(guó)的政治激勵(lì)層面來(lái)看，在中國(guó)的晉升機(jī)制中，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部晉升的主要依據(jù)是政績(jī)，在實(shí)績(jī)考核中，上級(jí)政府常常通過(guò)考察下級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效，即GDP。此外，在中國(guó)的政治等級(jí)體系中，地方政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)由上級(jí)委任，因此，自上而下的政績(jī)考核機(jī)制是地方政府官員晉升努力的主要激勵(lì)因素。地方政府為了政績(jī)有強(qiáng)烈競(jìng)爭(zhēng)GDP增長(zhǎng)率的動(dòng)力，從而形成了一種基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的政治晉升機(jī)制。

從我國(guó)的財(cái)政約束層面來(lái)看，1994年開(kāi)始實(shí)施分稅制以來(lái)，地方政府的財(cái)政面臨很大的困難，財(cái)政能力被大幅削弱，另一方面，地方政府所承擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任卻日益增多，支出任務(wù)過(guò)重。

結(jié)合上述幾點(diǎn)，我們將在政治激勵(lì)和財(cái)政約束的制度環(huán)境下來(lái)解讀作為理性人的地方政府行為。地方政府官員的行為動(dòng)機(jī)主要是追求政治晉升，以政治激勵(lì)來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)行的政治激勵(lì)體系暗含著“GDP至上”的規(guī)則，晉升的激勵(lì)誘使地方政府官員專(zhuān)注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升政績(jī)；從財(cái)政約束來(lái)看，分稅制以來(lái)地方政府財(cái)權(quán)被壓縮，事權(quán)承擔(dān)過(guò)重，二者的不匹配給地方帶來(lái)了巨大的財(cái)政壓力，地方政府不得不專(zhuān)注于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并為保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲某些非核心的考核指標(biāo)。

地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很大程度靠的是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)。而很多產(chǎn)值大、來(lái)錢(qián)快、利稅高的企業(yè)往往也是高污染的。因此，地方政府對(duì)其有很強(qiáng)的支持和維護(hù)的意愿，而缺乏對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管的動(dòng)力。與此相反，在環(huán)保支出上，由于其對(duì)政績(jī)貢獻(xiàn)的周期長(zhǎng)，見(jiàn)效慢，環(huán)保在財(cái)政支出中也常常被冷落，地方環(huán)保部門(mén)的人力、財(cái)力和物力普遍嚴(yán)重不足。因此，地方政府在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域存在動(dòng)力不足、能力不足，甚至在上級(jí)政府下來(lái)進(jìn)行檢查時(shí)，與污染企業(yè)進(jìn)行“合謀”，共同應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查等現(xiàn)象，也就不難理解了。

濰坊事件不是個(gè)例。在我國(guó)目前存在的自上而下的、以GDP為重的政治激勵(lì)及晉升機(jī)制下，在分稅制導(dǎo)致的地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，財(cái)政壓力巨大的環(huán)境下，作為政治活動(dòng)中的理性的經(jīng)濟(jì)人，地方政府很難避免犧牲環(huán)境發(fā)展經(jīng)濟(jì)的困境，濰坊事件只是在如此政治經(jīng)濟(jì)大環(huán)境下催生的意料之中的悲劇。

【對(duì)策】

“把激勵(lì)搞對(duì)”

龔志文（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院）

這是一次危機(jī)，更是一次機(jī)遇。“我們的情況很?chē)?yán)峻，這是一個(gè)機(jī)會(huì)，希望不要再錯(cuò)過(guò)。”公眾環(huán)境研究中心主任馬軍希望這次濰坊排污事件引發(fā)的關(guān)注，能夠推動(dòng)整體環(huán)境制度的完善。

“亡羊補(bǔ)牢，猶未為晚”。首先以共建“美麗中國(guó)”為契機(jī)，充分調(diào)動(dòng)政府、企業(yè)、社會(huì)的資源和能力投入到環(huán)境保護(hù)、監(jiān)管和治理中。

某鋁材廠(chǎng)內(nèi)的疑似地下排污井，圖中生銹管道右邊連接的是兩個(gè)污水池。

其次，在宏觀(guān)的頂層設(shè)計(jì)中，政府應(yīng)該改革行政考核機(jī)制，實(shí)行多元化的考核目標(biāo)，合理兼顧經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益、社會(huì)效益；建立彈性化的激勵(lì)機(jī)制，使之與政府部門(mén)的能力及資源稟賦相匹配，弱化政府與企業(yè)之間的利益依賴(lài)程度。

再次，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，配合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，一方面做好地下水防治規(guī)劃和監(jiān)控，另一方面逐步進(jìn)行高耗能、高污染企業(yè)的升級(jí)和轉(zhuǎn)型，以求從源頭上消除污染的可能性。

第四，正確看待經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的矛盾和沖突，以政府為主體建立一個(gè)包括政府、企業(yè)、環(huán)保組織、媒介及公眾在內(nèi)的利益博弈平臺(tái)，為環(huán)境問(wèn)題的沖突提供有效的化解渠道。例如，鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體對(duì)污染企業(yè)的監(jiān)管，挖掘環(huán)保組織和公眾在環(huán)境治理中的潛能。

最后，優(yōu)化政府應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的技術(shù)性手段。例如，開(kāi)發(fā)監(jiān)管和治理環(huán)境污染的技術(shù)，建立完善的企業(yè)污染檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)及企業(yè)環(huán)境保護(hù)誠(chéng)信檔案；增加非定期非常規(guī)的巡查暗訪(fǎng)次數(shù)和強(qiáng)度，破解政府之間和政企之間的共謀魔咒；建立包括信息系統(tǒng)、決策支持系統(tǒng)、人力資源系統(tǒng)、財(cái)政系統(tǒng)、物質(zhì)資源系統(tǒng)在內(nèi)的環(huán)境危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)。一旦發(fā)現(xiàn)地下水被污染，立即查明污染源，并采取相關(guān)緊急措施，制止污染進(jìn)一步擴(kuò)散，將危機(jī)損害控制在最小的范圍內(nèi)。