文/孫克強

（作者：孫克強，現(xiàn)為江蘇省社會科學(xué)院財貿(mào)所所長、研究員）

不久前召開的黨的十八大與中央經(jīng)濟(jì)工作會議都明確提出了今后一個時期要把加快推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程作為重要戰(zhàn)略選擇。作為江蘇省現(xiàn)代化示范區(qū)的蘇南五市，要緊緊抓住這一機遇，率先加快推進(jìn)區(qū)域的城市現(xiàn)代化水平。這對于提升蘇南地區(qū)乃至全省的發(fā)展品質(zhì)都具有非常重要的戰(zhàn)略意義。

一、蘇南地區(qū)城市發(fā)展的基本狀況

經(jīng)過30多年的發(fā)展，蘇南地區(qū)在經(jīng)濟(jì)快速增長的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了城市化水平的快速提高，由此也帶動了城市整體功能的完善及各項事業(yè)的發(fā)展。

2011年蘇南五市城市發(fā)展基本情況表

注：南京市城市化水平為2010年數(shù)據(jù)，鎮(zhèn)江市城市化水平為2011年數(shù)據(jù)，常州為2010年數(shù)據(jù)，無錫市為2012年估計數(shù)，蘇州市為2010年數(shù)據(jù)。

蘇南地區(qū)城市發(fā)展的基本情況主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、城市數(shù)量有所增加。根據(jù)我國學(xué)術(shù)界對城市分類的研究，一般認(rèn)為市區(qū)常住人口50萬以下的為小城市，50萬-100萬的為中等城市，100萬-300萬的為大城市，300萬-1000萬的為特大城市，1000萬以上的為巨大型城市。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，如果不考慮流動人口，目前蘇南地區(qū)共有特大城市5座，大城市4座，中等城市7座，小城市若干。這些城市一起與上海市和浙江省的蘇嘉杭地區(qū)共同構(gòu)成世界第六大都市區(qū)。在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與世界城市化進(jìn)程中，扮演著越來越重要的角色。

2.城市規(guī)模有所擴大。一是城市人口規(guī)模增長較快，特別是在經(jīng)濟(jì)快速過程中，外來人員的聚集速度加快；二是建區(qū)面積不斷擴大；三是城市地區(qū)生產(chǎn)總值的產(chǎn)出能力快速提升。

3.城市體系有所完善。

4.城市功能有所提升。隨著城市對區(qū)域發(fā)展帶動作用的增強，城市功能逐步完善。蘇南地區(qū)各地的城市不斷突破原有城市功能單一的弊病，加快培育城市的生產(chǎn)功能、服務(wù)功能、管理功能、協(xié)調(diào)功能、集散功能、創(chuàng)新功能。

5.城市影響有所增強。在城市功能和城市實力不斷增強的基礎(chǔ)上，蘇南地區(qū)的城市不僅對區(qū)域內(nèi)的發(fā)展發(fā)揮著強大的輻射、帶動作用，而且還對全國的城市發(fā)展直到了示范與影響作用，許多城市在全國的知名度越來越大。

二、存在的問題

1.城市發(fā)展與城市承載力的矛盾。由于城市和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大量的外來人員不斷涌入蘇南地區(qū)，致使每一個城市的人口規(guī)模都快速爆漲。有的城市的外來人口已經(jīng)超過了當(dāng)?shù)貞艏丝?。但由于財力及建設(shè)周期的限制，大量城市的基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施來不及建設(shè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了人口過快增長形成的各種需求。

2.城市發(fā)展與功能布局的矛盾。由于城市發(fā)展太快，許多城市在來不及進(jìn)行整體規(guī)劃的情況下就已經(jīng)建設(shè)起來了，再加上許多地方城市規(guī)劃變化太頻繁。導(dǎo)致城市發(fā)展中的功能布局很不科學(xué)。

3.城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的矛盾。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期，許多地區(qū)為了利用城市基礎(chǔ)設(shè)施的便利條件，都把工業(yè)開發(fā)區(qū)建在城市周邊。近年來，隨著城市規(guī)模的不斷擴大，大部分工業(yè)開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為城市的一部分了，形成了城市與開發(fā)區(qū)互相被包圍著的格局。由于城市與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑、要求與目標(biāo)等都存在著很大的差異，許多城市在道路交通、人口結(jié)構(gòu)、城市功能布局等許多方面都出現(xiàn)了混亂的情形。

4.城市發(fā)展與行政區(qū)劃的矛盾。蘇南大部分地區(qū)的行政區(qū)劃還是改革開放初期確定的，經(jīng)過30多年的發(fā)展，這種行政區(qū)劃的格局已經(jīng)在很大程度上約束了城市的快速發(fā)展。由于區(qū)域發(fā)展不平衡，有的城市發(fā)展的比較好，對周邊地區(qū)的輻射與帶動能力較強，有的城市發(fā)展的比較慢，輻射與帶動能力較弱。按照城市發(fā)展的客觀規(guī)律，輻射與帶動能力強的城市應(yīng)該為區(qū)域的發(fā)展多做貢獻(xiàn)，但由于行政區(qū)劃的限制，這種作用被壓制了。還有，部分城市內(nèi)部的行政區(qū)劃近年來變化也不大，同樣在一定程度上限制了發(fā)展比較好的城區(qū)對周邊區(qū)及對全市發(fā)展的貢獻(xiàn)。如南京市鼓樓區(qū)，目前只有20多平方公里，區(qū)內(nèi)大量的優(yōu)質(zhì)資源得不到充分利用，現(xiàn)實的和潛在的生產(chǎn)力得不到釋放。

5.城市發(fā)展與管理能力的矛盾。目前，在蘇南每一個城市都存在著城市管理政出多門、分兵負(fù)責(zé)的問題。由于缺少像農(nóng)村工作辦公室這樣統(tǒng)一的管理部門，往往會出現(xiàn)頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳的現(xiàn)象。對城市發(fā)展面臨的深層次與根本性問題，沒有強有力的管理部門協(xié)調(diào)與推進(jìn)。這是導(dǎo)致城市發(fā)展散、亂、臟、差的直接原因。

6.城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾。由于人口數(shù)量的不斷增長及產(chǎn)業(yè)規(guī)模的不斷擴張，迫使城市建成區(qū)面積需要不斷擴大，這就使得原來不屬于城區(qū)的地方變成了城市的一部分。特別是，許多城市在污水處理、垃圾處理、固體廢棄物處理等能力建設(shè)方面沒有及時跟上，形成了一定時期城市發(fā)展與生態(tài)安全的矛盾，生態(tài)事故與環(huán)境事故時有發(fā)生。不僅制約了發(fā)展，而且還在一定程度上影響了人們的生活。

7.城市發(fā)展與功能完善的矛盾。由于土地財政的頑疾，許多城市在建設(shè)初期經(jīng)常是先開發(fā)居住用地，等土地都開發(fā)的差不多的時候了才發(fā)現(xiàn)配套設(shè)施用地不多了或者已經(jīng)沒有了。由此造成許多城市新建地區(qū)功能配套不健全，城市發(fā)展的功能嚴(yán)重不完善。商業(yè)設(shè)施、教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施及公共設(shè)施大量缺乏。如南京河西新區(qū)，目前居住有30多萬居民，由于公共設(shè)施不配套，嚴(yán)重依賴?yán)铣菂^(qū)。每天早晨人們象候鳥一樣從河西跑向老城區(qū)，晚上再回到河西城區(qū)。造成老城區(qū)的交通、公共設(shè)施不堪重負(fù)。這種情況在蘇南五市都不同程度地存在著。

三、進(jìn)一步推進(jìn)城市現(xiàn)代化的建議

1.城市發(fā)展戰(zhàn)略的提升。改革開放以來，蘇南地區(qū)依靠優(yōu)越的地理位置、濃厚的文化資源及傳統(tǒng)的商業(yè)氣息，得發(fā)展之先，在全國和全省率先成為發(fā)達(dá)地區(qū)?？v觀蘇南的發(fā)展歷程，基本走過了農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)村工業(yè)化的道路。進(jìn)入二十一世紀(jì)，特別是面對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢與全國新的戰(zhàn)略部署，應(yīng)該把全面推進(jìn)城市現(xiàn)代化作為蘇南地區(qū)現(xiàn)代化示范區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)與重點。如果說農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村工業(yè)化是蘇南地區(qū)兩個大的戰(zhàn)略發(fā)展階段的話，那么推進(jìn)城市現(xiàn)代化應(yīng)該成為蘇南地區(qū)第三個發(fā)展階段的重要戰(zhàn)略。要明確城市現(xiàn)代化不只是解決城市的問題，也不只是解決城市發(fā)展的問題，而是帶有影響蘇南地區(qū)發(fā)展的全局性的戰(zhàn)略選擇。要通過城市現(xiàn)代化，全面提升蘇南地區(qū)的發(fā)展品質(zhì)。

2.城市發(fā)展型態(tài)的創(chuàng)新。從蘇南地區(qū)現(xiàn)有城市發(fā)展的現(xiàn)狀來看，雖然大中小城市體系已經(jīng)初步形成，但從發(fā)展的實際情況看，大城市發(fā)展比較充分，中等城市有所重視，小城鎮(zhèn)重視不夠。因此，在推進(jìn)城市現(xiàn)代化的進(jìn)程中，要考慮大中小城市并舉。特別是要摒棄大中小城市獨立規(guī)劃、獨立發(fā)展、獨立運轉(zhuǎn)的發(fā)展思路。結(jié)合財稅制度改革，逐步形成以大城市為中心、中小城市相圍繞的城市圈發(fā)展模式，一方面可以釋放大城市對周邊中小城市的帶動作用，另一方面也可以通過中小城市的發(fā)展分解大城市過重的負(fù)擔(dān)，減少和避免大城市發(fā)展過程中存在的問題。為此，在城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理等各方面要打破行政區(qū)劃的約束，進(jìn)行整個規(guī)劃、分步建設(shè)、統(tǒng)一管理。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)。在蘇南地區(qū)前期城市化的進(jìn)程中，已經(jīng)逐步推進(jìn)了“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作。但由于各地的工業(yè)園區(qū)基本都在市區(qū)，再加上部分生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展也與城市發(fā)展存在很大矛盾，因此，在推進(jìn)城市現(xiàn)代化的進(jìn)程中，要按照城市發(fā)展的客觀規(guī)律，進(jìn)一步加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整步伐，建立起符合要求的城市產(chǎn)業(yè)體系。一是發(fā)展城市需要的生活性服務(wù)業(yè)；二是發(fā)展為生產(chǎn)提供服務(wù)的各種商務(wù)性服務(wù)業(yè)；三是發(fā)展各種中介性服務(wù)業(yè)。

4.城市功能的配套。作為人們進(jìn)行日常生活與開展生產(chǎn)活動的重要載體，城市必需具備比較完善的功能，特別是大中城市。在這方面蘇南許多城市已經(jīng)具備了較好的基礎(chǔ)。目前需要解決的關(guān)鍵問題是功能不配套。一是由于沒有進(jìn)行比較科學(xué)的功能分區(qū)，各種功能區(qū)混雜，如在部分城市中生產(chǎn)與生活區(qū)混雜，生活區(qū)與商務(wù)區(qū)混雜，導(dǎo)致各功能區(qū)運轉(zhuǎn)矛盾、管理困難。二是在一定的區(qū)域內(nèi)缺少必要的配套。如在居民生活區(qū)沒有比較完善的商業(yè)服務(wù)設(shè)施、教育設(shè)施、娛樂設(shè)施等，商務(wù)區(qū)中缺少必要的生活配套等。導(dǎo)致功能區(qū)作用發(fā)揮不充分。為此，應(yīng)通過比較科學(xué)的功能分區(qū)，逐步修改與完善城市空間發(fā)展規(guī)劃，使城市發(fā)展進(jìn)入?yún)f(xié)調(diào)、互補、穩(wěn)定的良性循環(huán)軌道。

5.城市文化的構(gòu)建。近年來，通過加大城市建設(shè)力度，特別是在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，蘇南各市都取得了長足的進(jìn)步。但另一方面也應(yīng)該看到，城市文化建設(shè)大大滯后。城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市型態(tài)，只是城市發(fā)展的形，而文化則是城市發(fā)展的魂。不解決好城市的文化發(fā)展問題，必將出現(xiàn)五城一貌的現(xiàn)象。蘇南各市都是傳統(tǒng)文化積淀深厚和自然資源比較豐富的地區(qū)，一定要在城市現(xiàn)代化進(jìn)程中彰顯文化的力量，突出文化的地位，打造城市的品質(zhì)。一是五市要聯(lián)手打造長江沿線文化帶的建設(shè)。作為國際著名水系，長江的沿線自然文化資源開發(fā)不夠。長江水的利用與保護(hù)、兩岸濕地與岸線的資源與開發(fā)、魚類資源的培殖與利用都是很好的文化課題，應(yīng)加大研究與利用的力度，提升蘇南五市作為著名國際水岸城市的影響力。二是開發(fā)利用蘇南各城市內(nèi)部的自然文化資源。南京城內(nèi)的秦淮河、玄武湖、莫愁湖、紫金山，鎮(zhèn)江城內(nèi)的金山、焦山、北固山，無錫蘇州的太湖等都是國內(nèi)著名的自然資源，把這些自然資源保護(hù)好利用好，均是城市現(xiàn)代化進(jìn)程中非常重要的內(nèi)容。三是做好對蘇南各市傳統(tǒng)文化資源的發(fā)掘、研究、宣傳和保護(hù)、利用工作。四是做好蘇南地區(qū)現(xiàn)代文化資源的集聚與發(fā)展工作。蘇南五市是長三角區(qū)域概念的重要組成部分。近年來，作為我國重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，長三角地區(qū)受到人們的高度關(guān)注。在發(fā)展過程中，蘇南五市均培養(yǎng)出許多具有濃郁現(xiàn)代氣息的文化資源，如蘇州市的“昆山之路”、無錫市的“江陰板塊”、“華西村”、南京市的“國際慢城”、“武家嘴村”等，都構(gòu)成了現(xiàn)代文化的重要組成部分。充實內(nèi)涵、擴大宣傳、提高影響力，是蘇南地區(qū)加快城市文化建設(shè)的應(yīng)有之意。

6.生態(tài)環(huán)境的改善。對推進(jìn)蘇南城市現(xiàn)代化的進(jìn)程來說，首當(dāng)其沖的是加快城市生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)工作。一是加快城中河道的治理與修復(fù)工作，解決好河水的黑臭問題，堤岸的臟亂問題，逐步把城市內(nèi)部的河流建設(shè)成靚麗的城市居民美好的休閑娛樂風(fēng)光帶。二是加快城市污水的處理工作。城市發(fā)展只解決好飲用水問題是不夠的，各種污水的處理工作同等重要。城市污水不僅影響水體質(zhì)量，還影響空氣質(zhì)量，進(jìn)而影響人們的身體健康。三是加快城市垃圾的處理工作。隨著城市居民生活水平的提高，各種生活垃圾也越來越多，由于缺少必要的處置手段與處置設(shè)施，大量垃圾堆積在城市周圍，形成了垃圾包圍城市的奇觀。要象重視食品安全一樣重視垃圾的安全處置問題，才不會因為垃圾的漫延、發(fā)酵、霉變而滋生出許多影響城市安全和人們身體健康的危害因素。四是加大城市空氣質(zhì)量的保護(hù)工作。由于汽車發(fā)展過快、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的存在及建筑工程的建設(shè)，蘇南各城市的空氣質(zhì)量總體上沒有根本好轉(zhuǎn)。由于空氣質(zhì)量不高而導(dǎo)致的呼吸道疾病在蘇南五市依然嚴(yán)重存在，影響了城市發(fā)展的整體形象。五是加大城市發(fā)展中各種危險廢棄物的處置工作。