鄭然涵

【摘 要】黨的“十八大”對(duì)于深化國(guó)有企業(yè)改革作出了深入的闡述，受到廣泛關(guān)注。完善的法人治理結(jié)構(gòu)是深化國(guó)有企業(yè)改革的核心內(nèi)容。本文從分析現(xiàn)狀入手，并對(duì)新形勢(shì)下如何進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)提出建議。

【關(guān)鍵詞】國(guó)有企業(yè)；法人治理；股東大會(huì)；董事會(huì)

公司法人治理結(jié)構(gòu)是指依照《公司法》所建立的權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)與監(jiān)督機(jī)構(gòu)三權(quán)分立并且相互制約的公司內(nèi)部管理體制。事實(shí)上主要是指公司股東、董事、監(jiān)事及經(jīng)理層之間的關(guān)系，其本質(zhì)是通過(guò)公司組織機(jī)構(gòu)之間權(quán)力的分配與制衡所做出的一種制度安排，以實(shí)現(xiàn)公司和股東的最大利益。法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心內(nèi)容，對(duì)于深化國(guó)有企業(yè)改革有著重要意義。

一、當(dāng)前我國(guó)國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題

我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革始于1978年，經(jīng)過(guò)三十多年的改革發(fā)展，我國(guó)國(guó)有企業(yè)雖然有了很大的發(fā)展變化，尤其是《公司法》的頒布實(shí)施，促進(jìn)了國(guó)企治理結(jié)構(gòu)的改善。但是，按照現(xiàn)代企業(yè)制度關(guān)于公司治理結(jié)構(gòu)的框架、原則及要求，我國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)仍存在著許多問(wèn)題。（1）股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重。目前我國(guó)大部分國(guó)有企業(yè)股東結(jié)構(gòu)單一，國(guó)有股仍然處于絕對(duì)控股地位，導(dǎo)致股東大會(huì)、董事會(huì)形式化，企業(yè)“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴(yán)重。大多數(shù)小股東因?yàn)槌止杀壤?，不重視法律賦予的權(quán)力，基本上不會(huì)在股東大會(huì)行使其相應(yīng)權(quán)利，只關(guān)心分紅及其投入資本的保值增值，無(wú)暇顧及國(guó)有企業(yè)的治理。股東大會(huì)實(shí)際上成為國(guó)有股股東會(huì)議或國(guó)有股控制下的股東擴(kuò)大會(huì)議，沒(méi)有發(fā)揮對(duì)董事會(huì)的約束作用。董事由政府或者授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)選派，董事會(huì)沒(méi)有起到真正獨(dú)立決策的作用。股權(quán)過(guò)于集中造成企業(yè)重大問(wèn)題研究及決策往往流于形式，從而使企業(yè)被內(nèi)部人控制。也會(huì)造成企業(yè)信息披露不規(guī)范，過(guò)度投資或消費(fèi)等，影響國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)作效率以及中小股東權(quán)益保障。（2）國(guó)資委角色存在沖突，政企難以真正分開(kāi)?！吨腥A人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》明確規(guī)定國(guó)資委履行出資人職責(zé)，代表政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管預(yù)算”。同時(shí)也規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督企業(yè)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值、防止國(guó)有資產(chǎn)流失，但不得干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這就從制度層面為國(guó)資委確立了市場(chǎng)主體與監(jiān)管主體的雙重身份，造成角色沖突。近幾年國(guó)資委的管理正在不斷強(qiáng)化，越管越緊，越管越細(xì)。從企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方向、國(guó)有資產(chǎn)的出售與重組到企業(yè)人事，無(wú)不涉及。一些企業(yè)對(duì)于國(guó)資委的具體管理頗有怨言，認(rèn)為國(guó)資委管得太細(xì)，對(duì)企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)多多少少起到干預(yù)，這和國(guó)有企業(yè)改革的初衷是矛盾的。（3）用人機(jī)制不健全，影響經(jīng)營(yíng)決策的科學(xué)性。在我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)有企業(yè)中，《公司法》規(guī)定的董事、經(jīng)理人員選舉、聘任法定程序?qū)嶋H上只是一種形式。事實(shí)上，董事、經(jīng)理是由政府組織部門(mén)或國(guó)有資產(chǎn)管理部門(mén)選派，并非來(lái)源于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。選任的董事和經(jīng)理們帶有主觀因素，而且有些董事并不“懂事”，從而影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的科學(xué)性。由于董事會(huì)過(guò)半數(shù)的董事以及經(jīng)理都接受政府組織部門(mén)或國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的考核，因此他們的決策并非對(duì)全體股東負(fù)責(zé)，也不受全體股東的監(jiān)督，從而損害了中小股東的權(quán)益。（4）監(jiān)事會(huì)有名無(wú)實(shí)，不能真正發(fā)揮監(jiān)督作用。雖然《公司法》賦予監(jiān)事會(huì)監(jiān)督和召開(kāi)臨時(shí)股東大會(huì)等權(quán)力，但當(dāng)國(guó)有股占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)時(shí)，監(jiān)事的人選往往是由國(guó)有股東控制的，來(lái)源不規(guī)范，對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)管理流程不熟悉，不能對(duì)企業(yè)實(shí)施有效的監(jiān)督?！豆痉ā芬?guī)定了監(jiān)事會(huì)的職責(zé)主要是監(jiān)督，但是卻沒(méi)有明確監(jiān)督責(zé)任，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)監(jiān)督不力者的處罰規(guī)章，使監(jiān)督者本身缺乏約束，容易造成監(jiān)督缺位。監(jiān)事會(huì)的職權(quán)有限，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層之間缺乏相互制衡的關(guān)系，監(jiān)事會(huì)獨(dú)立性不強(qiáng)，不足以對(duì)董事、經(jīng)理層形成有效監(jiān)督。

二、完善法人治理結(jié)構(gòu)的建議

（1）實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)是建立和完善公司法人治理結(jié)構(gòu)的重要前提，國(guó)有企業(yè)應(yīng)在充分利用國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。具體來(lái)說(shuō)，可通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓引進(jìn)外資和民間資本以及多種經(jīng)濟(jì)成分的投資主體，從而使國(guó)有資本與所有者到位的其他資本密切的聯(lián)系在一起，有利于強(qiáng)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)者的運(yùn)營(yíng)能力和動(dòng)力。同時(shí)，應(yīng)大力提倡和推進(jìn)國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)之間相互持股，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化、分散化和法人化，進(jìn)而使國(guó)有企業(yè)具備較強(qiáng)的監(jiān)控能力和較高的監(jiān)控效率。值得注意的是，在股權(quán)多元化過(guò)程中，要謹(jǐn)防一些企業(yè)以股權(quán)多元化改革為名，行掠奪國(guó)家財(cái)富之實(shí)的行為。（2）重新定位國(guó)資委角色。首先，國(guó)有企業(yè)改革的初衷就是要實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)”，因此國(guó)資委不宜作為出資人直接參與企業(yè)的重大決策。建議由政府授權(quán)的國(guó)有企業(yè)集團(tuán)或者國(guó)有獨(dú)資公司來(lái)?yè)?dān)任出資人角色，并從市場(chǎng)中聘任專(zhuān)業(yè)人士參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策。這種形式是由已有的國(guó)有企業(yè)發(fā)展而來(lái)，實(shí)踐證明，這是落實(shí)國(guó)家出資人代表的成功做法。另外，地方政府也可以通過(guò)組建國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司來(lái)實(shí)現(xiàn)出資人的角色。其次，國(guó)資委對(duì)于國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督要遵循法人治理的模式，建議要求備案或參與制訂公司章程及股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)議事規(guī)則等基本規(guī)章，從而通過(guò)約束股東大會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層的權(quán)限及議事程序來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，對(duì)于企業(yè)具體的日常經(jīng)營(yíng)不宜管得過(guò)細(xì)。（3）推行獨(dú)立董事制度。董事會(huì)有效性的核心思想便是獨(dú)立性和科學(xué)性，獨(dú)立于股東大會(huì)和管理層，獨(dú)立自主進(jìn)行科學(xué)管理和決策。建立獨(dú)立董事制度，對(duì)于改變我國(guó)國(guó)有企業(yè)特別是上市公司中“國(guó)有股一枝獨(dú)大”、“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)狀有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。目前在未上市國(guó)有企業(yè)中并沒(méi)有要求建立獨(dú)立董事制度，建議參照上市公司要求聘任獨(dú)立董事，人數(shù)至少達(dá)到三分之一，另外建議要求聘任會(huì)計(jì)、法律等專(zhuān)業(yè)人士1～2名。通過(guò)董事會(huì)的獨(dú)立性和科學(xué)性，可以確保董事會(huì)有效地行使其使命和職責(zé)，并在相當(dāng)程度上促使管理層對(duì)股東負(fù)責(zé)，以保證治理的公平和效率。（4）強(qiáng)化對(duì)經(jīng)理人員監(jiān)督機(jī)制。一是經(jīng)理人接受董事會(huì)的委托代理，在對(duì)企業(yè)日常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)行使自主權(quán)時(shí)，要在董事會(huì)的授權(quán)和監(jiān)督下進(jìn)行。二是要建立和完善國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的各項(xiàng)規(guī)章制度，對(duì)經(jīng)理人的責(zé)任、權(quán)利作出明確的規(guī)定。三是要采取董事會(huì)與總經(jīng)理相分離的方法，健全董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。四是實(shí)行經(jīng)理人員的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)選聘機(jī)制，增加其競(jìng)爭(zhēng)壓力。此外，要將國(guó)有公司的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和公眾監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，可形成對(duì)國(guó)有公司及經(jīng)理人員進(jìn)行有效監(jiān)督的多層次化和公開(kāi)化的社會(huì)基礎(chǔ)。（5）建立外派監(jiān)事會(huì)監(jiān)督模式。外派監(jiān)事會(huì)以“局外人”的身份獨(dú)立發(fā)揮作用，做到和企業(yè)之間沒(méi)有任何利益關(guān)系，確保了監(jiān)督工作的公平和公正。重要的是，外派監(jiān)事會(huì)制度要把對(duì)企業(yè)的財(cái)務(wù)核查與會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)相結(jié)合。加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，充分參考和利用會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)結(jié)果，有重點(diǎn)、有針對(duì)性地開(kāi)展審查，從而完善內(nèi)部控制體系，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控能力，提升科學(xué)管理水平，促進(jìn)企業(yè)有序發(fā)展。外派監(jiān)事會(huì)在監(jiān)督檢查過(guò)程中還可與紀(jì)檢、監(jiān)察監(jiān)督相結(jié)合，將監(jiān)事會(huì)監(jiān)督與企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理、運(yùn)營(yíng)緊密結(jié)合，形成監(jiān)督合力，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)。值得關(guān)注的是，監(jiān)事會(huì)監(jiān)督還需要保證到位不越位，不能沒(méi)有限制地行使監(jiān)督權(quán)，隨意干預(yù)企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]楊惠.國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)研究[J].法制與社會(huì).2010（11）

[2]耿寶民.基于國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的政府規(guī)制對(duì)策研究[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì).2011（27）