車楚佳

摘 要：胡錦濤同志和習(xí)近平同志在紀(jì)念憲法公布施行二十周年和三十周年大會(huì)講話中都強(qiáng)調(diào)了憲法實(shí)施的重要性，習(xí)近平同志更是指出了“憲法的生命在于實(shí)施”。憲法監(jiān)督制度作為憲法實(shí)施的重要內(nèi)容，其切實(shí)啟動(dòng)與完善對(duì)于樹(shù)立憲法權(quán)威、推動(dòng)憲法從文本走向?qū)嵺`具有重大意義。遺憾的是，從2003年的孫志剛案到2012年的任建宇案，對(duì)于實(shí)踐我國(guó)的憲法監(jiān)督制度都只是隔靴搔癢，完善憲法監(jiān)督制度還有很長(zhǎng)的路要走。

關(guān)鍵詞：憲法監(jiān)督；公民監(jiān)督；法律實(shí)踐

中圖分類號(hào)：D921 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）17-0118-02

2002年，胡錦濤同志在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行二十周年講話中有過(guò)這樣的表述：“要抓緊研究和健全憲法監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步明確憲法監(jiān)督程序，使一切違反憲法的行為都能及時(shí)得到糾正?！盵1]時(shí)隔十年，習(xí)近平在紀(jì)念憲法公布施行三十周年講話中更是強(qiáng)調(diào)憲法的實(shí)施，講話指出“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施。”[2]憲法實(shí)施一直是困擾我國(guó)憲政實(shí)踐的一大難題，應(yīng)該說(shuō)，隨著民主政治的不斷發(fā)展以及公民憲法意識(shí)的提高，憲法實(shí)施問(wèn)題已經(jīng)引起了廣泛的重視，而憲法監(jiān)督制度作為憲法實(shí)施的重要內(nèi)容，其切實(shí)啟動(dòng)與完善更是刻不容緩。憲法監(jiān)督是通過(guò)違憲審查、合憲審查、憲法解釋、法規(guī)備案審查和憲法訴訟等方式保障憲法實(shí)施的制度，也是憲法實(shí)施的一個(gè)重要機(jī)制[3]。在我國(guó)，憲法監(jiān)督指全國(guó)人大及其常委會(huì)依照法定的權(quán)限和程序，審查撤銷違憲的法律、法規(guī)和行政行為及司法的解釋；更廣義的角度，憲法監(jiān)督包括全國(guó)人大及其常委會(huì)，對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨組織、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織和公民實(shí)施憲法的行為和違憲行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查并對(duì)違憲行為予以糾正和強(qiáng)制執(zhí)行。遺憾的是，全國(guó)人大及其常委會(huì)的憲法監(jiān)督僅僅停留在憲法和法律文本，從未有過(guò)法律實(shí)踐，更不用說(shuō)對(duì)政黨組織違憲行為監(jiān)督、公民憲法訴權(quán)保障等更完善的憲法監(jiān)督。現(xiàn)行憲法公布施行的三十年中，先后有齊玉玲案、孫志剛案、任建宇案等許多個(gè)案暴露出隨時(shí)可能暴發(fā)的憲法問(wèn)題并推動(dòng)著我國(guó)法治進(jìn)程；為了推進(jìn)憲法真正得以實(shí)施，法學(xué)界，特別是憲法學(xué)界也常常前瞻性地提出再次修改乃至全面修改憲法的建議；筆者認(rèn)為，現(xiàn)行憲法確實(shí)有不少有待完善的地方，但更值得關(guān)注的是，已規(guī)定的一些制度在實(shí)施上還遠(yuǎn)未到位。就憲法監(jiān)督制度來(lái)說(shuō)，當(dāng)今的任務(wù)首要的就是要以現(xiàn)成的憲法實(shí)施監(jiān)督權(quán)為出發(fā)點(diǎn)，使憲法監(jiān)督從法律文本走向法律實(shí)踐。

一、從孫志剛案到任建宇案

亞里士多德認(rèn)為真正的法治包含兩重含義：已制定的法律被普遍的服從，且被服從的法律是良法。習(xí)近平在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)講話中表示“依法治國(guó)，首先是依憲治國(guó)?！泵總€(gè)國(guó)家的憲法都應(yīng)該體現(xiàn)對(duì)國(guó)家共同體基本認(rèn)同的價(jià)值觀，因而其重要意義在于作為國(guó)家生活、中共黨組織和個(gè)人行為的根本依據(jù)，尤其是作為檢驗(yàn)良法的標(biāo)準(zhǔn)。憲法監(jiān)督也是在這個(gè)意義上的重要保障憲法實(shí)施的制度。2003年孫志剛案和《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡(jiǎn)稱《收容遣送辦法》）的廢止以及2012任建宇案和勞教制度改革的加速，都是關(guān)于以行政的名義限制人身自由的法規(guī)違憲的問(wèn)題。然而，憲法監(jiān)督制度卻在此類現(xiàn)實(shí)生活與法律實(shí)踐中顯露出無(wú)助與蒼白。

2003年3月湖北籍青年孫志剛在廣州因無(wú)暫住證被收容并被毒打致死的事件，引起了全國(guó)的廣泛關(guān)注。2003年3月17日晚，孫志剛因沒(méi)有暫住證被帶到了黃村街派出所，之后轉(zhuǎn)到廣州市收容遣送中轉(zhuǎn)站最后被關(guān)在收容人員救治站。3月20日上午，孫志剛因遭受反復(fù)毆打死于收容人員救治站205牢房。5月16日，許志永、俞江、滕彪3位青年法學(xué)博士以中國(guó)公民的名義上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)，就孫志剛案提出對(duì)《收容遣送辦法》進(jìn)行“違憲審查”的建議。6月18日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議原則通過(guò)了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《救助管理辦法》），同時(shí)宣布1982年5月國(guó)務(wù)院發(fā)布施行的《收容遣送辦法》廢止。事件以國(guó)務(wù)院自行廢止《收容遣送辦法》而非全國(guó)人大審查之后作“違憲”撤銷結(jié)尾，童之偉教授認(rèn)為這削弱了廢止《收容遣送辦法》，代之以《救助管理辦法》這個(gè)過(guò)程的法治意義。然而，此案進(jìn)一步引起了社會(huì)各界對(duì)違憲審查制度的關(guān)注、公民的法律熱情高漲，法律意識(shí)增強(qiáng)，同時(shí)更催化了立法機(jī)關(guān)實(shí)踐憲法監(jiān)督制度改革的速度，2004年5月全國(guó)人大常委會(huì)在法制工作委員會(huì)下設(shè)立了局級(jí)機(jī)構(gòu)“法規(guī)審查備案室”，表明中國(guó)憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)開(kāi)始走向?qū)ｉT化，開(kāi)始真正邁近法律實(shí)踐。此外，該案也開(kāi)啟了公民監(jiān)督憲法實(shí)施的先河，引起了我們對(duì)《立法法》第90條公民對(duì)違憲審查建議權(quán)的價(jià)值的關(guān)注。

幾年后，因言獲罪的大學(xué)生村官任建宇案又一次在憲法監(jiān)督的實(shí)踐探索中貢獻(xiàn)出極大的個(gè)案價(jià)值。2011年8月18日，即將轉(zhuǎn)正的青年村官任建宇，因?yàn)椤皬?fù)制、轉(zhuǎn)發(fā)、評(píng)點(diǎn)一百多條‘負(fù)面信息”以及一件印有“不自由，毋寧死”的T恤衫，以“涉嫌煽動(dòng)顛覆國(guó)家政權(quán)”罪，被判勞動(dòng)教養(yǎng)兩年。2012年11月19日，重慶市勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)主動(dòng)撤銷了對(duì)任建宇的勞教決定，在被錯(cuò)誤勞動(dòng)教養(yǎng)15個(gè)月以后，任建宇重獲自由。勞教制度的法律依據(jù)是1957年8月3日國(guó)務(wù)院公布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》、1979年11月29日國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》和1982年1月21日公安部發(fā)布的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》。這些法規(guī)規(guī)章明顯違反憲法法治原則和人權(quán)保障原則，直接違反《憲法》第37條明確規(guī)定的“中華人民共和國(guó)公民的人身自由不受侵犯；任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。”以及《立法法》和《行政處罰法》規(guī)定的剝奪公民人身自由的內(nèi)容只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律的形式做出規(guī)定，應(yīng)該歸于無(wú)效。事實(shí)上，對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)制度的詬病、批判和質(zhì)疑一直不斷，早在2007年12月4日，茅于軾、賀衛(wèi)方、胡星斗、夏業(yè)良、俞梅蓀、江平等69位學(xué)者就聯(lián)名上書(shū)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院，要求廢止勞教制度。2011年兩會(huì)前，法工委已經(jīng)投入進(jìn)行《違法行為矯治法（草案）》起草研究，有關(guān)部門正在進(jìn)行勞動(dòng)教養(yǎng)改革試點(diǎn)。那么，經(jīng)過(guò)多年的反思，以任建宇案為契機(jī)，勞教制度改革的時(shí)機(jī)是否已經(jīng)成熟？2013年1月7日，全國(guó)政法工作會(huì)議傳出消息稱，將在報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，停止使用勞教制度。稍后新華社正式新聞稿雖將“停止使用”改成了“進(jìn)一步推進(jìn)勞教制度改革”，但并沒(méi)有否認(rèn)2013年要停止使用勞教制度。顯然，中央已經(jīng)下決心順應(yīng)歷史潮流和廣泛民意，逐步摒棄勞教制度[4]。

以上兩個(gè)案件存在著這樣一個(gè)通病，特殊案件的特殊處理對(duì)于制度問(wèn)題的真正解決只是隔靴搔癢。然而，通過(guò)孫志剛案、任建宇案對(duì)憲法實(shí)施、憲法監(jiān)督進(jìn)行深入探討，借個(gè)案推動(dòng)憲政的進(jìn)程卻是關(guān)注中國(guó)的文化，用現(xiàn)有的制度資源去解決現(xiàn)實(shí)生活中不斷出現(xiàn)的實(shí)實(shí)在在的違憲問(wèn)題的題中之意。

二、對(duì)個(gè)案反映的幾個(gè)問(wèn)題的憲法學(xué)思考

任何一部憲法的實(shí)施，都離不開(kāi)健全的憲法監(jiān)督制度。然而，我國(guó)的憲法監(jiān)督制度卻因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)、政治體制等因素，在實(shí)際啟動(dòng)中陷入困境。這些難以克服的缺陷和問(wèn)題，嚴(yán)重影響著憲法權(quán)威的發(fā)揮和憲法的順利實(shí)施，需要在理論研究、法律依據(jù)、制度設(shè)計(jì)等各個(gè)方面予以完善。在此，筆者先僅就案件反映出來(lái)的兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討以期對(duì)憲法監(jiān)督制度的完善有所助益。

1.關(guān)于公民監(jiān)督

談及我國(guó)的憲法監(jiān)督制度，一般認(rèn)為，我國(guó)采用由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督憲法實(shí)施并由全國(guó)人大各專門委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)協(xié)助的體制。事實(shí)上，我國(guó)的憲法監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)還包括公民監(jiān)督。主要的法律依據(jù)是《憲法》確立的人民主權(quán)原則以及《立法法》第90條第2款所規(guī)定的其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民有權(quán)向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出審查建議，由全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)先行組織有關(guān)人員進(jìn)行研究。需要審查的，由全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳報(bào)秘書(shū)長(zhǎng)批準(zhǔn)后，送有關(guān)的全國(guó)人大專門委員會(huì)進(jìn)行審查。對(duì)于公民監(jiān)督，王磊教授認(rèn)為我們的立法機(jī)關(guān)模式的違憲審查得不到啟動(dòng)，原因在于它本身有缺陷：立法機(jī)關(guān)無(wú)此動(dòng)力，而司法機(jī)關(guān)無(wú)此能力和權(quán)威。與之利益攸關(guān)的公民更有動(dòng)力，所以讓他們提起程序，可能更為有效。確實(shí)，這些機(jī)關(guān)、組織和人員是憲法、法律、行政法規(guī)最廣泛的遵守者，可以在遵守憲法、法律、行政法規(guī)的過(guò)程中較先發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，從而擴(kuò)大發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的渠道。遺憾的是，相關(guān)法律雖然規(guī)定了公民的建議權(quán)，但對(duì)于接受建議的具體部門、答復(fù)期限、裁定程序等具體問(wèn)題完全沒(méi)有涉及，導(dǎo)致這種“更為有效”的憲法監(jiān)督啟動(dòng)方式實(shí)際上流于形式止于文本。

本文所引的孫志剛案和任建宇案中都出現(xiàn)了公民對(duì)憲法監(jiān)督建議權(quán)的有益實(shí)踐，可以說(shuō)，此舉的意義比個(gè)案本身的價(jià)值更大，一方面凸顯出在法律上具體保障有關(guān)組織和個(gè)人憲法監(jiān)督建議權(quán)的緊迫性，另一方面提出了對(duì)公民提出憲法監(jiān)督的權(quán)利在制度上予以明確具體，使其具有可操作性的現(xiàn)實(shí)要求。公民監(jiān)督作為憲法監(jiān)督制度啟動(dòng)的方式之一，有深刻的理論理出和重大的實(shí)踐價(jià)值，值得重視。

2.關(guān)于監(jiān)督的后果

依據(jù)憲法及有關(guān)規(guī)范性法律文件的規(guī)定，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)違憲的法律及其他規(guī)范性法律文件可以追究以下形式的責(zé)任：（1）不予批準(zhǔn)；（2）責(zé)令修改；（3）撤銷；（4）改變；（5）罷免職務(wù)[5]。然而，違憲行為是多種多樣的，違憲行為所帶來(lái)的后果也紛繁復(fù)雜。所以，應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同的情況采取不同的責(zé)任追究方式并做好相應(yīng)的善后工作。

孫志剛案后，《收容遣送條例》代之以《救助管理辦法》，收容遣送的治安功能轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾木戎δ?，新制度?duì)收容遣送制度附加的很多行政和社會(huì)治安管理功能進(jìn)行了摒棄，實(shí)行自愿救助、來(lái)去自由的管理模式?？梢哉f(shuō)，這樣的制度對(duì)接還算是比較簡(jiǎn)單。與之相比，勞教制度的改革就顯得困難重重。勞教制度牽涉到公安、司法行政部門和地方政府各方的利益，關(guān)系到與刑法、治安管理處罰法及相關(guān)執(zhí)行制度相互銜接，影響到現(xiàn)有勞教期限未滿人員的處置問(wèn)題及在職勞教管理人員的歸屬問(wèn)題，積累的問(wèn)題很多，廢除后的善后事宜更是需要謹(jǐn)慎處理?？梢?jiàn)，制度的解構(gòu)需要相應(yīng)的建構(gòu)措施。監(jiān)督的作用并不能光靠簡(jiǎn)單地撤銷或改變完成，憲法監(jiān)督的后果，需要通過(guò)相應(yīng)的法律制度，與其他的相關(guān)規(guī)定結(jié)合才能實(shí)現(xiàn)。

3.關(guān)于監(jiān)督機(jī)構(gòu)

建立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以說(shuō)是現(xiàn)階段的普遍共識(shí)。憲法監(jiān)督是一項(xiàng)專門性、技術(shù)性很強(qiáng)的工作，客觀上要求設(shè)立專門的機(jī)關(guān)專職負(fù)責(zé)處理違憲事務(wù)；同時(shí)，現(xiàn)行的政體又要求這個(gè)專門機(jī)構(gòu)不能完全獨(dú)立于全國(guó)人大。因此，大多數(shù)學(xué)者建議在全國(guó)人大下設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)，由該委員會(huì)獨(dú)立行使憲法監(jiān)督職權(quán)，對(duì)法律、規(guī)范性文件以及國(guó)家行為進(jìn)行合憲性的監(jiān)督、審查和裁決，糾正和處理違憲行為，不受其他國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的干涉。2003年孫志剛案以后，全國(guó)人大常委會(huì)于次年設(shè)立“法規(guī)審查備案室”，具體負(fù)責(zé)法規(guī)規(guī)章的審查備案工作。韓大元教授認(rèn)為：在當(dāng)前的形勢(shì)和條件下，成本最低、最具可行性的方案就是：2013年3月兩會(huì)召開(kāi)期間，依照憲法在全國(guó)人大增設(shè)具有專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)，并把法工委的法規(guī)審查備案室調(diào)整為憲法監(jiān)替委員會(huì)下設(shè)的工作機(jī)構(gòu)，明確其工作職責(zé)與程序。這是落實(shí)習(xí)近平同志的“12·4”講話精神，完善憲法監(jiān)督制度的有效舉措[6]。這些措施僅僅只能算是改良，要徹底改革我國(guó)的憲法監(jiān)督制度還有很長(zhǎng)的路要走；同時(shí)，僅有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)也還不夠，需要明確其地位、職權(quán)、行使職權(quán)的程序等、厘清其與人大及其常委會(huì)的關(guān)系、探討這種“自我監(jiān)督”的有效性等問(wèn)題。

三、結(jié)語(yǔ)

胡錦濤同志強(qiáng)調(diào)“全國(guó)人大及其常委會(huì)，要從國(guó)家和人民的根本利益出發(fā)，在立法過(guò)程中充分保障憲法規(guī)定的公民的自由和權(quán)利；要切實(shí)擔(dān)負(fù)起監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)，堅(jiān)決糾正違憲行為；要切實(shí)履行解釋?xiě)椃ǖ穆毮?，?duì)憲法實(shí)施中的問(wèn)題作出必要的解釋和說(shuō)明，使憲法的規(guī)定更好地得到落實(shí)。”習(xí)近平在“12.4”講話中也反復(fù)強(qiáng)調(diào)“我們要堅(jiān)持不懈抓好憲法實(shí)施工作，把全面貫徹實(shí)施憲法提高到一個(gè)新水平。”憲法應(yīng)當(dāng)是公民權(quán)利的保障書(shū)，而不應(yīng)該是寫(xiě)著公民權(quán)利的空頭支票。深入貫徹兩位領(lǐng)導(dǎo)人講話的精神，實(shí)現(xiàn)舉行憲法紀(jì)念大會(huì)的意義，不應(yīng)該只是空談，而應(yīng)當(dāng)切實(shí)啟動(dòng)憲法監(jiān)督制度，推動(dòng)憲法實(shí)施，樹(shù)立憲法權(quán)威，使憲法從文本走向?qū)嵺`。

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