姚金海

（湖南民族職業(yè)學(xué)院 公共課教學(xué)部，湖南 岳陽 414000）

中國水資源安全形勢(shì)已非常嚴(yán)峻，其中之一就是水污染引起的水質(zhì)危機(jī)導(dǎo)致的水資源危機(jī)相當(dāng)嚴(yán)重。水污染：是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象（十屆全國人大常委會(huì) 《水污染防治法》，2008－06－01）。從近些年國家水利部門發(fā)布的水資源質(zhì)量年報(bào)可以比較清晰地得出這樣的結(jié)論：水污染狀況沒有得到根本改變，有些流域、區(qū)域的水污染呈現(xiàn)越來越嚴(yán)重的局面。1984年5月通過并于1996年5月第一次修訂，2008年2月第二次修訂通過的 《水污染防治法》，在預(yù)防和治理水污染方面發(fā)揮了非常重要的作用。要解決日益嚴(yán)重的水污染主要問題，需要許多政策、制度、措施與方法多方面努力。僅從這部歷經(jīng)二次修訂的法律制度層面分析，缺乏公眾參與制度不能不說是一個(gè)缺陷。公眾參與水污染的預(yù)防和治理已是現(xiàn)代國際社會(huì)普遍采用的制度之一，已發(fā)揮越來越重要的作用。為什么要設(shè)置公眾參與制度？怎樣發(fā)揮此制度在防治水污染方面的作用，有許多問題值得研究。

一、建構(gòu)公眾參與制度的必要性

一般意義上的 “公眾”，是指對(duì)特定利益作出反映的、一定數(shù)量的人群或團(tuán)體。它不僅包括不特定的公民個(gè)人，而且也包括相關(guān)的團(tuán)體、政府機(jī)構(gòu)以及其他組織。水污染防治中的公眾參與，是指除水污染單位及審查評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)關(guān)外，其他相關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、地方政府、學(xué)者專家、當(dāng)?shù)鼐用竦?，通過法定或非法定的方式，參與水污染防治的審查、評(píng)價(jià)與監(jiān)督等。在參與主體中，除包括民眾外，廣義的公眾參與還應(yīng)當(dāng)包括地方政府的參與以及政府相關(guān)機(jī)關(guān)的意見表示 （agency commenting）［1］172。公眾參與制度在西方國家 （地區(qū)）所頒布的法律文件中都有明確規(guī)定，它是各國環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中確保環(huán)境影響評(píng)價(jià)的民主性和公正性所必不可少的重要程序。它也應(yīng)當(dāng)成為水污染防治法中不可缺少的重要制度，水污染防治法立法根本目的就在于保護(hù)水資源及環(huán)境。

1.水污染防治的客觀現(xiàn)實(shí)需要

2012年國家出臺(tái)歷史上最嚴(yán)格的水資源管理相關(guān)措施，根本原因就是我國面臨的水資源供求矛盾越來越尖銳，其中就包括因水污染引起水質(zhì)惡化的水資源矛盾。水是生命之源，是人類和一切生物賴以生存的不可缺少的一種寶貴資源。水是生態(tài)與環(huán)境的基本要求，是支撐生命系統(tǒng)、非生命環(huán)境系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要條件。水是一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的重要自然資源和物質(zhì)基礎(chǔ)［2］。多年來，我國水資源質(zhì)量不斷下降，水環(huán)境持續(xù)惡化，由于污染所導(dǎo)致的缺水和事故不斷發(fā)生［3］。根據(jù)2012年12月17日國家水利部發(fā)布的2011年中國水資源質(zhì)量公報(bào)顯示，從所監(jiān)測(cè)河流水質(zhì)狀況Ⅰ－Ⅲ類水河長(zhǎng)只占64.2%，湖泊水質(zhì)Ⅰ－Ⅲ類水面只占58.8%，地下水水質(zhì)Ⅰ－Ⅲ類監(jiān)測(cè)井只占23.2%［4］。我國水污染的嚴(yán)重性已是有目共睹。2006年全國水資源工作會(huì)議指出，我國的水資源短缺已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第一瓶頸［5］。水污染已造成城鄉(xiāng)居民的飲用水安全受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，對(duì)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生嚴(yán)重影響，對(duì)人民群眾身體健康產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，跨行政區(qū)的水污染糾紛日趨尖銳等一系列嚴(yán)重后果［6］。

必須發(fā)揮 《水污染防治法》的重要作用，舉措之一就是公眾參與制度的構(gòu)建。第一，水污染的問題由來已久，積重難返，必須動(dòng)員全社會(huì)力量群策群力才有可能見成效。第二，水污染具有面廣點(diǎn)多、形式隱蔽多樣、過程逐步顯現(xiàn)等特點(diǎn)。單憑水資源監(jiān)管機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)部門的力量難以真正防治水污染。生活于江河湖泊周邊的社會(huì)公眾，由于水污染與他們切身利益休戚相關(guān)，讓他們監(jiān)督舉報(bào)、提供證據(jù)，就可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)或堵住水污染行為繼續(xù)發(fā)生。第三，排污企業(yè)單位肆意妄為的原因是受巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，必須形成巨大社會(huì)壓力才能遏制。水資源是一種公共資源，容易發(fā)生 “公共用地”的悲劇。社會(huì)公眾與江河湖泊的水資源密切相關(guān)，他們積極參與水資源保護(hù)行動(dòng)，可以有效遏制目前水污染進(jìn)一步惡化趨勢(shì)。

2.可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展原則的客觀要求

可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展原則，是指為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，必須在各類發(fā)展決策中將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境、人口和資源的共同發(fā)展相協(xié)調(diào)一致，它是對(duì)只側(cè)重于當(dāng)代人發(fā)展的修正［7］。可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)在于協(xié)調(diào)，目的是可持續(xù)發(fā)展。第一，將水資源 （水環(huán)境）保護(hù) （防治水污染）納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與決策之中。在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，必須同時(shí)發(fā)揮政府與市場(chǎng)兩方面作用，克服與彌補(bǔ) “政府失靈”與 “市場(chǎng)失靈”在水資源保護(hù) （防治水污染）上的缺陷。人們 “主要的制度選擇經(jīng)常表現(xiàn)是政府規(guī)制，還是所謂的市場(chǎng)調(diào)節(jié)，或者說，是依靠政府稅收基礎(chǔ)上的供應(yīng)，還是依靠市場(chǎng)談判和合約來供給”［8］。毫無疑問，水污染防治中必須同時(shí)發(fā)揮政府與市場(chǎng)的相互作用。如果相對(duì)于政府而言，社會(huì)公眾參與就是市場(chǎng)的一方力量。第二，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)型社會(huì)，改變社會(huì)生產(chǎn)生活方式，提高水的循環(huán)綜合利用率。防治水污染的關(guān)鍵舉措一方面是預(yù)防和控制水污染 （危害）發(fā)生，另一方面是治理水污染。一個(gè)是前端控制，這是最理想的，一個(gè)是末端控制，這是不得已而為之的。將水污染控制的重點(diǎn)從 “末端”對(duì)水污染物的控制轉(zhuǎn)向 “源頭”和 “全程”對(duì)可能產(chǎn)生的所有廢棄物 （污染物）實(shí)行減廢管理，減少水污染物的排放和水污染物的治理與再生利用。此過程中必然要求社會(huì)公眾的廣泛參與才能真正實(shí)現(xiàn)。第三，建立全社會(huì)綠色GDP理念及其國民經(jīng)濟(jì)核算體系，將水資源保護(hù)狀況 （水污染防治）列入其中。特別是在江河湖泊水污染日益嚴(yán)重和水資源供求日益緊張的當(dāng)下社會(huì)，將水資源保護(hù) （水污染防治）與綠色GDP考核緊密掛勾已是必須，這同樣需要社會(huì)公眾廣泛參與其中。

二、社會(huì)公眾參與制度的主要內(nèi)容

行政程序的重要目標(biāo)是維護(hù)重要公共利益和保護(hù)公民、法人或其他組織合法權(quán)益的平衡，所以，公眾參與行政決策程序的程度就成為衡量行政程序正當(dāng)性、合法性的重要標(biāo)準(zhǔn)［9］。水污染防治法構(gòu)建公眾參與制度，一方面是政府在水污染防治規(guī)劃、評(píng)價(jià)、監(jiān)督及其處罰決策中，要充分聽取社會(huì)公眾的意見、建議，為科學(xué)決策和民主決策提供依據(jù)，以保證決策的正確性和民主性。另一方面是水污染行為后果影響面廣，加害主體難以明確，加害行為具有持續(xù)性和反復(fù)性，與當(dāng)?shù)毓娗猩砝嫘萜菹嚓P(guān)，要防治水污染必須取得社會(huì)公眾的支持參與。

公眾參與的途徑與方法很多，關(guān)鍵是參與的方法可以根據(jù)擬議行為的內(nèi)容與性質(zhì)加以組合運(yùn)用，同時(shí)應(yīng)當(dāng)為公眾選擇參與方式留下一些空間。與公眾參與途徑相關(guān)的還有如何確立 “參與公眾與參與時(shí)機(jī)”問題。對(duì)于參與的公眾，一方面應(yīng)確立參與公眾 （居民）所在地區(qū)的地理范圍；另一方面應(yīng)確立那個(gè)地區(qū)中哪些公眾 （居民）應(yīng)當(dāng)被通報(bào)信息，一般規(guī)則是所有其利益可能受到影響的人都應(yīng)當(dāng)然通報(bào)。公眾參與時(shí)機(jī)的確立一般原則是愈早愈好。公眾參與水污染防治的時(shí)機(jī)主要包括：防治項(xiàng)目審查期、范圍界定期、防治項(xiàng)目準(zhǔn)備期、公眾評(píng)論期、防治項(xiàng)目決定期、防治項(xiàng)目實(shí)施驗(yàn)收期以及項(xiàng)目影響的追蹤評(píng)價(jià)等階段。水污染防治的公眾參與主要內(nèi)容包括：

1.公眾參與水污染防治的標(biāo)準(zhǔn)制定與規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施

國家制定水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及重要江河、湖泊的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)國家制定水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。在所有這些標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施過程中，如果缺乏公眾參與，一方面，社會(huì)公眾不了解這些標(biāo)準(zhǔn)的意義、目的、內(nèi)容及其具體實(shí)施，要使其支持配合很難；另一方面，這些標(biāo)準(zhǔn)是否符合各地不斷變化的水資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r實(shí)際，最有發(fā)言權(quán)的是當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)公眾。在日本，“其環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制定往往是其工業(yè) （通常由產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)來代表，并受到國際貿(mào)易與工業(yè)省的支持）與各種利益集團(tuán) （由環(huán)境廳、地方當(dāng)局、居民團(tuán)體來代表）經(jīng)過艱苦磋商的結(jié)果，而企業(yè)在其中所起的作用是相當(dāng)大的。例如，由于地方當(dāng)局無法獲得足夠的污染控制技術(shù)的具體信息，企業(yè)就經(jīng)常給地方當(dāng)局提供技術(shù)信息，幫助制定合理的排污標(biāo)準(zhǔn)”［10］。

水污染防治規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的啟動(dòng)涉及一定流域、區(qū)域的河流湖泊的水量水質(zhì)評(píng)價(jià)、地表水和地下水的聯(lián)合評(píng)價(jià)，同時(shí)包括來水量和用水量狀況評(píng)價(jià)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r與水資源關(guān)系、城市化與人口變化情況等各種信息數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上的分析，必須在遵循水資源自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上，對(duì)水污染防治項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、投入與回報(bào)、后果及不利影響程度等運(yùn)用最先進(jìn)科學(xué)技術(shù)手段和人文社會(huì)科學(xué)的政策對(duì)策工具分析，依據(jù)法律法規(guī)進(jìn)行可行性報(bào)告的評(píng)估、審查與評(píng)價(jià)、批準(zhǔn)等。一般應(yīng)包括以下階段 （程序）：編制水污染防治規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目報(bào)告書階段、項(xiàng)目報(bào)告書報(bào)批階段、項(xiàng)目報(bào)告書的預(yù)審與審核和審批階段、項(xiàng)目報(bào)告書的修改后評(píng)價(jià)和跟蹤檢查階段等各種嚴(yán)格程序。依照法律規(guī)定，在這些階段，公眾都必須參與其中。重大的涉及面廣的規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目必須經(jīng)過嚴(yán)格的聽證程序才能提交政府主管部門審查，否則主管部門應(yīng)當(dāng)不予受理。特別重大的影響范圍廣的水污染防治項(xiàng)目還要通過相應(yīng)立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)方可實(shí)施。

2.公眾參與水污染防治的監(jiān)督管理

排污許可，是指環(huán)境行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)，賦予有關(guān)組織或個(gè)人經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或同意排放污染物的資格。核發(fā)排污許可證是世界各國在水污染防治時(shí)比較廣泛、常用的一種許可方式。對(duì)比分析各國在排污許可證審批程序的透明度、公平性與有效性方面，美國做法是值得借鑒的，其關(guān)鍵舉措就是依據(jù)其 《國家環(huán)境政策法》，賦予了有關(guān)各方和公眾參與許可證從申請(qǐng)、編制到審查、批準(zhǔn)全過程的權(quán)利，公眾參與的水平相當(dāng)高，其它國家一般沒有這方面的權(quán)利［11］。排污許可證制度是水污染防治監(jiān)督管理的重要制度，公眾參與其中，一方面社會(huì)各方公眾與排污企業(yè)單位存在地緣上、利益上的相關(guān)性，要讓社會(huì)公眾接受，允許其排污，必須要讓其知曉情況、了解相關(guān)信息、評(píng)議認(rèn)可；另一方面排污企業(yè)單位有可能弄虛作假，編造虛假信息，如果政府主管部門沒有實(shí)地調(diào)研，及時(shí)掌握真實(shí)情況，有可能錯(cuò)誤決策，社會(huì)公眾完全了解緊臨的江河湖泊情況，參與其中可預(yù)防官商勾結(jié)的腐敗發(fā)生及錯(cuò)誤頒發(fā)排污許可證。水污染防治法的 “排污申報(bào)制度、排污收費(fèi)制度、限期治理制度、重大水污染事故申報(bào)與應(yīng)急措施制度、水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和水污染物排放監(jiān)測(cè)制度、陸源污染控制制度、船舶污染源控制制度、開發(fā)利用項(xiàng)目污染控制制度”等一系列制度的運(yùn)行，社會(huì)公眾應(yīng)參與其中，一方面有利于這些制度更好地起到防治水污染的作用，另一方面也有利于發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩方面作用。

3.公眾參與水污染事故處理及法律責(zé)任制度的實(shí)施

造成或者可能造成水污染事故的直接受害者是事故發(fā)生地的社會(huì)公眾。一方面應(yīng)急處置過程必須動(dòng)員事故發(fā)生地的社會(huì)公眾，包括疏散、配合等措施的采取。另一方面水污染事故的事后恢復(fù)重建也必須有社會(huì)公眾參與才能實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，水污染事故造成發(fā)生地的社會(huì)公眾利益受損，經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及方式也須社會(huì)公眾認(rèn)可接受。

水污染防治法的法律責(zé)任制度包括行政法律責(zé)任制度、民事法律責(zé)任制度和刑事法律責(zé)任制度。所有這些制度的實(shí)施，涉及水污染行為 （事故）線索舉報(bào)、證據(jù)收集、責(zé)任主體劃分及其責(zé)任承擔(dān)等各種情況，單憑政府主管部門力量是難以掌控江河湖泊污染狀況的，必須建立相應(yīng)制度（例如：污染舉報(bào)有獎(jiǎng)、污染企業(yè)黑名單）使社會(huì)公眾參與其中。特別是水污染企業(yè)單位受巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，偷排污染物或者弄虛作假 （例如：政府主管部門檢查時(shí)污水處理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)正常，檢查人員一走關(guān)停機(jī)器照樣排污）。只有發(fā)揮社會(huì)公眾力量，才能使水污染企業(yè)單位不敢胡作非為。

三、公眾參與制度的保障條件

1.政府信息公開

政府信息公開，不僅是公眾參與政府決策的前提條件，更是公眾參與水污染防治的前提，充分的信息披露是有效公眾參與的先決條件。社會(huì)公眾知情權(quán)是參與權(quán)的前提。要實(shí)現(xiàn)公眾的知情權(quán)，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)就必須履行信息公開的義務(wù)。有效的參與者應(yīng)當(dāng)是對(duì)項(xiàng)目有充分的了解，并對(duì)可能與決策者進(jìn)行的交流做了充分準(zhǔn)備的參與者。只有公眾對(duì)于國家政策法規(guī)有了充分的了解，對(duì)于項(xiàng)目的相關(guān)情況有了充分的知悉，才能有效地參與到該程序中去，對(duì)項(xiàng)目提出相關(guān)的意見或發(fā)表相關(guān)的評(píng)論［1］189。各地的水污染防治問題只有在所有有關(guān)公眾的參與下才能得到最好解決。每個(gè)人 （機(jī)關(guān)、組織、團(tuán)體）應(yīng)有適當(dāng)?shù)耐緩胶头椒ń佑|政府掌握的水污染 （防治）資料，包括關(guān)于他們的社區(qū)面臨的水污染危險(xiǎn) （風(fēng)險(xiǎn)）和各種不利后果，并有機(jī)會(huì)參與決策過程。政府應(yīng)及時(shí)全面真實(shí)客觀公開水污染信息 （包括已經(jīng)或可能產(chǎn)生水污染的信息，以及保護(hù)措施信息），促進(jìn)和鼓勵(lì)公眾知情和參與。

應(yīng)通過建立相關(guān)制度和各種措施，使公眾能夠有效地利用司法和行政程序，包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序等，獲取信息，參與水污染防治行動(dòng)。公眾可能并不清楚如何參與水污染防治程序 （內(nèi)容），如何更有效地利用提供的信息與決策者交流，必須尋求各種有效方式方法，包括對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行適當(dāng)?shù)乃廴痉乐?（知識(shí)普及）教育。政府主管部門將信息予以公開，讓社會(huì)公眾充分了解、熟悉與學(xué)習(xí)是前提。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)不斷地尋求如何將公眾信息進(jìn)行匯集的方式，并以公眾樂于接受的方式與公眾進(jìn)行交流，從而保障公眾參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

2.水污染防治管理體制改革

根據(jù) 《水污染防治法》第八條的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各級(jí)交通部門的海事管理機(jī)構(gòu)對(duì)船舶污染水域的防治實(shí)施監(jiān)督管理?？h級(jí)以上人民政府水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門以及重要江河湖泊的流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)有關(guān)水污染防治實(shí)施監(jiān)督管理?！岸帻堉嗡笔菍?duì)這一體制的生動(dòng)寫照，“水利不上岸，環(huán)保不下河”則是對(duì)部門分割的形象說明。在這種管理體制下，出現(xiàn)河流上游只管排污，河流下游一方面叫苦不迭，另一方面又將污水往河流更下游排放的現(xiàn)象十分正常，見怪不怪。這種現(xiàn)象充分說明：部門、區(qū)域管理體制必然帶來流域的失控以及地方利益、部門利益的惡性競(jìng)爭(zhēng)，最終形成流域的 “公地悲劇”。構(gòu)建公眾參與制度的最終目的是全社會(huì) （包括流域、區(qū)域）的水污染預(yù)防、控制及治理，保護(hù)水資源，不只是某一區(qū)域或某一江河湖泊的水污染防治，必須構(gòu)建真正有效的水污染防治監(jiān)督管理體制。

3.修改 《水法》、《水污染防治法》等水事法律法規(guī)

1988年制定的 《水法》已經(jīng)過2002年修訂。1984年制定的 《水污染防治法》已經(jīng)過1996年和2008年兩次修訂。通觀這兩部重要的現(xiàn)行法律，有相當(dāng)多不銜接、不合理的地方，甚至矛盾沖突之處。《水法》是我國水事法律體系中處于核心地位之法，已越來越不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)水資源發(fā)展需要，必須予以再次修訂。包括在水資源保護(hù) （水污染防治）制度構(gòu)建中加入公眾參與和水資源管理體制改革的相關(guān)內(nèi)容。當(dāng)然，立法理念必須改革，其它相關(guān)制度也必須加以修訂。

現(xiàn)行 《水污染防治法》雖然歷經(jīng)兩次修訂，但這部法律無論是在立法理念上，還是制度 （規(guī)則）設(shè)計(jì)上仍然不能適應(yīng)中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和水污染嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的形勢(shì)。最為突出問題是：第一，立法理念上，部門立法色彩濃厚。從環(huán)境與資源保護(hù)角度看，水資源保護(hù)的含義當(dāng)然包括水資源的合理開發(fā)利用和水污染預(yù)防及治理兩個(gè)方面的內(nèi)容。但我國實(shí)行的是部門管理體制——水資源的開發(fā)利用由水利、農(nóng)業(yè)、交通、航道、電力、港務(wù)等不同部門管理，水污染防治則由環(huán)境保護(hù)部門管理。因部門分割體制而形成了部門立法觀念，《水污染防治法》更多的考慮是如何將環(huán)保部門的權(quán)力與利益以法律形式加以鞏固，而很少考慮水污染規(guī)律以及水資源開發(fā)利用的關(guān)系。更因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)是按行政區(qū)域設(shè)置的，所以不可能真正全面設(shè)置流域管理體制，更不可能或無法讓流域機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)各區(qū)域環(huán)保（機(jī)構(gòu)）部門的權(quán)力，或者很難有真正統(tǒng)一有效起作用的協(xié)調(diào)機(jī)制出現(xiàn)。第二，制度 （規(guī)則）設(shè)計(jì)上，權(quán)力干預(yù)、直接命令的管理制度過多，特別是管理手段上過多地依賴行政處罰 （罰款）。利用市場(chǎng)化機(jī)制協(xié)調(diào)水資源開發(fā)利用主體的利益關(guān)系的制度太少，流域?qū)用婢唧w制度幾乎沒有，更沒有公眾參與水污染防治的制度設(shè)計(jì)。第三，法律運(yùn)行機(jī)制缺乏，誘發(fā) “公地悲劇”。從目前水污染防治的法律制度（規(guī)則）體系方面看，似乎已經(jīng)是一個(gè)相當(dāng)完善的網(wǎng)絡(luò)。我們不僅有 《水污染防治法》，還有 《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，有各地方的水污染防治條例，還有一些配套的行政法規(guī)、規(guī)章。但是，仔細(xì)分析這些法律、法規(guī)的內(nèi)容，卻發(fā)現(xiàn)有許多問題，最主要的是法律制度之間相互脫節(jié) （相互矛盾）嚴(yán)重，無法順利運(yùn)行。例如：《水污染防治法》第八條確定了 “多龍治水”的格局，但沒有明確它們之間權(quán)力配置的原則、權(quán)力行使的方式，也沒有規(guī)定權(quán)力的沖突規(guī)則，更沒有規(guī)定權(quán)力協(xié)調(diào)的規(guī)則。正因?yàn)槿绱?，“環(huán)保不下河”，意味著環(huán)保部門只管岸上排污，環(huán)保部門監(jiān)測(cè)污染源的出水口是否達(dá)標(biāo)；“水利不上岸”，意味著水利部門不能管理岸上的排污口，岸上的污水通過管道流入江河，入水口是否達(dá)標(biāo)無人管理，這就出現(xiàn)了權(quán)力真空、監(jiān)管盲區(qū)與死角。水污染的 “公地悲劇”在各地輪番上演也就不足為奇了。

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